1、第八讲 公共政策效果评价分析,本讲主要内容,第一节 公共政策评估概述 第二节 公共政策评估的过程 第三节 公共政策的终止第四节 中国政策评估事业的思考 案例分析,第一节 公共政策评估概述,一、公共政策评估的概念观点一：主要是对政策方案的评估观点二：主要是对公共政策全过程的评估，包括对政策方案、政策执行及执行效果的评估观点三：是对公共政策效果的评估陈振明：政策评估是依据一定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据。,政策效果直接效果附带效果潜在效果象征性效果关于政策效果的两种片面理解将政策效果同政策
2、目标等同起来将政策效果与政策产出混为一谈,二、公共政策评估的功能提供政策运行的可靠信息，提升政策质量检查政策目标与政策执行存在的问题作为提出政策建议和分配政策资源的依据是公共决策科学化、民主化的必由之路,三、公共政策评估的目的积极目的比较备选方案提供改善政策执行程序和技术的参考提供政策继续或停止执行的参考作为重新分配政策资源的依据消极目的拖延决策时间；规避责任；炫耀工作绩效；夸大工作难度；批评政策以达到改变政策的目的,四、公共政策评估的类型正式评估与非正式评估组织活动形式内部评估与外部评估评价机构地位内部评估：政策操作人员：考虑前途、声誉而报喜不报忧；代表局部利益而片面、主观；缺乏系统知识训练
3、专职评估人员：受机构利益左右，难保客观外部评估：委托评估：专业水平高；相对独立、客观、公正不受委托评估：比较真实；信息不足，难获重视事前评估、执行评估和事后评估,第二节 公共政策评估的过程,一、公共政策评价的标准1、制定评价标准的原则科学性客观性可比性方向性准确性选择标准高低适度、定性定量结合、原则性与灵活性结合,2、评价标准的基本内容投入工作量各种资源的质与量及分配情况绩效实际结果和公众满意程度效率投入与绩效之比充分性满足人们需要的有效程度，解决目标问题的程度,公平性政策投入和绩效在不同利益群体之间的公平分配程度适当性政策目标的价值取向和假设依据的适当性执行力成败原因及影响因素分析社会发展总
4、指标建立描述性指标体系,二、公共政策评估的程序基本内容：规范（标准），信息，分析，建议1、评估准备阶段确定评估对象明确评估目的选择评估标准规定评估手段,2、评估实施阶段利用各种调查手段，全面收集政策制定、政策执行、政策影响和政策效益等方面的信息。综合分析政策信息 综合运用适合的评估方法，对政策进行评估，得出评估结论,3、评估总结阶段写出评估报告总结评估工作,三、公共政策评估的影响因素（问题、困难）公共政策目标的多元性和弹性公共政策效果的多样性和影响的广泛性政策资源的混合和政策行为的重叠行动和效果之间因果关系的不确定性内在变迁长期趋势介入事件,信息获取的难易程度公共政策评估的资源保障水平相关机构
5、和人员的态度（往往是抵制）不喜欢变革；担心不利结论独占而不喜欢他人进入支配心理，喜欢评他人而不喜欢被评,四、政策失败的一般原因 1政策投入不够 资金短缺执行不力 2目标团体不配合3政策本身的问题 政策在目标、内容和管理上彼此冲突 有些问题纷繁复杂，解决难度大 政策超前或滞后 4解决某些问题的代价大于利益5外在因素的干扰,五、公共政策评估的基本方法1、前后对比法是政策评估基本方法，是评估活动的基本思维框架、范式。其他一切方法都是在这种方法的指导下进行的。,（1）简单“前后”对比分析,这种方式是将政策执行前和政策执行后的两种情况进行对比，图中（A2-A1）便是政策的效果。但无法明确该项政策效果，即
6、（A2-A1）是由政策本身引起的，亦或是其他因素所造成的。,（2）“投射实施后”对比分析,这种方式是将政策执行前的趋向线O1O2投射到政策执行后的某一个时点A1上，并将A1与政策执行后的实际情况A2对比，以确定政策的效果（A2-A1）。 但困难在于如何详尽地收集政策执行前的相关资料、数据，以建立起政策执行前的趋向线。,（3）“有无”政策对比分析,在政策执行前和政策执行后这两个时点上，分别就有政策和无政策两种情况进行前后对比，然后再比较两个对比的结果，以确定政策效果。图中，A1和B1分别表示执行前有政策和无政策两种情况，A2和B2分别表示政策执行后有政策和无政策两种情况。（A2-A1）为有政策条
