1、收稿日期 : 2010 06 17基金项目 : 本文为国家社科基金重大项目 中国法治化进程中保障农民权益对策研究 ( 08ZD019) 的阶段性成果 。作者简介 : 贺雪峰 ( 1968 ) ， 男 ， 湖北荆门人 ， 华中科技大学中国乡村治理研究中心教授 ， 博士生导师 ， 研究方向 : 中国乡村治理 。“农民”的分化与土地利益分配问题贺雪峰( 华中科技大学 中国乡村治理研究中心 ， 湖北武汉 430074)摘要 : 分田到户以来 ， 农民已经发生了很大的分化 ， 并因此产生了不同的土地权利要求 。从最大限度保护农民利益与有效实现土地经营方便的角度看 ， 目前实行的农地制度安排存在严重缺陷
2、。关键词 : 土地权利 ; 农民分化 ; 土地制度 ; 农民利益中图分类号 : D9123 文献标志码 : A 文章编号 : 1009 8003( 2010) 06 0104 07一 、问题缘起由于经济发展水平和地理位置的差异 ， 不同地区农民对土地权利要求实际上是相当不同的 。发达地区和城郊农村的农民希望有更多的土地权利 ， 从而可以更多分享土地的级差收益 。一般农业型地区 ， 农民期待以较少的投入获得更多且稳定的农业收入 。在当前城乡劳动力频繁流动 ， 市场经济高度发达的背景下 ， 一般农业型地区也不是只有一种农民 ， 或不是只有一种处境和状况的农民 ， 有些农民进城多年 ， 早已不再从事
3、农业生产 。有的进城农民工则仍然在村庄留有土地 ， 将来还可能回去种地 ， 他们也是农民 。改革开放 30 年来 ， 中国农民已经高度分化 ， 在 “农民要什么 ”的问题之外 ，又必须要考察 “是什么农民在要 ”。在一般农业型地区 ， 大部分农民其实只是要土地的收益 ， 而不是要土地的权利 。值得注意的是 ， 土地权利问题被当作了当前中国保护农民利益的首要问题 ， 成为政治正确的一部分 1那么 ， 在一般农业型地区 ， 是否有人需要土地的权利 ? 或给农民更大的土地权利 ， 对于农村中的哪些人最为有利 ? 是农村中的什么人在要农村土地的权利呢 ?几年前 ， 温铁军教授曾应邀到华中科技大学中国乡
4、村治理研究中心演讲 ， 他提到要防止土地私有化 ， 认为土地私有化可能带来严重的社会政治问题 ， 并列举了他在世界各地走访的例子 。 2在提问阶段 ， 有位同学提出了问题 : 我考上大学后村里就把地收回了 ， 凭什么呢 ? 如何保护我的土地权利 ? 这是个看似简单但值得深入讨论的问题 ， 不是抽象地讲如何保护农民的土地权利 ， 而是讲如何保护自己的土地权利 ， 这也就将云遮雾罩的关于农民土地权利问题的道德话语清晰化为什么是农民土地权利 。按照土地相关法律 ， 户口迁出村庄的人 ， 应该不再享有土地权利 ， 因为土地属于村社集体所有 ， 户口迁出也就意味着退出村庄集体 。是否退出村社集体 ， 可
5、以由自己决定 ， 因为一般来讲 ， 退出村社集体 ， 获得城市户口 ， 可以享受到相应的市民待遇 。如此看来 ， 考上大学后村集体收回承包地 ， 应是合理的 。现在的问题有二 : 一是他退出的土地到哪去了 ， 二是他的状况较其他村民更好还是更差 。显然 ， 退出的土地并没有被某个村社干部贪污占用 ，而是分给人口增加的农户了 。可以肯定的是 ， 如果一个农村青年考上大学进城工作 ， 其经济状况较一般农民要好 。问题是他可能提出 : 经济状况好不好是自己努力的结果 ， 拥有承包地是我的权4012010 年 11 月第 6 期 ( 第 25 卷 ， 总第 132 期 )法 学 论 坛LegalFor
