1、第六章公共政策执行,政策执行：被丢失的环节,（一）政策执行在公共政策研究的早期并没有受到应有的重视。1、相当一部分的早期研究者认为政策执行是次要环节，政策制定才是政策过程最重要的部分。并天真的认为，只要政策得到制定，就能自然地得到贯彻并实现政策目标。 冈恩（L.A.Gunn，1978）：传统的政策分析关注政策的形成，而将政策的执行留给了行政人员。,2、米德和霍恩（Van Meter&Van Horn，1975）总结的四点原因（1）一个天真的假定：执行过程是简单且人所共知的，并没有什么值得学者关注的重大问题；（2）以计划-项目-预算（PPB）为焦点，强调权威决策者的作用而排除了低层次官员对执行过
2、程的责任；（3）任务的困难：从方法论上看，执行过程涉及严重的边界问题，往往难以界定相关的行动者；（4）时间和资源的巨大消耗。,（二）政策执行研究的兴起 背 景,从理论上看，在美国60年代末70年代初政策科学研究的视野拓宽，要求对政策系统和政策过程的各种因素和环节作全面深入的研究。过去人们忽视了对政策执行、评估和终结的研究，这制约着政策分析学科的发展，必须加以纠正。,从政策实践上看林顿.约翰逊政府强化社会福利保障的“伟大社会”计划,约翰逊总统任内（20C60年代），共制订和实施近500项计划来增加社会福利，主要用于改善和提高就业、医疗、教育、生活和住房以及城市发展。先后通过的有关医疗和教育法案各
3、40多个，他以卫生和教育总统自栩；,“伟大的社会”计划，内容包罗万象，主要有：（一）鉴于城市受污染和人口不断增长，要进行城市规划、建设和美化，创造一个美好的环境。（二）向贫用开战，增加就业机会。社会保险和救济，帮助“收入低、不能满足基本需要的家庭”。（三）由于教育是通向“伟大的社会”的主要因素，必须为中小学增建新校舍，扩大教师队伍，增加教师薪金，同时注意扩大和加强高等教育并资助成人教育。（四）关于农村的建设和美化问题，开发萧条地区和修筑高速公路：为了灌溉和其他用途，采用廉价方法淡化海水；注意解决农村问题，对乡村市镇、村庄和农场进行规划。,J.普雷斯曼与A.威尔达夫斯基的执行论联邦政府的美好愿望
4、是如何失败的？（1973年）(执行:华盛顿的期望在奥克兰市破灭;执行论）。 揭示的主题：政策条件很好的情况下，政策为什么会失败？ 关键：政策执行偏差对政策的重要影响。,主要原因：共同行动的复杂性 1.众多的参与者及其观点的多样性：从一个变成多个 执行标准和手段的不相容 更偏好其他项目 对其他项目的同时责任 依赖于对此项目不感到紧迫感的其他人 关于领导及适当组织角色认知的差异 对项目拥有的不同权力 缺乏必要的支持,分力而不是合力，执行力耗散,既定的项目,2.多个决策点并因此减少成功率 公共项目的成功比失败更令人感到惊讶! 奥克兰项目的决策点有70个。为了通过一切决策点，该项目有必要进行逐个的通过
5、行为。在争议多而且相互敌对的情况下，这种通过行为在有效的时间内难以顺利进行。3.两个目标 公共设施建设与就业机会的增加，但是两个目标的实现却要依赖不同的部门。,对J.普雷斯曼与A.威尔达夫斯基执行理论的评价：他们假定了各个决策点是相互独立的。执行常常被认为是协商。缺乏下一次的努力。没有考虑决策点的组合。,案 例：“柴油荒” 背后的故事节能减排地方执行走样,中国“十一五”规划确定了单位能耗下降20%的目标，对于能否完成此目标，地方都很有信心；很多地方已经宣告另一相关任务，即淘汰落后产能指标提前完成了；中央制定的节能减排监测目标主要是企业用电，很多完不成任务的省市都在“拉闸限电”，但限电限出了“柴
6、油荒”：市场有需求，企业有订单，你限电，我用柴油发电节能指标被偷梁换柱，数字把戏又再次上演。,柴油发一度电的成本要一块多，比煤高得多，少用了煤却用了更多的柴油，执行走样换来多输结局：难得到国际认可（中国对世界的节能承诺）严重影响企业生产经营舆论层面上民怨沸腾，政府形象受损肥了石油巨头影响到物价的稳定,为什么有很多看似合理或伟大的公共政策失败？为什么很多时候，公众会觉得公共政策似乎是花架子，没有实实在在地发挥作用？ 公共政策执行质量的高低,一、政策执行概述,(一)政策执行的含义1、西方学者：J.普雷斯曼和A.维尔达夫斯基：目标的确立与适用于取得这些目标的行动之间的一种相互作用过程。查尔斯.琼斯：