7、件下的变化结果，（B2-B1）为无政策条件下的变化结果，则（A2-A1）-（B2-B1）便是政策的实际效果。,（4）“控制对象实验对象”,该种方式是社会实验法在政策评估中的具体运用。评估者将政策执行前后同一的评估对象分为两组，一组为实验组，对其施加政策影响；一组为控制组，不对其施加政策影响。然后比较这两组在政策执行之后的情况，以确定政策的效果。图中，A1和B1分别为政策执行前实验组和控制组的情况，A2和B2分别为政策执行后两组的情况，（A2-B2）即是政策的效果。,案例一,美国康涅迪格州高速公路的交通法规政策问题1955年该州交通死亡人数达历史最高纪录政策目标减少交通死亡人数政策方案严格交通管
8、理条例超速行驶次数：1次 2次 3次吊销驾照天数：30天 60天 无限期（该公路南贯纽约、华盛顿，北接波士顿等城的重要交通回廊，耶鲁大学在此州，此法规产生了很大影响）,利比科夫州长为交通管理条例的辩护,政策效果1955年，交通事故死亡人数：3241956年，交通事故死亡人数：284与政策实施前相比，交通事故死亡人数减少了40人，保住了12.3%的人的性命评价方法前后比较法遭到质疑如何说明它是政策干预的结果？,各种质疑：,历史检验1956年，气候干燥，降雨降雪量减少1956年，安全带佩戴率飞跃上升成熟性检验交通死亡率上升警示了人们注意交通安全回归性检验交通死亡率总是呈波动状态，即使没有交通管理条
9、例，当1955年达到历史最高之后也会下降，向正常值回归测验效果检验受测验的人的心理干扰测验尺度检验政策实施前与实施后司机行车平均里程减少，尺度变化,2、成本效益分析法 成本效益分析是对在整个政策运行过程中所投入的成本和所取得的收益进行对比分析的一种方法。政策运行成本（四种）政策制定费用（从提出问题到出台生效）衔接成本（新旧政策衔接付出的代价）摩擦成本（政策之间关系不协调造成的浪费或损失）操作费用（执行部门的宣传、结实、传达、监控、建立机构、配备人员等操作所消耗的资源）,（1）效益相等时，成本越小的方案越优。当成本小于C0时，方案甲优于方案乙；当成本大于C0时，方案乙优于方案甲。 （2）成本相等
10、时，效益越大的方案越优。当成本为C1时，乙方案无效，甲方案最优；当成本等于CO时，甲、乙取得相同效益，从长远看，采用乙方案较优。,（3）效益与成本的比率越大越好。当效益与成本均不限定时，可采取效益与成本差最大值。 两条成本效益曲线相交于P、Q两点，在P点以下Q点以上成本均大于效益，不予考虑。仅在P、Q两点间寻求效益对成本超过的最大值。图中XO处，效益对成本的超额最大，或者说效益与成本的比率最大。,3、抽样调查分析从所研究总体中，按照一定方式选取一部分个体进行调查，并将在这部分个体中所得到的调查结果推广到总体中去。抽样调查基本思路：调查部分认识总体。,总体,样本,抽样,推论,抽样调查基本思路：,
11、5、模糊综合评价（层次分析法）6、其他评估方法对象评定法由政策对象通过亲身感受和了解对政策及其效果予以评定的方法专家判断法 组织专家审撰写评估报告，鉴定公共政策的成效。自评法公共政策主体自行对公共政策的影响和实现预期目标的进展情况进行评价,第三节 公共政策的终止,政策评估后的选择：政策补充政策修正政策终止（不必要存在；没有解决问题）陈振明：政策终止政策决策者通过对政策或项目进行慎重的评估后，采取必要的措施，以中止那些过时的、多余的、不必要的或无效的政策或项目的一种政治（或政策）行为。节省资源 ；提高绩效 ；避免僵化 ；优化政策对我国当前而言意义重大,案例二,纠“大错”费时23年已下放23年的死
12、刑核准权，总算要重新上收归最高法院行使了，2007年元月起，省一级高院只负责对死刑案件实施二审。20世纪80年代初期全国范围的“严打”，以及后来又持续数轮的“严打”，是典型的试图改善社会治安恶化现状的一场“政治斗争”。因为贯彻“从重从快”的原则，被判处死刑的罪犯太多太集中，最高法院核准不过来，得下放死刑核准权。,由于死刑核准权下放到省级高院，种种怪现象接二连三地呈现：其一，各省对同类犯罪课以死刑的量刑标准不一。某人犯杀人罪，在甲省被判处死刑，若放到乙省可能只判个死缓甚至无期徒刑。其二，人命关天的特大冤案持续发生。早些年“新闻开放度”低，遇到特大错案通常采取捂着、掖着。这些年司法报道开放程度有所