6、umNov ， 2010No6( Vol25， Ser No132)利 ， 凭什么要拿我的权利去让那些增加人口的农户受益 ? 经济条件好并不妨碍我保留自己的土地 。由于法律规定考上大学并在城市获得就业的人丧失农村土地权利 ， 这种质疑的力量只是道德上的 : 土地被收回了 ， 但在城市又过不下去了 ， 村集体应该从道义上变通法律 ， 给予帮助 。问话的第二个道德力量在于 “农民 ”这个我们习惯于想象成为弱势群体且实际上也是弱势群体的群体 : 村社集体凭什么收回 “农民 ”承包的土地 ? 但问题是 ， 一个户籍已经迁出的人还是农民吗 ? 且集体收回土地后 ， 不是又将土地分给增加了人口的农户了吗
7、? 若只有几户在城市获得稳定就业与收入 ， 却仍在村庄中留有土地作为“乡愁 ”， 问题也不会很大 ， 而若随着中国农村人口的不断城市化 ， 越来越多农村人口流入城市 ， 农村越来越多土地被留在那里体现这些新城市人的“乡愁 ”， 事情就会陷入困境 。对于户籍迁出农村的人来说 ， 土地既可以留作乡愁 ， 也可以用来获取租金 。进城的人不放弃土地 ， 农村新增人口就无法分得土地 ， 实际种地的人也只能租种零碎的土地 ， 结果耕者不仅不能获得完整的土地收益 ， 也不能扩大耕种规模以有效率地经营土地 。关键的问题是 ， 这种借助 “农民 ”身份提出的权利要求 ， 看起来的确义正词严 ， 道义满满 ， 但
8、户口迁出后还是 “农民 ”吗 ? 用农民的弱势形象来包装自己的利益要求 ， 一定有助于农民的利益吗 ? 我们一定要区分 ， 是什么农民在要土地权利 ， 是什么人在土地上讲着权利话语 ， 这些人的逻辑在哪里 ?二 、一般农业型地区农户的类型与农地制度的类型1、农民的类型 。我们可以依据农户的收入来源与从业性质 ， 以及他们对土地的态度 ， 将一般农业型地区的农户进行分类 。具体地看 ， 我们可以分出三种类型的农户 : 纯农户 、兼业户 、非农户 。兼业户又可以分为两类 ， 一是以经营农业为主的兼业户 ( 简称 “I 兼户 ”) ， 二是以经营非农产业为主 、非农收入大于农业收入的兼业户 ( 简称
9、 “II 兼户 ”) ， 这样就可以得到四种类型的农户 。依据农业部农村固定观察点办公室提供的 全国农村社会经济典型调查数据汇编 ( 19861999) ， 四种农户所占比重如下:纯农户 I 兼户 II 兼户 非农户 其他1995 年 41 38 14 5 21999 年 40 37 16 5 2当然 ， 以上的资料稍显陈旧了 ， 因为自 2000年以来 ， 农民外出务工数量大增 ， 我们在农村调查时发现几乎每家都有农民外出务工 。在有些农村已经几乎见不到年轻人了 。不过 ， 上述分类方法还是足以说明笔者拟在本文中讨论的问题 。在一个时间点上 ， 比如 1982 年分田到户时 ， 所有村社成员
10、都可以分到承包地 ， 随着时间的推移 ， 村社成员的情况会发生变化 。具体变化可能有五种 : 一是通过考学 、参军提干 、招工等形式脱离农村户口 ， 成为非农人口 ， 彻底脱离农业 ; 二是全家外出务工经商 ， 在城市买房安家 ; 三是全家外出务工经商 ， 但还没能在城市买房子 ， 工作收入不稳定 ; 四是有家庭成员进城务工经商 ， 但仍有成员在村庄从事农业生产 ; 五是家庭成员主要从事农业生产 ，没有外出务工经商 。这五类农户可以分别称为非农户 、进城户 、半进城户 、兼业户和纯农户 。所谓非农户 ， 就是已经脱离村庄 ( 户口从村社中转移出去 ) 进城 ， 在城市有稳定就业和收入的人 ，
11、他们现在已经是市民了 。最典型的是考上大学进城工作的那些人 。进城户是指通过进城务工经商 ， 在城里买房安家 ， 有了在城市体面生活下去的资本的人 。半进城户是指全家已经务工经商 ， 脱离农业 ， 但在城里仍然不能买房安家 ， 靠打工赚钱维持的农户 。他们在城市的生活并不稳定 ， 也不体面 ， 但在户主仍然年轻有气力的情况下 ， 还是可以在城市过得下去 。一旦遇到困难和风险 ， 他们在城市的生活就会变得艰难 。尤其是随着年龄的增大 ， 在城市务工的报酬越来越少 ， 生活越来越艰难 ， 不得不考虑拖家带口再回到农村去 。兼业户是指仍然经营土地 ， 在农村也有家庭 ，其实 ， 大部分地区农村在收回
