1、中国社会治理创新的法治纲领、原则及其实现方式以十八届四中全会决定所确立的法治精神为依据,中南财经政法大学教授 张 德 淼 2015、3,一、社会治理创新的提出及其对社会管理理论的发展 二、法治引领下社会治理创新的重点内容 三、新时期社会治理创新的法治纲领与原则 四、社会治理创新的法治思维与法治方式 五、法治评估及其样本问题 六、法治及其评估对社会治理创新的意义,一、引言：社会治理创新的提出及其对社会管理创新理论的发展,（一）小引,依法治国与社会治理创新的关联很有意义。因为： 1、全面推进依法治国是四中全会的主题词，而社会治理创新是十八届三中全会深化改革的主题词之一，是全面深化改革的重要内容与方
2、式之一。四中全会决定指出：依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障；是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。 2、探讨社会治理创新的法治纲领与原则，以及如何贯彻这些原则，就显得具有较强的现实意义。我国的社会治理创新是在社会管理创新基础上的理论发展，如何面对大量的社会问题和社会风险的挑战，势必涉及制度变革与法治革新，亟需法治引领。,3、四中全会决定强调改革要立法先行，即任何重大变革，必须立法先行。法治是改革的引导，也是法治的保障。从国内来看，此轮改革与30多年前，即十一届三中全会以来的改革在价值理念上有明显差异，比如，以往更强调效率优先，此轮则强调公平是根本，法治是否以及
3、如何确保这一价值，需要法理反思； 4、从国际社会的经验来看，现代社会治理的模式与改革模式是以法治作为评价标准与尺度的，中国虽有自己的国情，但也必然离不开这个国际大背景。国际社会的法治评估在很大程度上是从政府与社会、政府权力与公民权利的关系角度展开的。这一点对我们的社会治理创新的法治化有很大启示。,（二）准确把握四中全会精神：中国法治模式、观念与内涵的几大转变,1、从法律体系到法治体系：明确法治体系的内涵：四加一 2、从抽象的依法治国基本方略到明确法治国家建设的根本任务与根本方略。 3、从法律之治到良法善治：强调良法是善治之前提，重视法律的根本作用，重视法律权威。 4、从法治政府建设一马当先，到
4、它与法治国家、法治社会一体建设。并特别强调建设法治社会，重树法律信仰，营造法治文化。 5、从依法治国到全面推进与依法执政依法行政共同推进。 6、从坚持党的领导，到完善党内规范，坚持与改进党对依法治国的领导。特别强调党员干部要带头守法。 7、从政法队伍建设到重视法治队伍建设与人才打通培养 8、总体上，从法治的实质与形式正义分离到法治的实质与形式正义结合。,（三）社会治理创新面对的主要问题与提出过程,1、社会背景：风险与问题 我国社会在当前的改革与发展中，面临一系列领域的社会问题与社会风险，主要包括：医疗卫生、教育、住房、就业、城镇化、人口老龄化、腐败、群体性事件等。 早期所谓综合治理领域的六种方
5、法是： 打击，防范，教育，管理，建设，改造。 以往的对策显示，我国社会管理存在若干误区：打击置首，维稳是目的。 基本评价：明显缺乏现代法治思维的指引。,2、新政策的提出过程：,2004年党的十六届四中全会提出社会管理的概念，党的十七大、十八大报告都沿用了这样的提法，但有所发展。到十八届三中全会，党和国家高度重视社会建设，大力推进社会建设理念创新，将“社会管理”升级为“社会治理”。 党的十八届三中全会决定明确提出，创新社会治理体制，提高社会治理水平。 党的十八届四中全会决定进一步强调，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，提高社会治理法治化水平。 从“社会管理”到“社会治理”，从“提高社会