7、执行是一系列指向使一个项目生效的行为，其中尤以组织（资源、机构和使项目生效的方法的建立和重新安排）、解释（将项目语言转变成可接受和可执行的计划和指示）和应用（服务、款项、工具等的日常供应）三种活动为重要。,R.S.马杰和L.J.图尔：政策执行是执行某一项政策所做的各种决定。 保罗A.萨巴蒂尔和丹尼尔A.马兹曼尼安：可以把政策执行视为这样一种过程：即用法律、上诉法院决定、行政命令或用议会决定、内阁政令的形式，实施一种基本政策的过程。 戴伊：政策执行就是指在执行政府立法部门所制定发布的法律而进行的一切活动。,2、教材观点,公共政策执行就是政策执行主体为了实现公共政策目标，通过各种措施和手段作用于公
8、共政策对象，使公共政策内容变为现实的行动过程。行政机构是政策执行的主导力量（行政过程）；是执行主体与目标群体的互动过程；是执行主体在众多因素影响制约下，充分发挥能动作用的组织运作过程。,政策意图,现实状态,政策执行,政策意图通过政策执行影响现实状态,通过政策执行将现实状态反馈影响政策意图,执行主体与目标群体在政策执行过程中的互动,前者采用解释、说服、协商、交换、仲裁、威胁、强制、监督、服务等手段；需要后者接受政策、尊重政策。,政策执行,政策资源,政策执行机构,政策对象,政策环境,资金 物资人力 信息权威 关系,政治 经济社会心理,“柴油荒” 背后的故事节能减排地方执行走样原因分析,政策特性：政
9、策整体规划存在不足，没有覆盖用电量之外的其他能耗指标，加上节能数字指标是层层向下分解，地方再把数据层层上报的模式，最终导致一些地方政府在大限前临时抱佛脚，强行断电；执行机构：地方政府没有节能减排的动力，相比经济高速增长带来的好处，节能减排短期内不会带来实际利益；政策环境：始自2008年末的经济危机，包括中央和很多地方，降能耗让位于救经济、保增长。,1、对象的适用性：一定的政策只适用于一定的对象狭义的政策对象：政策直接作用和影响的对象；广义的政策对象：除了直接政策对象外，还包括与政策执行效果有关联的间接政策对象。关键：在政策中准确表达其适用范围（时间、空间及人）,（二）政策执行的特征,2执行的灵
10、活性 政策实践中，多数政策属于宏观政策，一般不会涉及操作层面的具体细节。因此，在政策执行过程中，各地方和各部门应结合本地区、本部门的特点，制定切实可行的政策方案，切忌僵化教条、生搬硬套；防止“上有政策 ，下有对策”。,“上有政策、下有对策”及治理,“上有政策下有对策”是改革开放以来，地方政府的自主权不断扩大，地方利益不断膨胀的情况下，地方政府或下级组织以自身的利益为准，对于中央和上级的政策，进行选择、变通、象征甚至抗拒执行。它的表现有： 你有政策、我有对策替换式执行 曲解政策、为我所用选择式执行 软拖硬抗、拒不执行象征式执行 搞土政策附加式执行,“上有政策、下有对策”现象的成因,中央与地方利益
11、、上级和下级利益的矛盾。“跑部钱进”、讨价还价。政策本身的缺陷：政策不科学、政策不配套、政策不稳定、政策有漏洞。政策执行主体的团体利益和个人利益驱使。政策执行监控不力，政策执行责任追究制不健全、贯彻不力。政策执行主体的“自由裁量权” 没有法律规范，权力太大。,“上有政策下有对策”现象的治理,从制度上解决中央和地方的事权统一问题。只要中央政策、宏观政策没有否定和禁止的，地方政策、微观政策都可以实施。加强政策研究，使政策科学化，建立科学合理的政策体系，做到政策之间相互配套衔接，既不冲突，也无空白。严格规范政策执行者的“自由裁量权”。加强监督、从严治政，建立健全政策执行责任追究制度 。提高政策执行者
12、素质，正确处理全局和局部的关系，维护中央政策的权威和统一。,原则性和灵活性辩证统一的一种思路,政策提倡,政,策,禁,止,政策界限,政 策 灵 活,变 通 范 围,走边缘、不出线，用足用活用好政策,案例：粮食最低收购价政策执行,为保护农民利益、保障粮食市场供应，必要时由国务院决定对短缺的重点粮食，在粮食主产区实行最低收购价格。当市场粮价低于国家确定的最低收购价时， 国家委托符合一定资 质的粮食企业，按国 家确定的最低收购价 收购。,存在的问题：国家托市收购政策预期不明朗，私营购销企业、加工企业持观望态度，使国有粮食购销企业垄断了大部分粮源；国家托市收购政策的某些细节未考虑地方实际情况，预案公布时