12、大学生土地上已经变通法律 ， 即等大学毕业再收回土地 。转引自张路雄 : “中国耕地制度存在的问题及不可回避的政策选择 ”， 北京大学经济观察研究中心 ( 2008 年 12 月 ) ， 参见 “乌有之乡 ”网站 : http: / /www wyzxsx com/Article/Class19/200901/67927501贺雪峰 : “农民 ”的分化与土地利益分配问题但家中有人在外务工经商的农户 ， 如前所述 ， 兼业户又可以分为 I 兼户和 II 兼户 。目前农村兼业户所占比例相当大 。纯农户就是家庭收入几乎完全来自农业 ， 家庭中无人外出务工经商的农户 。2、农村土地制度安排的类型 。
13、我们再来看看农村土地制度安排 。先描绘一下土地制度的三种理想型 。依据当前中国土地制度 ， 非农户显然不应该再占有村社集体土地 ， 而应将承包地退出 。进城户若仍然保留村里的户籍 ， 则可以保留承包地 ， 其余几类农户均有占有土地的权利 。只不过 ，进城户和半进城户因为全家都已进城务工经商 ，他们往将土地流转出去 ， 或请人代耕 ， 或抛荒 。如此说来 ， 关于土地的权利应如何在以上各类农户中分享 ， 法律规定是清楚的 。但问题是 ， 农民进城往往是个人进城 ， 而非全家进城 ， 比如考上大学转走户口 ， 只是考上大学的那个家庭成员转走了户口 ， 而其他家庭成员仍然留在农村 。改革开放以来 ，
14、 农村的土地制度是按人分配 ， 按户经营的 ，也就是说 ， 虽然这一户中有人户口已经转走 ， 但在承包期内 ， 这个作为经营单位的农户并没有变化 ，你要别人拿出土地 ， 法律和政策依据并不是那么充足 。因此在有些地区 ， 农村土地经常性地调整 ，原因是强调土地按人均分 ， 比如华北地区及湖南省 。在另外一些地区 ， 农村土地在承包期内 ， 除非全家搬走 ， 一般家庭成员变动不会引起土地调整 ，原因是强调按户经营 ， 比如湖北 、云南 3。极端的是贵州 ， 贵州湄潭搞了 “增人不增地 ，减人不减地 ”的 50 年不变的土地制度改革实验 。整个贵州省实际上都按湄潭县土地改革实验的模式 ， 自分田到
15、户以来就没有再调整过土地 。即使全家的户口都已迁入城市 ， 这家以前承包的土地仍然不用退回 ， 而在 50 年承包期内有土地使用权 4。也就是说 ， 一直以来 ， 在全国农村实践的土地制度远较法律和政策文本复杂 。这里不是要对全国不同地区农村土地制度实践的区域差异作出比较 ， 因此 ， 我们就无须追求对以上细节的考证 。我们来构造两个大致合理的理想类型 ， 以说明当前农村不同处境的人 ( 户 ) 对土地的不同要求和想法 。第一个理想类型 ( 简称 I 型 ) 是 : 凡是户口脱离村庄 ( 包括考学 、出嫁 、去世等 ) 的人都退出承包地 ， 相应地 ， 家庭人口增加 ( 如娶媳妇 、生小孩等
16、)的农户则增加承包地 。当然 ， 为了防止土地调整过于频繁和烦琐 ， 土地调整采取 “三年一小调 ， 五年一大调 ”， 或只小调不大调的方式 ， 包括用不动地的 “两田制 ”的方式进行 5。这样从理论上讲 ，户口在村庄的人都有土地 ， 村庄所有土地都由有本村户口 、是本村社成员的人承包 。在这种理想型下面 ， 村庄没有户籍意义上的 “黑人 ”。但有户口虽在村庄 ， 却早已在城市买房且已不再从事农业生产的进城户 ， 他们的生产生活已经脱离村社 ，却仍然占有村社土地 。第二个理想类型 ( 简称 II 型 ) 是 ， 凡是初始分到土地的 ， 在承包期内不再变动土地 ， 即 “生不增 、死不减 ”，