6、治理水平”到“提高社会治理法治化水平”，反映了我们党对社会建设规律认识的深化，为更好地推进社会治理创新指明了方向和路径。,（四）十八届三中与四中全会：提出社会治理创新的意义,1、社会治理概念的提出，是对于多年来推进社会建设，处理我国转型期众多社会矛盾、社会问题的经验与教训的吸取和总结。 2、它是以往的理论继承和发展，又具有新的开拓性。 3、特别是在怎样进行治理和治理的方式、方法上，社会治理比社会管理更具备现代化的特征，特别是强调法治思维与法治方式。 4、社会治理与社会管理，一字之差，是我国社会建设理论与实践的一次重要的创新。,第一，十年多前的社会管理创新，改革创新经常游离于法治之外,比如以往强
7、调，社会管理创新通常是指在现有社会管理条件下，运用现有的资源和经验，依据政治、经济和社会的发展态势，尤其是依据社会自身运行规律乃至社会管理的相关理念和规范，研究并运用新的社会管理理念、知识、技术、方法和机制等，对传统管理模式及相应的管理方式和方法进行改造、改进和改革，建构新的社会管理机制和制度，以实现社会管理新目标的活动或者这些活动的过程。 其目的在于使社会能够形成更为良好的秩序，产生更为理想的政治、经济和社会效益 。,第二，十八大报告中的社会管理创新,十八大时强调： 加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制 加快形成政府主导、覆盖城乡、可持续的基本公共服务体系
8、加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制 加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制。 说明：与以往提法最大的区别在于，特别增加强调法治保障。具体分析参见后一问题。,（五）社会治理创新论的五大特点与发展,第一，相较于传统社会管理中的威权政治模式，社会治理更强调良法善治的法治化模式，强调法治思维与法治方式，在治理中维护法治权威。 第二，相较于传统社会管理中的严打模式与维稳目的，社会治理更强调各主体合作协商模式与维权目的。 第三，相较于传统的管理与被管理的单向性与一维性，社会治理更强调 “双向互动”和“多元参与”。,第四，相较于传统社会管理中少数上层人士封闭式决策方式，
9、社会治理更重视公开、透明的民主治理方式。 第五，相较于社会管理的传统管理体制，社会治理更重视科学的体制机制创新，包括法治政府主导下的多组织参与体制。,二、法治引导下社会治理创新的重点内容：四中全会强调党政善治 社会共治 厉行良法法治 （对以往社会管理中维稳模式的反思）,（一）直面中国问题，明确现代法治的基本要求,“法治”，相对于“人治”而言，突出的特点有二：一是法治意味着法律具有至高无上的地位；二是法治本身包涵着民主、平等的内容，法治建构在民主基础之上，法律面前人人平等，强调限权为民。 而我国正处于社会主义初级阶段，全面建成小康社会进入决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区，国际形势复杂多变。我们
10、党面对的改革发展稳定任务之重前所未有、矛盾风险挑战之多前所未有。 我国法治面临的挑战与问题仍很多。（参见十八届四中全会决定所列的立法、执法司法、守法的问题，略）所谓严格立法、选择执法和普遍违法，没有法治意识与法治文化的传统与氛围。,（二）社会治理创新的法治化思路,1、规范社会治理主体的权力与权利 2、实现社会治理主体的权责统一 3、理顺维权与维稳的关系 4、进一步树立法律权威与法律信仰 5、强调公权力主体运用法治思维与法治方式 6、适应经济与法律全球化背景，理顺法治与改革开放的关系,现代法治引导下的社会治理创新重点问题之具体解读,1、规范社会治理主体的权力与权利：一是通过法律严格规范有权的责任
11、政府。二是权力的非人格化、理性化与民主化。即权力应当通过合法的程序取得，在法定的范围内行使，以规范的程序更迭；公共权力的合法性基础与正当民意基础。即公共权力的设立、行使、监督，依法进行。 2、实现社会治理主体的权责统一、权义统一：公共权力与责任统一，个体权利与义务统一，达成二者的平衡。不仅在立法领域如此，在实施领域，公共权力的行使不得损害个体权利，个体权利也不得滥用。 3、理顺维权与维稳的关系：维权是维稳的目的与基础，维稳是手段。认真对待和补偿民众的权利。即公民权利无小事，政府不得任意侵犯，一旦侵犯了必须予以补偿。同时公民必须尊重和合理对待他人的权利,4、树立法律权威与法律信仰：树立对法律的信