13、间、库点分布不合理，对政策执行效果造成不利影响；托市粮的销售时间过于集中，扭曲了小麦市场的价格形成机制；,信贷政策的变化没有配套的服务体系支持，资金运转环节复杂、效率较低；执行主体与责任主体分离，政策落实流程中信息不透明；仓储基础设施建设滞后。不按时结算农民交售小麦的价款，给农民打白条；压级压价和代扣各种收费；虚报收购数量，套取、挪用收购资金和财政补贴；以次充好。,自06年以来，安徽、江苏、山东、河北等省产小麦大量流入河南，如08年河南省一个小麦产量20多万吨的县收购小麦总量高达40多万吨，主要原因是近几年当地收购库点盲目扩建，一方面令库容极度扩张，使各市场主体大量“补贴”抢购，另一方面令最低
14、收购价小麦在竞价销售后迟迟出不了库，因为部分库点加价抢购后，在存储时间过短的情况下根本不能做到保本经营，因此以各种理由和借口加价以及拖延出库就成为潜规则。,一些收储点以高于国家最低收购价收购，不按规定的质量标准抢购，大量小麦被无限制地收购和垄断。如08年，河南省小麦总产量600亿斤左右，而国有粮企就收购了500多亿斤，不仅可以骗取国家收购和保管费用，更是垄断了小麦市场，使相关产业遭受损失。,09年5月，国家发改委、财政部、农业部、国家粮食局、农发行、中储粮总公司等联合发布了2009年小麦最低收购价执行预案。预案规定，河北、江苏、安徽、山东、河南、湖北等6个小麦主产省的小麦最低收购价以2009年
15、生产的国标三等小麦为标准品，白麦每市斤0.87元，红麦、混合麦每市斤0.83元。最低收购价适用时间为2009年5月21日至9月30日。最低收购价是指承担向农民直接收购的收储库点的到库收购价。,08年始，河南省政府成立夏粮收购小组进行监督；09年河南省最低收购价小麦收购实行属地管理；省级政府调控收购总量；加强最低收购价小麦收购管理：粮食主管部门对中储粮下属以及委托库点的资格审查、设置、库容量、预期收购量、资金来源等加强管理和计划。,3、执行的有序性：政策执行应保持一定的阶段性顺序和过程的连续性。这是政策执行程序的核心要求，也是保持执行工作稳定开展的基础；政策执行程序的每个环节具有时间上的前后次序
16、：政策执行一旦启动，就要一个阶段接一个阶段，一环扣一环，层层推进，依规定的次序进行下去；防止超阶段执行行为。,杨女士拥有的这片地被当地政府拍卖了,三亚国土局“掠夺”私人土地，高价拍卖,杨化临女士在三亚海棠湾合法拥有一宗面积约为242亩农业用地，土地房屋使用权证上法定有效期为2048年7月20日止；07年12月5日，三亚市国土局在未征杨女士同意并取得一致意见时，协同有关部门以公开拍卖形式将这宗地其中的60多亩，以每亩数百万的落槌价卖出；国土局领导人表示，因为时间紧迫，只好先收回其土地使用权后再进行补偿。,4、过程的动态性：政策执行由一系列活动构成，它是一个思想和行为需要不断变化、不断调整的过程；
17、根据具体情况和变化了的条件以及反馈的信息，不断改变、修正和调整原定的政策策略、计划和程序。,5执行的协调性：政策执行是各种政策要素在空间上的分配、重组、展开和运动的过程，其中任一要素的发展变化以及各要素的分配方式、比例、组合结构等变化都会直接影响到整个政策执行的进程；影响政策协调性的因素主要是制度性因素。,6执行的时限性：政策执行中每一个环节都有时间上的要求，以及政策执行进程的及时完成；绝大多数的政策对执行中的许多阶段和环节都有一定的时间规定，这就意味着对随意性的限制和对权力的制约；影响执行时效性的主要因素是由利益冲突导致的某种妥协，这种妥协导致政策执行效率极大削弱，根源是政策制定的轻率和信息
18、供给不足。,（三）公共政策执行的原则 1、忠实原则 2、民主原则 3、法治原则 4、创新原则 5、效益原则,（四）公共政策执行的研究取向、理论与模型,1、研究取向“自上而下”的研究取向（top-down）“自下而上”的研究取向（bottom-up）,“自上而下”的研究取向,自上而下的分析方法把中央政府的高层决策作为研究的出发点，认为上层政府及其官员确定政策目标，形成政策偏好，基层政府及其官员执行政策内容，落实政策目标；同时强调层级节制的指挥命令关系。,据说，美军1910年的一次部队的命令传递是这样的：营长对值班军官：明晚大约8点钟左右，哈雷彗星将可能在这个地区看到，这种彗星每隔76年才能看见一