17、甚至全家户口转移进城的也可以保留承包地 ， 如贵州农村的情况 。从耕者有其田的角度来看 ， I 型的状况要比 II 型好 。而从土地产权明晰角度看 ， II 型又比 I 型清晰 。还可以设想第三种理想类型 ( III 型 ) ， 即耕者有其田 。就是凡自家不耕种土地的农户不再占有土地 ， 土地由仍然耕种土地的农户占有 。无论户口是否在村社 ， 即无论是非农户 、进城户还是半进城户 ， 只要自家不种地 ， 就都应退出 ， 改由兼业户和纯农户承包耕种 。这种理想类型的另外一个含义是 ， 若进城农民在城市无法生存 ， 或不愿继续呆在城市而要求回村种地 ， 村社就应该调整土地让回村农户有地可种 。我们
18、在后续的讨论中会仔细比较以上三种理想类型的优劣 。无论以上三种类型的情况如何 ，最近以来的农村土地政策明显在向第二种理想型靠拢 ， 尤其是十七届三中全会决议提出农村现有土地关系保持稳定并长久不变 ， 就是说 ， 土地的承包期 ， 由 15 年不变 ， 30 年不变 ， 到更长时间也不变 ， 农村土地调整的政策空间基本上没有了 。这样一来 ， 用不了多久 ， 贵州农村土地制度安排下出现的人地分离的 “黑人 ”问题就会在全国出现 ， 且因为农业税的取消进一步强化了农民的土地权利 ， 这可能导致将来全国农村出现远比目前贵州农村 “黑人 ”问题更加严重的问题 。农民流动加速和更多农民进城也会进一步加剧
19、这一问题 。三 、村庄成员权与承包经营权的错位如果现有土地承包关系长久不变 ， “生不增 、死不减 ”， 即采用 II 型土地制度安排 ， 经过若干年的发展 ， 农村的土地占有情况将发生很大的变化 ，其中最严重的问题或许还不是人均占有耕地的不平衡 ， 而是会出现村庄成员权与土地承包经营权的错位 ， 并由此产生出四种 “黑人 ”。这种说法是601法学论坛 2010 年第 6 期笔者在贵州湄潭调查时了解到的 。在一般的理解中 ， 村民与土地的关系应该是 ， 凡本村社成员均应享有土地权利 ， 凡是土地权利均应由本村成员平均分享 。土地权利与村社成员权是合一的 。但在贵州 “生不增 ， 死不减 ”的土
20、地制度下 ， 村庄中的土地权利与村社成员权很快便发生了分离 ， 这就产生了两种不同类型的 “黑人 ”， 一种是已经彻底脱离村庄的生产与生活 ， 不再是村社成员 ， 却仍然占有土地的人口 ， 如户口迁入城市但仍有承包地的农户 ; 另一种是仍在村庄生活却没有承包地的农户 ， 如嫁入的媳妇 ， 新出生的小孩 ， 因为他们加入到村社集体时 ， 土地已经承包完毕 ， 且现有承包关系将长久不变 ， 他们将来也难以获得土地 。此外还有两种类型的人口与土地有关系 ， 一是出嫁妇女 ， 从理论上讲 ， 出嫁妇女应该可以带走自己承包的土地权利 ， 因为土地是按人均分的 ， 不过在贵州湄潭 ， 1982 年分地时已
21、出生的女孩 ， 现在最少已有 27 岁 ， 早已到了婚嫁的年龄 ， 目前湄潭出嫁女极少将土地权利带走 ， 一般是留给娘家的兄弟 。二是去世的人 ， 虽然人已去世 ， 但家庭仍然有人在 ， 则由家人继承土地的承包权 。以上各种 “黑人 ”， 都还是与村庄本身存在着或存在过密切联系的人员 。随着农村土地流转速度的加快 ， 各种通过土地流转进入村庄的人 ， 虽然有了经营土地的权利 ， 却与村庄缺乏感情 、缺少历史的联系 ， 甚至也不需要有村庄的户口 ， 这就构成了另外一种类型的 “黑人 ”， 即有土地经营权却非村庄共同体成员的人口 。这样 ， 我们依据是否具有土地经营权及与村庄的关系 ， 可以划分出
22、若干类型的人员 。( 1) 已脱离村庄共同体的生产与生活 ， 但仍然占有土地的人 ， 包括在外工作的城市户籍人口和已在城市购房安家生活的人口 ;( 2) 作为村庄共同体一员却没有土地的人 ， 包括分地后新出生人口 ， 娶回来的媳妇 ;( 3) 已经脱离村庄共同体 ， 但其土地权利被家人继承或获得的人群 ， 主要是外嫁女和去世的人 。( 4) 非村庄共同体成员 ， 却通过土地流转而获得经营土地权利的人员 ， 如外来承包户 ， 在村庄经营土地的企业 、公司等等 。以上四种类型的人员 ， 与正常的村庄共同体成员经营土地的基本制度设置存在差异 ， 故被称为 “黑人 ”。所谓正常的制度设置 ， 就是前面