13、提高，陆续被媒体揭露，在国内外造成恶劣影响的特大冤案就有佘祥林案、李久明案、杜培武案、腾兴案,其三，二审与核准合二为一。本来，死刑一审归中级法院受理，二审归高级法院受理，核准权下放至高级法院后，意味着高级法院既做“运动员”（主持二审），又做“裁判”（主持复核）。由是，“合二为一”的荒唐在于同一法院不可能对同一死刑判例作出二个不同的裁定。其四,现行的司法体制下，上收死刑核准权后，也不能从根本上保证不再出现特大冤假错案，但至少，地方权势人物干预死刑判决的空间被大大压缩了。我想说的是，中国司法亟待纠“错”的内容或程序还有很多很多，接下来人们能否看到更多的主动纠“错”之举呢？ 案例思考题：结合案例，谈
14、谈政策中止所具有的重要意义。,一、公共政策终止的类型（内容、对象）1、功能的终止即终止由政策执行所带来的某种或某些服务 政策终结的所有内容中，以功能的终结最难2、机构的终止机构缩减或撤消3、政策本身的终止4、项目的终止即政策的具体项目以及执行措施的终结,二、公共政策终止的方式政策废止 政策替代 政策合并政策分解 政策缩减 政策的法律化,三、公共政策终止的原因决策者的价值取向计划经济市场经济政策环境政治、经济、社会、国际环境（WTO）政策资源财政困难，政府低效,四、公共政策终止的障碍相关人员心理上的抵触政策受益者；政策制定者；政策执行者现存机构的持续性 机构的惯性；机构的生命力；机构的动态适应性
15、 反对势力的联盟 反对政策终止的利益集团法律上的障碍（程序复杂）高昂的成本 现行政策的沉淀成本政策终止实施所需付出的成本,五、公共政策终止的策略重视说理工作，积极争取支持力量 旧政策终结与新政策出台并举 选择有利的终结时机和焦点 不放“试探性气球”只终止必要部分，减少终止代价,第四节 中国政策评估事业的思考,一、我国公共政策评估现状我国公共政策评估的现状可以概括为：刚刚起步，问题重重。党和政府已经日益重视政策评估对决策科学化、民主化的重要作用，并在实践过程中鼓励政策评估，开展政策评估。政策评估还相当不规范、不完善，而且受到较多人为因素的影响，存在种种问题与困难。,二、我国公共政策评估工作存在的
16、主要问题1评估者缺乏对政策评估的科学认识和认真态度以研究取代服务以好恶取代科学 以评估为沽名钓誉的手段 以形式取代研究 以获取资源取代政策目的,2评估标准以价值判断为主，评估方法以定性分析为主 3缺乏独立的政策评估组织4评估对象以政策输出为主，忽视对政策影响的评估5资料和评估经费的欠缺 6公众未能广泛参与政策评估,三、发展我国政策评估事业的思考 1提高对政策评估工作重要性的认识2建立独立政策评估组织 3政策评估的制度化 4明确政策目标、精选评估对象 5建立健全政策评估的信息系统 6引入科学的评估理论、方法和技术,案例三,中国户籍政策终结的路在何方于1958年通过的中华人民共和国户口登记条例一直
17、生效至今，形成了世界上独特的城乡分割现象，农民的自由迁徙受到限制。并且由此衍生了一批相关的具有各地特色的政策，如“农转非”、“蓝印户口”、“暂住证”政策以及与此有关的城乡职工的差别教育、社会保障及医疗保障政策等。,罗尔斯在正义论中说过，有两条正义原则必须得到遵守：第一，每个人都要享有最基本的、同等的自由；第二，容许社会和经济上存在不平等，但是有两个前提：使社会上的最弱势阶层获得最大帮助；所有职位向所有人开放，达到机会平等。另外，在以自由看待发展一书也指出：“自由是发展的首要目的”文中还提到，五种工具性自由必需得到保护，分别是：“政治自由、社会机会、经济条件、透明性担保、防护性保障”。,案例思考题：结合中国未来的社会和经济的发展，你认为是否应当终结中国的户籍政策？应运用怎样的策略才能兼顾城乡利益，实现城乡平等？中国的户籍政策走向何方？,本章思考题,什么是公共政策评估？公共政策效果与公共政策目标、公共政策产出有什么区别？公共政策评估有哪些类型？试举例说明，公共政策评估的影响因素有哪些？造成公共政策失败的一般原因有哪些？公共政策中止有哪些类型？我国公共政策评估事业主要存在哪些问题？如何解决？,