19、次。命令所有士兵着野战服在操场上集合，我将向他们解释这一罕见的现象，如果下雨的话，就在礼堂集合，我为他们放一部有关彗星的影片。值班军官对连长：根据营长的命令，明晚8点哈雷彗星将在操场上空出现，如果下雨的话，就让士兵穿着野战服列队前往礼堂，这一罕见的现象将在那里出现。,连长对排长：根据营长的命令，明晚8点，非凡的哈雷彗星将身穿野战服在礼堂中出现，如果操场上下雨，营长将下达另一个命令，这种命令每隔76年才会出现一次！ 排长对班长：明晚8点，营长将带着哈雷彗星在礼堂中出现，这是每隔76年才有的事，如果下雨的话，营长将命令彗星穿上野战服到操场上去。班长对士兵：在明晚8点下雨的时候，著名的76岁哈雷将军
20、将在营长的陪同下身着野战服，开着他那“彗星“牌汽车，经过操场前往礼堂。,对该途径的批评：,（1）它要求的所谓完美的必要条件很难具备。（2）它更关注上层的政策决策者，而不是下层的执行者。进一步地，“自上而下”的分析方法倾向于对行政执行机构的自由裁量权持否定看法。（3）更适用于传统官僚制下的科层式结构。,“自下而上”的研究取向,自下而上的研究可以从自上而下的对立面来理解，它不是从上层政治出发来研究政策的执行过程，而是以组织中的个人作为出发点，以政策链条中较低和最低层次为研究的基础。（1）基层官员的权力观：充分利用基层官员的自由裁量权来推进政策的执行过程。（2）执行结构研究：政策执行需要众多组织和行
21、动者的共同协作。,对该途径的批评：,（1）它过分强调了基层官员的自由裁量权。（2）只适合于分权的政治环境。（3）它对自上而下的研究取向的批评有失公允。,两种研究途径的区别,（1）最初的焦点（2）主要行动者的认定（3）评估标准（4）整体焦点,2、公共政策执行的理论与模型,行动理论：政策执行是对某公共政策所采取的广泛行动，如解释（将政策转化为社会成员能够接受和理解的指令）、组织（建立执行机构，拟定执行方法）、施行（执行机构提供一定的服务与设施、支付经费）等；行动有力、方法得当可以顺利实现政策目标，甚至在一定程度上弥补政策制定的不足；该理论强调要对政策执行中的行动过程和行为性质加以研究。解释、组织、
22、实施。代表人物：琼斯等。,组织理论：该理论强调政策执行组织机构在政策执行中的地位和作用。组织是政策执行的关键。主要观点：（1）组织是执行的主体；（2）组织的执行力影响政策执行效果；（3）公共组织系统的运作过程，本质上是组织的运作过程。代表人物：佛瑞斯特等。；演化理论：政策执行过程中，会对原有目标进行不断地重复设计；交易理论：政策执行是政治上的讨价还价过程；系统理论：政策执行过程是外界环境对政策系统进行了物质、能量、信息的输入，政策系统产生输出，然后再通过反馈提供评价实现再输入。,系统模型1975年：米德和霍恩,这是米德（D.S.Van Meter）和霍恩（C.E.Van Horn）提出的模型。
23、米德和霍恩提供了一个系统模型说明执行过程中影响到政策产生的几个相关因素:(1)政策标准与目标;(2)政策资源;(3)组织间的沟通与强化行动;(4)执行机构的特性;(5)经济与政治环境;(6)执行人员的意向。,循环模型：3阶段、3原则1978年：雷恩和拉宾诺威茨,三个阶段是相互循环的，而非直线单向的过程;同时，循环过程亦必受到环境条件的冲击与影响。,循环模型,拟定纲领,分配资源,监督执行,环境因素,政策执行,政策制定过程,执行机构,目标群体,理想化的政策,环 境 因 素,反馈,政策,紧张,处理,建制,史密斯政策过程模型,该模型分三个阶段描述了政策执行的失效模式初期遭遇传统抵制造成“早期失效”中期