23、所说的 “一般理解 ”， 即在分田到户承包经营时 ， 村社集体是依据集体成员权来平均分配土地的 ， 土地承包经营权与村社集体成员权之间是一致的 。但是 ， 起始点的一致并不意味着随时间推移而可以始终保持一致 ， 因为村社成员会随着生老病死及户口迁移而发生变化 。一段时间以后 ， 村社成员会发生很大变化 ， 一是人数减少 ， 一些人迁出村社集体 ， 如外嫁 、迁入城市生活 ， 还有的人去世 。一是人数增加 ， 如嫁入媳妇 ， 新生儿童等 。村社成员的变动需要土地承包经营权的相应变动 ， 若土地不调整 ， 则村社成员权与土地权利的配置就会发生相当大的偏离 ， 结果有人虽然脱离了村社集体 ，不再是村
24、社共同体的一员 ， 却仍然占有土地 ; 有人虽然是村社集体成员 ， 却不享有土地的权利 。也就是说 ， 在正常的情况下 ， 应该是村社集体成员占有土地权利 ， 做到 “耕者有其田 ”， 但在稳定土地承包经营权的政策下 ， 土地调整越来越受到限制 ， 土地权利越来越被强化为土地的个人权利 ，土地使用权中被赋予了越来越多的所有权的内容 。最终 ， 土地具体承包关系由 15 年不变 ， 到 30年不变 ， 再到 “长久不变 ”， 村社集体不再可能依据成员的变动而调整土地 ， 土地权利与村社成员发生偏离 ， 在村社土地上面出现了具有村社成员资格却无土地的人员 ， 和占有村社土地却不再是村社成员的人员
25、。土地与人口之间的以上复杂关系 ， 提醒我们不能以想当然的态度来构建一个统一抽象的关于农民土地权利的话语 ， 而必须对农业型地区内部已经高度分化的 “农民 ”进行仔细分析 ， 由此才能真正理解农民的需要以及他们的处境 。四 、村社成员权与土地权利分离所产生的问题由于土地继承关系 ， 村庄中大量名义上无地的农民 ， 可能从去世的父母或出嫁姐妹那里获得土地 ， 从而使得土地占有情况远没有想象的那样不平衡 。但即使如此 ， 因为家庭情况差异颇大 ， 尤其是有的家庭儿子多 ， 比如一家 3 个儿子 ， 娶回 3个媳妇 ， 又生 3 个孙子 ， 则一家变三家 ， 以前 3 个儿子的土地 ， 现在要由 9
26、 个人来种 ， 人多地少的情况就比较严重 。而有的家庭女儿多 ， 女儿出嫁了 ，地却留下来 ， 这样的家庭 ， 人少地多的情况明显 。长期下去 ， 在村社内部 ， 人均占有土地的不平衡就可能达到相当严重的程度 。也就是说 ， 在土地承包权长期不变的情况下 ，虽然村社内部表面上土地占有情况相当不平衡701贺雪峰 : “农民 ”的分化与土地利益分配问题( 要么就是有土地 ， 要么就是没有分土地 ) ， 但因为中国是以家庭为经营单位的 ， 土地权利可以通过继承来获得 ， 因此相当一部分村民表面上可能没有分到土地 ， 事实上却可以依靠家庭来分享土地权利 。或者说 ， 村庄中的 80% 的土地还是掌握在
27、村社成员手中 。其中的问题仅仅是 ， 因为土地承包权长期不变 ， 而可能导致农民人均占有土地的严重不均 。更严重的问题来自那些已经脱离村庄却仍然占有土地的人 。随着经济的发展和城市化进程的加快 ， 越来越多农村人口进城 ， 而他们仍然占有土地使用权 。进城人口越多 ， 就会有越来越多的土地不再掌握在村社成员手中 。而且 ， 土地的流转会进一步加剧农村土地占有情况的复杂性 。比如 ， 笔者调查的湖北京山农村 ， 已有 10%的土地流转到了外来农民手中 。更值得注意的是 ， 伴随着资本下乡 ， 大量土地流转到了公司企业 。一些地方政府人为推进土地向公司流转 ， 使问题变得更加严峻 。 6这些非村社