12、仰并落实到行动中。在守法领域，即公民以法律准则为社会生活的基本准则，忠于法律，信仰法律。 5、运用法治思维与法律方式，解决社会问题：法治思维与方法的重要性，弘扬基本的形式合理性。形式合理性与实质合理性互为前提。特别是在司法领域，司法的公正合理，是人民对司法信仰的关键。 6、适应经济与法律全球化背景，理顺法治与改革开放的关系：经济全球化是世界潮流，法律全球化也是客观现实。在世界经济与法律的范围内，我们有中国国情，但也离开不世界大环境。世界范围内，法治有其基本规律与要求，比如，在基本领域，区分公法与私法的界限。公法是强调国家干预的法律，私法是强调私人自治的法律，二者应当区分。在具体规范上，有一系列
13、公法法治原则与私法法治准则，应合理吸收借鉴。此外，在法治评估与量化法治环节，也值得我们借鉴，这是制度文明的表现。,三、新时期社会治理创新的法治纲领与法治原则,A、法治纲领的发展与对比,新时期社会治理的法治纲领：良法善治 科学立法、严格执法、 公正司法、全民守法。 追求国家治理与社会治理能力的现代化。区别于以往的十六字纲领：初步法制 有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。,B、法治的总原则,中国社会治理的法治原则，有总原则与具体原则之分。 一般地讲，法治的总原则，从十八届四中全会精神得到启示，即五大核心坚持。 强调：坚持党的领导、坚持人民主体地位，坚持法律面前人人平等、坚持依法治国与以德治国相
14、结合、坚持从中国实际出发。 而具体法治原则，贯穿于法治的核心环节，形成可量化、可评估的几大标准，可从以下方面解读：,C、法治具体原则的核心：限制权力与保障权利的平衡,（一）权力制约原则：公权力依法受限制，不得滥用。如何将权力关进制度的笼子里？注意以下考察点： 1、政府公权力被立法机关、司法机关有效限制、政府权力受制于社会组织的监督、官员的不端行为应被制裁，甚至其重大决策终身追究 2、根除腐败。垄断部门、司法系统、警察、军队官员、立法部门官员禁止为私人利益滥用公职 3、 政府行为公开。公开是常态，不公开是例外。包括法律公开、稳定并能被理解、对政府行为可行使行政诉讼权、公众有参与权、政府信息公开应
15、要求可获取。 重点立法控制，使民主制度化法律化，其他控制手段。,（二）人权原则：人权与公民权利有效保障（公约与法律依据）,基本权利受到有效保障，人人享有： 1、个人生命、健康、财产安全权利 2、平等对待及消除歧视、法律正当程序及诉讼权利 3、言论表达权利、 宗教信仰自由、 免受个人独裁及干扰的自由、 集会结社自由 4、基本劳动权、受教育权 上述基本权利应得到立法与执法司法的有效保障，同时，它们与公民义务相一致，也不得滥用。从公民的法治文化角度看，权义一致，是良法善治的要求。,（三）秩序原则：秩序与安全得到维护与政府责任得以确立,秩序和安全：公平正义的秩序得以实现，人民有安全感。 1、刑事领域：
16、犯罪受到有效控制、特别是无重大恶性犯罪； 2、民事领域：诚信履约、民事冲突有效被限制、公民不寻求暴力解决冤屈或纠纷 3、政府行政：政府对社会秩序的监管得到有效地、不受干扰地执行；行政程序中应遵守正当程序原则、 特别是政府征收应有法律程序和适当补偿 总之，法律追求的价值中，逃避横死与追求至善，分别是最低和最高的两极标杆。（为什么战争法强调不得虐待俘虏？人权公约强调要逐步废除死刑）,（四）公正原则：司法得到公正实施,1、 民事司法：观测点 公民能行使并承受民事诉讼 民事司法不受歧视干扰、不受腐败干扰、不受不正当政府影响的干扰、不受制于不正当拖延、能被有效执行 非诉讼纠纷解决程序（ADR，国内人民调