24、进入正规时不常出现的“偶然失效”末期原有客观条件变化导致“耗损失效”,早期失效 偶然失效 耗损失效,浴盆模型,效率,高,中,低,初期,中期,后期,失效率曲线,时间,效果递减线,环境因素 调适政策 反 馈政策执行者与受影响者的利益需要和观点未必一致，因此需要寻找双方共同接受的执行方式；政策执行者的目标与手段，富有适应环境和影响者需要的弹性；这一调试过程是平等的双向交流而非“上令下行”；受影响者的利益价值和观点将反馈到政策上来，影响执行者利益。,互动模型,具有中国特色的政策执行的基本经验,注重政策宣传：让目标群体对政策有所理解；重视政策实验：重要政策在全面实施之前都要在局部地区或试点中加以试验，以
25、取得经验，再全面铺开；强制执行与说服教育相统一；抓中心工作，以点带面：紧紧抓住最能影响全局、可以带动整个工作链条前进的中心环节，并发现、培养和树立典型，以典型示范。,（五）政策执行的功能,1、确保政策目标的实现政策的主要目的不是研究问题而是要解决现实政策问题，政策制定主要是研究问题的过程，而政策执行才是直接地、实际地、具体地解决问题的过程。 政策目标的实现过程实际上也是政策执行修正和弥补政策缺陷的过程。,案例：福州市“从禁售到禁行”规制电动车,此项政策受电动车所有者及销售商抵制而并没有达到预期的减少乃至完全消除电动自行车上路的直接目的；由于福州公交目前的可达性差、换乘不便、候车时间长、费用高等
26、原因，公众在考虑经济成本、时间成本、便捷状况等，即使被迫停用电动自行车，也多会选择自行车或行走的出行方式。,2、检验政策成效政策执行的过程也就是政策效果产生的过程。只有通过政策执行，才能取得政策结果，才能对此进行分析和评价，才可以根据实际发展状况修正和完善政策，以提高政策的可行性和有效性。,3、为后继政策制定提供重要依据也称为政策执行的反馈功能。一项政策的执行过程不论好坏，不论是否达到预期的政策目标，都会在社会上造成深远的影响或不可逆转的后果。我们面临的社会现状就是过去无数政策和现行政策实际发挥影响所形成的结果。,二、公共政策执行的过程和手段,（一）政策执行的过程 1.公共政策执行的准备阶段
27、（1）加强政策认知 （2）制定执行计划 （3）做好组织准备 （4）进行物质准备 （5）注意制度配套,政策执行的实施阶段是实现政策目标的关键环节。它包括政策宣传、政策试验和政策全面推广三个层次。 （1）政策宣传 （2）政策试验 （3）政策全面推广 （4）指挥、协调、监控,2.公共政策执行的实施阶段,政策执行总结是对政策执行信息反馈和执行情况的回顾、检查和监测，为政策评估提供重要资料，同时也为制定新政策做好准备。 政策执行总结包括两个环节： （1）政策执行绩效评估：首先对政策执行情况进行全面检查；其次是对政策执行情况包括成绩和缺点作出实事求是的评定；最后是从政策执行情况中总结出经验教训。 （2）政
28、策执行再决策：所谓政策执行再决策，是指执行主体在政策执行过程中，根据信息反馈对现行政策方案所做的补充或修正。（行政决策的再次重复）,3.公共政策执行的总结阶段,政策执行再决策的主要依据是： 第一，政策环境的变化；第二，人们认识的深化；第三，政策偏差的产生；第四，政策副作用的产生。行政再决策的作用和意义：第一，再决策的一个重要目的就是纠正公共政策执行的偏差。第二，再决策有利于保证公共政策执行取得更好的效果。第三，再决策有利于后即政策的科学制定。,公共政策执行的资源是指执行主体实施既定的政策所必须具备的客观与主观条件。政策执行资源包括以下几个方面： （1）人力资源：执行人员的配置问题 （2）财物资
29、源：充足的经费和优良的物质设备供给 （3）信息资源 （4）权威资源：权威意味着具有权利和资格进行资源分配 （5）制度资源：制度是政策执行程序化的基本保证，是对执行主体的权力依法予以保障和对其行为责任依法予以追究的基本依据,（二）政策执行的资源,公共政策执行方式（手段）是指执行机关和人员为实现一定的政策目标而采取的贯彻落实政策的措施和方法的总和。公共政策执行手段主要有以下几种： （1）行政手段：行政手段是指行政机关为执行公共政策所采取的行政规章制度、命令与指示、组织纪律等行政方式与手段。 （2）法律手段：法律手段是指通过各种法律、法令、规章、司法、仲裁等工作，特别是通过行政立法和司法方式来调整政