28、成员进入农村 ， 可能极大地瓦解村庄的共同体认同 ， 并在村社内部形成复杂的关系 ， 不仅使农民难以获得基本的生产条件 ， 而且不再有过去的归宿感 ， 这会引发严重问题 。1、村庄认同与村庄公共品供给问题 。在传统的中国社会 ， 村庄是相对封闭的 ， 村庄共同体的土地占有关系也相对稳定 ， 尤其是华南和华北农村 ，虽然土地可以买卖 ， 却并非可以随便买卖 ， 而是村社成员具有 “先买权 ”。未经村社集体认可 ， 土地买卖的合法性就成问题 。更重要的是 ， 在传统的村庄中 ， 不仅成员构成相对稳定 ， 而且村社往往有较大的权利 ， 尤其是华南农村 ， 有些村庄甚至有超过 1/4 的土地属于族田
29、， 此外还有各种族产 ， 最典型的是祠堂 。在国家权力并未彻底渗透到村庄内部的情况下 ， 族权是可以合法施加暴力的 。正是因为村社内部成员的相对稳定和村社的集体权力 ， 包括掌握的公共资源 ， 使村社认同较高 ， 共同体因此可以建构基础的村社秩序 ， 在基本公共品供给方面起到相当的作用 。当前中国农村若实行现有土地承包关系长久不变的政策 ， 可能会产生大量 “黑人 ”， 使得村社中的农民出现高度分化 ， 他们处境差异大 ， 利益诉求不同 ， 在村社集体本身缺少力量的情况下 ， 村社认同会因此受损 ， 共同体就会因此瓦解 。对于中国农村来讲 ， 共同体的瓦解是相当严重的问题 ， 因为村庄不仅仅是
30、一个基础的公共品供给单位 ， 而且是农民的心理归属 ， 是他们生命意义生产和社会交往的基础单位 。或者说 ， 村庄是农民生产 、生活和人情三位一体的单位 ， 它不仅是物质的生产单位 ， 而且是意义的生产单位 ， 是社会关系的生产单位 。在贵州湄潭调查发现 ， 所有人都清晰地知道自己是否有土地 。年轻人总说自己是无地的 ， 不得不外出打工 ， 而那些已经全家长期在城市生活的村民 ， 没有人放弃土地 ， 他们把土地租给其他人耕种 。目前湄潭农村一般农地的年租金约为每亩200 元 。年轻人无地从而无归属感 ， 而那些有地却已进城的村民因为长期不在村庄生活 ， 也不再关心村庄的事情 ， 他们越来越关心
31、的是租金 。那些通过土地流转进入村庄的外村农民 ， 希望通过买地获得土地收益 ， 也难以立即融入村庄获得群体意义 。如果土地承包给农民 ， 长久不再调整 ， 即采用 II 型土地制度安排 ， 则无地村民会越来越多 ， 且土地越来越多地属于那些已经离开村庄的人 ， 这就使村庄主流群体越来越变成缺少力量的少数人 ， 他们也就无力提供村庄共同生产和生活中所急需的基础性的公共品 。基础性公共品供给的不足 ， 会反过来对农民的生活及村庄共同体意识造成巨大伤害 。2、土地流转问题 。有许多经济学家以及政策部门期望通过土地流转来实现规模经营 。但只要看一看目前已经高度分化的农民和他们的可能行为就会明白 ，
32、以给农民更加彻底的土地权利为基础的土地流转 ， 可能会造成意外的后果 。首先是那些非农户和进城户 ， 这两类农户都已经在城市稳定下来 ， 就更愿意将承包地留作 “乡愁 ”或等着土地升值 。这一点在前面已经提到了 。其次是那些半进城户 ， 他们在城市艰难地坚守着 ， 经不住任何一次风险 ， 因此每当做生意缺钱 ， 生病住院 、子女入学 ， 都急需一笔现金 ， 他们随时可能将自己的承包地抵押出去 ， 以获取这笔 “救命钱 ”。但往往是 ， “救命钱 ”很快就用没了 ， 却仍然难以在城市获得体面的工作和收入条件 。随着年龄的增大 ， 他们越来越难以在城市呆下去 ， 但土地已经流转出去 ， 难以再回农
33、村 这就是笔者所说 “回到土地是农民最基础的人权 ”的涵义 。当然 ， 并非所有半进城户都会将土地权利变现 ， 即使他们不是将土地立即变现 ， 也不大可能直接经营 。他们可以将土地出租获利 ， 也可以种植经济林木获利 ， 比如种速生杨 ， 速生杨不需要管801法学论坛 2010 年第 6 期理 ， 若干年后就可以长大卖钱 。不过 ， 在田块相连的农村 ， 高大的速生杨会挡住阳光 ， 使周边的庄稼不能正常生长 ， 周边不得不也种上速生杨 。2006年笔者曾到河南开封农村调查 ， 即发现因为外出务工农户种植速生杨 ， 使全村不得不都种植速生杨的例子 。再次是真正种田的农户 ， 他们可以租种非农户和