17、解与仲裁等）是可执行的且公正有效,2、刑事司法：观测点 刑侦系统是有效的、刑事裁判系统是及时有效的、矫正制度能有效减少犯罪行为 刑事制度具公正性、刑事制度不受腐败影响、免于不正当政府影响干扰、刑事正当法律程序和诉讼权利 3、非正式司法：社会组织与基层治理问题 非正式司法是及时有效的、 非正式司法具公正性且免受不正当影响干扰、 非正式司法尊重并维护公民的根本法权利,四、社会治理创新中的法治思维与法治方式 （或者说：现代社会治理需要法治思维与法治方式）,强调全体人民特别是领导干部要提高运用法治思维与方式的能力,十八大以来，中央不断提出法治思维与方式问题 2013年2月23日，习近平同志在中共中央政
18、治局第四次集体学习时要求，各级领导机关和领导干部要提高运用法治思维和法治方式的能力，努力以法治凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐。 这次十八届三中全会的决定，再次强调要“坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”。,（一）什么是法治思维？,法治思维要求领导干部在行使公权力时，无论是决策，还是执行，或者是解决社会矛盾纠纷，都应不断审视其行为目的的合法性、权限的合法性、内容的合法性、手段的合法性以及程序的合法性。 法治，就是要让权力受到约束。“法治思维”的提出是对领导干部更高的要求，具有“划时代的意义”。,（二）法治方式,法治方式是指，公权力机关、其他社会
19、组织及其成员在法治理念和法治精神的指引下， 通过立法、执法、司法、守法和监督活动， 运用规范、制度、机制、程序、法律设施等处理问题、解决矛盾、进行建设或创新的方法、手段、措施的总和 。,（三）国家治理与社会治理创新中，法治思维与方式的必要性,1、以法治凝聚共识。法治思维与法治方式倡导公平、正义、民主、和谐等价值观，着力推动多元社会主体之间的利益衡平，从而达到良法善治的目的。 2、通过法治体现公平正义。公平正义是法自身首要的伦理价值，也是人服从法治所追求的目标，其构成了人类对法治的信任基础。 3、依据法治有效降低违法的责任和风险。所谓“有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿”，建立健全问
20、责制度已然成为现代行政体制改革的内容之一。 4、运用法治为民谋福祉，使民安居乐业。保障人权、最大限度的为人民谋福祉是运用法治思维和法治方式的根本目标和不竭动力。,（四）如何运用法治思维与方式,法治思维和法治方式要求人们，特别是我国的各级领导干部，树立五对十种基本的法治思维，即： 1、规则思维与程序思维； 2、权利思维与责任思维； 3、控权思维与民主思维； 4、证据思维与诚信思维； 5、公正思维与监督思维。 （核心指向是民主与法治的思维方式）。 只有坚持和树立这些核心的法治思维，运用法治的方式，才能坚守其本义、不偏离轨道；才能发挥其优势、收获预期效果。,五、法治实现方式问题：法治评估及其样本分析
21、,“法治”有益于所有人。法治在全球范围内的诸多国家得到认可与适用，正如民主与价值观念宣言宣称“我们相信法治，它公正地尊重和保护着每个公民的权利和自由”，法治成为人们追求自由、平等、秩序等价值的保障与条件。 什么是法治评估？法治评估的实践演变 世界法治评估的样本：世界正义工程的有关法治评估体系问题 中国的法治评估问题：余杭与北京的样本,什么是法治评估？法治评估的实践演变,法治评估，是由多元参与的客观公正的评估主体，基于法治实施的目的，以科学的法治精神和价值标准为基准所建构的指标体系为观测点，以科学的调研方法形成的主客观抽样数据为分析依据，对不同地区的法制与法治状况所进行的具体考核与评价活动。 法
22、治评估的内容主要包括社会是否既充满活力又和谐稳定、社会公平正义实现程度、社会秩序如何、社会行为是否规范等等。 评估指标通常包括：执政党是否依法执政，政府是否依法行政，司法是否公平正义，权利是否依法保障等要素，涵盖社会法治建设的方方面面。,法治评估的基本特征 法治评估的基本特征究竟有哪些？学界莫衷一是。 科学的法治评估对评估主体、对象与指标和方法等均具有相对严格的要求。 一般而言，通常要求评估机构具有中立性、评估对象具有独特性、评估指标具有普适性和综合性、数据来源也具有独立性,而且要求各国专家和民众的广泛参与。,中国法治评估的主要样本,1、余杭评估模式：地方样本 余杭区法治建设的个目标党委依法执