30、策执行活动中各种关系的方法。,（三）政策执行的方式（手段）,（3）经济手段：经济手段是指根据客观经济规律和物质利益原则，利用各种经济杠杆，调节政策执行过程中各种不同的经济利益之间的关系，以促进政策顺利执行的方法。 （4）思想政治教育手段：思想政治教育手段是注重人性，倡导人本管理，依靠宣传、说服、劝导、精神鼓励等方式做人的思想政治工作，把各种政策内化为人们的信念，引导政策对象自觉地、主动地去执行公共政策。 （5）技术手段：技术手段是指在采用先进的科学技术和科技产品，如办公自动化和电子政务等，来执行公共政策。,案例：,全面推广家电下乡政策是如何出台和执行的？,1.政策执行的准备阶段,为顺利推进家电
31、下乡工作，以财政部牵头成立了家电下乡部际联席会议制度，商务部、工业和信息化部、中宣部等11个部门参加；工商、质检、公安等部门已经出台了促进家电下乡政策实施的具体措施；同时，要加大宣传力度，通过报纸、广播、电视等多种形式进行广泛宣传，做到让农民家喻户晓，把这项惠农强农、扩大内需、拉动生产的政策落实好。,2.政策执行的实施阶段,为了贯彻落实国务院关于促进家电下乡的指示精神，财政部、商务部在反复调查研究的基础上，提出了财政补贴促进家电下乡的政策思路。为稳妥推进，自2007年12月起在山东、河南、四川、青岛三省一市进行了家电下乡试点，对彩电、冰箱（含冰柜）、手机三大类产品给予产品销售价格13%的财政资
32、金直补。试点取得了显著成效，农民得实惠、企业得市场、政府得民心。,在总结试点经验的基础上，财政部、商务部研究认为，有必要加快推进家电下乡，经国务院批准，在试点的三省一市继续实施的同时，将家电销售及售后服务网络相对完善、地方积极性较高的内蒙古、辽宁、大连、黑龙江、安徽、湖北、湖南、广西、重庆、陕西等12个省(区、市)，补贴产品增加洗衣机。自2009年2月1日起，余下的19个省(区、市)及新疆生产建设兵团全面启动家电下乡工作，至此，家电下乡在全国推广。为保持政策公平，家电下乡在各地区实施的时间统一暂定为4年，整个活动持续到2013年1月底 。,家电下乡涉及农民的切身利益，也是一个重大的民生工程。对
33、这项政策一定要做好追踪问效，及时研究解决问题，完善督导制度，确保政策效果。2009年月份由财政部、商务部、工业和信息化部牵头，联席制度成员单位参加组成联合督察组，对家电下乡工作进行全面督察，确保政策落到实处。,3.政策执行的总结阶段,总体来看，实施这项政策取得了“农民得实惠、企业得市场、政府得民心、经济得发展”的效果。但从一些市县调查的情况分析，当前仍有一些制约家电下乡政策落实的瓶颈，比如：宣传工作还不够深入；加重了小规模纳税销售企业的税赋；农民补贴领取兑现不够及时；某些销售网点管理不够规范；部分生产厂家产品品种较少，等。,三、影响公共政策执行的主要因素,影响政策有效执行的因素主要有：政策问题
34、的性质政策本身的因素目标团体执行机构政策环境,越复杂的问题、执行中触动的权利关系越多、涉及的机构和人员越多、政策目标越大、需要调整的利益关系越大，政策执行的难度越大。,短时间内对人们长期形成的传统行为习惯进行大幅度调整，加大执行难度；不同社会问题所涉及的人口的差别，伴随人员增加，相互沟通协调难度加大，执行难度加大。,政策目标越明确，涉及的人数越少，政策执行越容易；政策目标越模糊，涉及的人数越多，执行难度越大。,政策问题的性质,政策对象行为调适量大小,政策问题所涉及及目标团体人数,（一）政策执行的影响因素内部因素,政策问题因素,（1）政策的科学合理性政策有效执行的根本前提（2）政策的稳定性政策有
35、效执行的保证（3）政策资源的充足性政策有效执行的物质保证（4）政策明晰性：政策对象、范围、目标明确清晰（5）政策可行性：具备执行政策所需基本条件,政策本身因素,案例1：地方政府债务问题,据2009年4月统计，我国地方债务总余额在4万亿元以上，约相当于2008年GDP的16.5%，财政收入的80.2%，地方财政收入的174.6%，其中，直接债务超过3万亿元，约相当于GDP的12.9%，财政收入的62.7%，地方财政收入的136.4%。 造成这种困境的原因之一就是上级政府制定政策时没有考虑下级政府的政策执行资源状况。上级政府继续给下级政府下达很多指标，如扶贫计划、基础教育计划、环保计划、计划生育指