34、进城户的土地 ， 扩大经营规模 ， 但这些耕者是以付出高额租金为代价的 ， 而且得到的多是不连片 、很难进行长期基础设施投入的土地 。因此 ， 在目前这种强调现有土地承包关系长久不变的制度安排下面 ， 土地的规模经营和连片耕作反而更加不可能 。反过来倒是 ， 那些本来不再需要依靠土地的非农户和进城户永久地将土地作为期待增值的财产放在那里 ， 他们既不在乎目前的土地产出 ， 也不关心生产条件的改善 ， 还不愿意参与村庄土地的调整 ( 如为了方便生产而进行的 “划片承包 ”) 。因为这些非农户和进城户仍然占有土地 ， 而使农作更加不便 ， 农业生产更加困难 ， 农村公共品供给更加不足 。五 、理想
35、型土地制度的比较贵州 “生不增 、死不减 ”的土地政策 ， 可能导致“村将不村 ”。中国城市还不能吸纳大量进城农民 ， 农村不仅是农业生产的场所 ， 而且是农民生活世界的所在 ， “村将不村 ”的后果将会极其严重 。II 型土地制度安排的后果可能相当糟糕 。倘若走向另外一个极端 ， 采用 III 型土地制度安排 ， 即凡是脱离土地的农户都不再有土地权利 ， 土地权利只是属于村庄中的耕者所有 ， 后果又会如何 ?在 III 型土地制度安排下 ， 非农户 、进城户 、半进城户均不再有土地权利 ， 土地由耕作的农户 ( 兼业户和纯农户 ) 经营 ， 若如此 ， 则这种土地制度安排显然是有利于扩大土地
36、经营规模和方便农业生产的 ， 且有助于保持村庄的共同意识 ， 当然也有利于作为耕者的农民 。这对在 “生不增 ， 死不减 ”的II 型土地制度安排下享有土地权利的非农户 、进城户和半进城户不利 。不过从道义上讲 ， 非农户和进城户已经在城市获得稳定的就业与收入来源 ， 土地权利对他们并不重要 ， 他们有消化这个损失的能力 。因此 ， 真正受到这种土地制度影响的是半进城户 ， 因为他们在城市生活比较艰难 ， 期待农村土地收入弥补收入的不足 。不过 ， 这样一种土地制度未尝不是保护这些半进城户的利益的 。因为他们全家进城后 ， 并非完全没有在城市获得稳定就业与收入的机会 ， 他们可能由半进城户变成
37、了进城户 ， 逐渐地不再需要农村的土地权利及土地经营 。但在未来相当长时期 ， 全家进城的半进城户们 ， 大多数可能没有好运气 ， 当他们逐渐年老时 ， 在城市越来越难以生存 ， 就不得不回到村庄 ， 又成为村庄的一员 。因此 ， 他们可以通过土地调整 ， 再次获得承包地 ， 成为村庄共同体的一员 ， 并享受较有规模的土地和较为方便的农作条件 。有人会说 ， 这样一种土地制度安排对半进城户是不利的 ， 因为他们中有些人可能为获得更大利益而出租土地或卖掉土地使用权来增加进城可能性 。当然 ， 更大的土地权利可以让更多半进城户有更多成为进城户的可能 ， 不过 ， 这个增加的可能性不多 ， 反过来的
38、可能性却大得多 ， 即将土地变现后 ， 并不能因此成为进城户 ， 却又不再有回到村庄的退路 。当然 ， 也有这样一种观点 ， 半进城户不将土地权利变现 ， 也可以出租 ， 每年获得一些租金补贴城市生活开支 。当土地权利并不是长久不变 ， 而是可以几年一变时 ， 可以分享土地权利的人就不会不顾一切地主张土地权利 ， 他们就会比较地顾忌村庄的正义与惯例 、共同体的感情 、其他村民的感受和评价 。他们可以在不远的将来再来主张权利 。而若土地制度安排是耕者有其田时 ， 也即规定 ， 只有当村民不仅是村庄成员 ， 而且家庭中仍然有人在村务农才可以占有土地 ， 这对那些半进城户来讲可能觉得不公平 ， 不过