23、政、政府依法行政、司法公平正义、权利依法保障、市场规范有序、监督体系健全、民主政治完善、全民素质提升、社会平安和谐 2、北京：政府评估的法治GDP样本：2013与2014,附：中国首份法治GDP评估报告 广州市排名第一,据媒体报道，2013年12月，北京，中国政法大学主持的评估报告。 在这份涵盖53个城市的评估中，总分排名前三的城市分别为广州市、上海市、北京市。此次评估的满分设定为300分，53个城市的平均得分是188.87分，有28个城市在平均分之上，25个城市在平均分以下。其中，最高得分234.43分，最低得分125.76分，极差为108.67。本次评估，总分排名前十的城市是：广州市(23
24、4.43分)、上海市(230.44分)、北京市(224.18分)、南昌市(222.75分)、成都市(221.14分)、苏州市(214.86分)、哈尔滨市(214.83分)、贵阳市(214.66分)、宁波市(214.40分)、南京市(214.17分)。 从总体看，当下中国各城市法治政府建设的总体水平不高，尤其在“制度建设和行政决策”、“行政执法”、“政府信息公开”三方面存在较大“短板”，需加力攻坚克难。,法治政府建设水平的区域差异还比较明显。东部城市的平均得分是193.73分，中部城市是188.46分，西部城市是179.18分。而且，西部城市的城际差距比较大，东中部则比较均衡，这说明法治政府建设
25、状况与经济发展水平有一定的相关性。最高分是234，约为78%。最低为120多分，仅40%。法治政府建设在各领域的发展水平不均衡。例如，得分率最高的一级指标“监督与问责情况”达到71.24%，得分最低的“政府制度建设和行政决策”只有53.90%，这说明各城市政府对法治政府建设各方面的重视和着力程度不同，工作尚欠均衡、全面。,三大短板,法治政府建设存三短板 需下功夫“啃硬骨头”对一级指标“公众满意度调查”的观测与量化分析显示，公众对政府依法行政工作的满意度评价较低，政府依法行政和服务行政的能力和水平有待进一步提高。在此次评估中，以下三大指标问题较大：制度建设和行政决策、行政执法、政府信息公开，这三
26、个指标的得分相对比较低。四中全会对此特别规定。这说明把领导干部的决策权关进制度的“笼子”是不太容易的。所以，很多领导习惯于发号施令、随意决策、滥用公权，这也就使得其决策做不到完全法治化、规范化、科学化，进而影响了整个法治政府的建设进程。,附：2014中国法治政府GDP评估 过半城市不及格,据光明网法治频道报道：中国政法大学法治政府研究院开展的中国法治政府评估报告（2014）12月28日在北京发布。 报告指出，在100个被评估城市中，有52个城市所得总分在及格线以下，过半数的市级政府的法治水平处于不及格状态。 根据评估报告，在全国100个市级政府中，总分排名前十的城市分别是：广州、北京、佛山、厦
27、门、成都、上海、长沙、南宁、苏州、珠海。,从被评估城市各个评估指标的情况看，即使评估结果相对较好地城市，也存在一些薄弱环节亟待改进。例如，广州市总排名第一，其依法行政的组织领导、行政决策两个一级指标也排名第一，但是政府信息公开、监督与问责则排在第38位，社会满意度调查也排在第38位。北京市总体排名在第2位，其政府信息公开、社会满意度调查排第1位，但是其制度建设则排在第73位。佛山总排名第3位，社会矛盾化解与行政争议解决排名第1位，但是社会满意度调查排名第87位，比较靠后。当然，也有部分地区虽然总体排名比较靠后，但单项排名位居前列，如毕节市总体排名第91位，但其行政决策排名第8位。,六、总结：法治及其评估对社会治理创新的引领作用与意义,法治及其评估对社会治理创新的引领作用,（一）进一步推动限制公权力，推进政府职能、权限、程序和责任法定化；评估促进法的落实； （二）推动以人民权利保障为核心的法治化建设；评估促进权利保障； （三）推动法律公正、平等基本价值的实现；评估指标以法的正义价值为引领 （四）以法治社会治理主体和内容的多元化，推动社会治理方式的法治化、民主化与立体化；评估考核指标对其予以量化,谢 谢！,