36、标等，但同时上级机关却没有相应的足够的资源配给，在这种情况下，上级的很多政策就得不到有效的实施。,案例2：红头文件大行其道,09年3月4日，湖北公安县卷烟市场整顿工作领导小组出台“抽烟红头文件”，规定各单位公务烟使用数量，其中规定全乡各单位的年抽本地烟任务为400条，几所学校的任务为140条。如按每条烟170元的标准计算，全县单位一年要抽掉近400万元，才能完成任务。未完成用烟计划的单位，由财政部门直接折价扣减该单位公用经费。且文件规定：只允许消费本地烟草，禁止消费外地烟草。5月4日，在舆论压力和上级政府干预下，公安县政府发文废止了这份文件。,湖北省汉川市政府办公室下达的09年喝“小糊涂仙(神
37、)”系列酒的红头文件， 关于倡导公务接待，使用“小糊涂仙系列酒”的通知，在文件后附的任务分解表中，包括各局、各乡镇在内的105个单位，今年需完成“任务”200万元。,09年1月14日，山东潍坊寒亭区政府下发关于促进房地产业加快发展的意见(寒政发【2009】3号)的红头文件，要求全区副科级及以上现职干部，每人至少销售一套住房，完不成的，按比例从所在单位已认定的全年招商引资额中扣减。,08年9月28日，要求全县干部职工到本地新开发的扶阳古城旅游，贵州德江县委县政府下发“红头文件”。贵州省德江县向全县发出通知，终止县委办公室、县政府办公室128号、131号文件，不再组织全县干部职工去“扶阳古城”旅游
38、。德江县委、县政府有关负责人表示，感谢外界的关心和支持，发展古城旅游将及时调思路、改方法。,政策回炉,09年8月20日是东莞市民申请廉租房和经适房的最后期限，但由于申请登记的人数不多，市房管局决定将申请登记的时间延长10天，并将申请登记遇冷的情况向市政府汇报，并建议放宽申请门槛。,惠民政策执行为何遭遇如此尴尬？政策对准入门槛的严格限制是造成政策回炉的主要原因。,山西河津：孝顺硬指标选出新干部,06年月，山西河津市委组织部出台局级领导干部选拔任用工作的暂行办法，将孝敬父母、善待配偶作为干部提拔的一项指标不仅考察物质上对父母的照顾是否周全，更重要的是考察感情关怀上是否诚笃。善待配偶方面主要考察对配
39、偶感情上是否忠贞、生活中是否体贴、人格上是否尊重。,三个考察渠道,组织人事部门对候选干部进行考察天公示期内接受群众举报听取河津市知荣明耻促进会意见若考察过程中出现分歧，则要召开由候选人左邻右舍、亲属、同事等相关人员参加的听证会，广泛听取群众意见。,人的因素,组织基础,控制,作用,上访,顺畅或阻滞,认同或反抗,执行者的素质水平,执行者的执行手段, 执行者的素质高低决定了执行者对政策的认知水平 执行者素质高低决定了执行者的利益出发点 执行者素质高低也决定了其在政策执行过程中发挥主观能动性的水平, 行政手段：强约束力 下级被动 一定范围内使用 经济手段：经济杠杆 经济利益关系 不能解决 所有社会问题
40、 法律手段：强制力 有法可依，有章可循 思想教育手段：非强制性，人本主义管理方法, 政策执行者,合理的组织机构是达成政策目标的组织保证。层级和幅度是组织体系的两个指标要素，层级和幅度的情况会影响政策任务的分解以及政策方案的具体化。幅度越大，层级越多，指令和信息传递出现偏差的几率就越高，政策目标和执行方案被淡化和扭曲的可能性就越大。合理的组织结构要求根据预期政策目标科学地规划和设置各 职能部门，配备合格的执行人员，确定各部门和人员的职位、职责、职权，并整合执行系统内的各个环节、各个要素，形成一个统一的、完整的体系。, 组织机构,对政策执行成本的接受程度,认知水平,目标群体承担大部分执行 成本，阻
41、碍政策执行,对新政策的认知公民参与机制,利益增加，支持政策执行。利益受损，阻碍政策执行,利益考虑,政策目标团体是政策直接作用和影响的对象。目标团体顺从，接受政策，政策执行就会成功；目标团体不顺从、拒不接受政策，政策执行就会失败；目标团体部分接受政策，政策执行难度加大。, 目标团体,自然环境,制度条件,社会经济状况,文化因素,（二）政策执行的影响因素 外部因素,自然环境是与政策执行系统进行物质、能量和信息 交换的外部自然条件。包括地理环境、生物环境和 宇宙环境。政策执行者需要正确认识和分析政策执行所依赖的 自然环境条件，因地制宜，趋利避害，做到政策的 针对性、协调性，以保证政策执行的实现。,自然