39、 ， 因为这些半进城户并非真正地进城了 ， 他们可能会进城不成功而不得不在若干年后再回到村庄 ， 这个时候 ， 他们就又可以从村庄中获得耕种土地的权利 。简单地说 ， 虽然这些半进城户全家进城后 ， 不再可以有土地权利 ， 但村庄土地权利仍然对他们开放 ， 为他们保留在那里 ，只要他们回到村庄 ， 随时可以得到归自己耕种的土地 。正是这种在进城失败后可以随时获得耕作土地的权利 ， 让那些半进城户愿意放弃全家进城时的土地权利 ， 因为他们主张自己土地权利时 ， 很多时候正是担心自己不主张将来就没有退路 。半进城户全家进城了 ， 在城市碰运气 ， 运气好的话就变成了进城户 。他们并不会因为回到村庄
40、可以获得耕地而专门回到农村 ， 他们已经成了不再需要土地的城市人了 ， 他们也就放弃了潜在的土地权利 ，901贺雪峰 : “农民 ”的分化与土地利益分配问题从而使村庄的耕者可以有更多经营土地和更多获取农业收入的机会 。在未来相当长一个时期 ， 全家进城农民会越来越多 ， 虽然大部分半进城户难以变成进城户 ， 但随着中国经济的进一步发展 、产业结构的升级和城市化的扩大 ， 会有越来越多半进城户在城市寻找到体面生存下去的机会 ， 这样 ， 在这种土地制度安排下 ， 进城的农民就越来越多地彻底脱离土地 ，留在村庄的耕者就越是可以有成规模的土地来经营 ， 并越可以较多地从土地中获取收入 。而在 “生不
41、增 ， 死不减 ”的土地制度安排下 ， 越来越多农民进城的后果是耕种土地变得更加艰难 ， 村庄共同体解体 ， 土地利益被分割 ， 不仅农业越来越危险 ，耕种土地的农民也越来越辛苦 ， 村庄共同体也将迅速解体 。参考文献 : 1 贺雪峰 土地何以成了农民的权利问题 J 中国农业大学学报 ， 2010，( 1) 2 温铁军 我国为什么不能实行农村土地私有化 J 红旗文稿 ， 2009，( 2) 3 龚为纲 农村人口变动与土地制度实践的区域差异 J 学习与实践 ， 2009，( 7) 4 刘燕舞 反思湄潭土地试验经验 基于贵州鸣村的个案研究 J 学习与实践 ， 2009，( 7) 5 陈锡文 关于我
42、国农村的村民自治制度和土地制度的几个问题 J 经济社会体制比较 ，2001，( 5) 6 王维博 成都实验城乡一体化改革 : 药方是农村市场化 J 中国新闻周刊 ， 2009，( 8) 责任编辑 : 王德福 Subject: Issues on Disuniting of Peasants and Distributing of Land ProfitsAuthor unit: HE Xue feng( Research Center for Country Administration of China， Huazhong University of Science and Tech-nol
43、ogy， Wuhan Hubei 430074， China)Abstract: Since China took open and reform policy and distributed lands to individual peasant households in 1978， peasants nolonger share the same economical interests and hold different requirements about land profits From the angle of maximization therights of peasants， the current land system should be reformedKey words: land profits; disuniting of peasants; land system; rights of Chinese peasants011法学论坛 2010 年第 6 期