42、环境,政策执行的权力配置 纵向上表现为执行权在不同层级的分配。政策权力配置相对集中，有利于对公共政策的执行实行监控，不利于调动下级组织的积极性，易产生“一刀切”。横向上表现为执行权力在不同地区和不同职能部门之间的配置。配置不合理，会导致职能配置交叉重叠。,政策执行的监督制度 监督的主要目的是减少政策执行中不确定性的发生。在政策执行中出现某些没有料想到的新情况和新问题时，监督能够及时采取措施进行调整和补救。 建立健全权力机关的监督制度、充分发挥新闻媒体和社会的监督作用，对政策执行具有十分积极的作用。,政策执行的信息沟通机制 从纵向沟通看，信息下行顺畅，才能政令通行，上传下达，政策执行才能顺利进行
43、。信息上行顺畅，才能使信息反馈及时而准确，有利于对政策执行进行有效的控制。 从横向沟通看，横向沟通机制顺畅，有利于各政策执行部门之间的沟通和协调，有利于信息来源的多样化，扩大信息的范围。,制度条件,政治是经济的集中体现。政策执行虽是一种政治行为，但最终服务服从于特定的经济利益主体，政策执行无法脱离一定的经济环境。一般情况下，某一社会的经济越是富有活力，就越有助于各项政策的有效执行；反之，不良的经济环境则会引起人们认知上、情感上以及评价上的改变。在任何社会和任何国家，当经济环境有利于社会稳定、经济的发展时，政策就能够得到有效地执行；反之，必然对政策执行产生妨碍作用。西方发达国家市场发育充分、市场
44、体系完备、价值规律引导经济走向，因此西方政策执行过程是同自由市场机制相协调的。而我国是以公有制为主体的社会主义市场经济体制，政策执行必须与这一体制相适应。,社会经济状况,1）生产力发展状况对政策执行的影响：,A、 物质生产的发展状况时政策执行的物质基础。B、 经济的发展引起一系列社会问题，使政策执行的社会管理功能更为突出和复杂。C 、由于经济和科技的政策执行一方面可以向其他国家借鉴经验，另一方面随着经济信息化和知识的全球化，要求从全世界以及周边国家环境的影响来统筹规划。,2）生产关系状况对公共政策执行的影响,第一，经济基础决定公共政策执行的性质和功能发挥。经济基础中的利益结构特点影响公共政策执
45、行的方向与程度。第二，经济体制影响公共政策执行的效率和运行模式。市场经济体制下，目标群体对政策执行的参与和关心程度提高，使政策执行更注意协调和平衡利益。,文化是指存在人们思想当中的社会价值观念、传统习俗、习惯、社会心理和行为方式等。公平、自由、民主的文化环境能使政策执行更多的反映民意、注重公民的参与程度；变革、创新的文化环境会使政策执行采取渐进方式。文化的影响也就是对人们价值观的影响。不同的人因其所处的生活环境，所接受的文化教育及其经历的政治社会化过程的不同，常常形成不同的价值取向，影响人们对政策的接受并进而影响政策的执行。 人情面子关系网：文化影响政策执行的本土范例,文化环境,传统的中国社会
46、实行的是一种人治型的统治，在这种统治中，人情面子关系网不但是人们实现其利益的最基本手段，而且是人治型统治内在的本质规定。人情面子关系网最基本的特点就是把人情、面子、关系看得特别重要，人们只讲人情、顾面子、凭关系，而不讲是非、不顾原则、不凭才识。从本质上来说，这三者体现的是一种利益交换关系，人们通过自身手中的资源与他人进行交换，实现凭借自身所掌握资源所不能实现和达到的目的。,人情面子关系网,四、公共政策执行偏差及其矫正,（一）什么是政策执行偏差1.所谓政策执行偏差，是指执行者在实施政策过程中，由于主客观因素的作用，其行为效果偏离政策目标并产生了不良后果的政策现象。2.政策执行偏差与政策执行的创造性原则不是同一范畴。因为政策执行的创造性以遵循政策目标为前提、以坚持政策的基本原则为灵魂，要求保持政策的统一性、严肃性和权威性。,3.政策执行偏差有如下一些表现形式：,象征式执行：政策在执行过程中，只是被宣传一通，没有转化为可操作的具体措施，没有使政策落到实处；积极象征式执行：因中央与地方利益冲突和监督严重缺失，执行人员“勇于”将政策束之高阁，阳奉阴违；消极象征式执行：组织、物资、资金等准备不足，使得政策执行没有足够的资源支持。,
