1、 史，谴成， 蝴，嘶 一7 中国经济史研究1997年第3期 论清末新政时期的经济政策 竺 卵 清末新政是封建王朝挽救其统治的最后一次努力。不仅政治上的“预备立宪”令人瞩目， 而且经济方面的“变法”活动也对当时的经济产生了一定影响，还影响到清王朝的命运。把清 政府的经济政策和措施纳入新政的范畴加以研究，或许会丰富对清束新政的特点和性质的认 。 ， 识。 本文将首先概述庚子之前经济政策的特点和庚子后清政府应付危局的设想；接着论述清 政府在经济制度方面的变革；然后从对内对外两个方面分析政策执行过程中的摇摆和混乱；最 后简要地总结新政时期经济政策的特性。 一、官僚集团内的政策设想 、 庚子之前数年中，
2、清政府为应付甲午战败后的险恶局势在政治上采取了“变祖宗成法”的 举措 在经济上也有“从速变计”的设想，中制定了“以筹饷练兵为急务以恤商惠工为本源”的 基本经济政策。0围绕这个基本政策清政府所采取的系列措施有如下特点。一是竭力维持、 改造和扩张国家资本；二是许诺倡导、宽允和扶持民间资本的发展；三是试图以铁路、矿业作为 “要政”，以支撑衰弱的经济；四是尝试“变成法”以期形成激励商民投资和创新的机制。0 但这些措施都存在程度不同的缺陷，实际技果也与设想相距甚远。恤商惠工的活动总要 受筹饷练兵的制约，清政府既要不折不扣地偿还战争赔款和外债，又要整练军备，就不得不罗 掘全国的物力和财力，能用于振兴工商的
3、资源实在有限。面临列强在中国瓜分势力范围、藉强 权输出资本的侵略活动，清政府再三退让，中外经济关系越来越不合理。腐败的“政教”也严重 束缚了落实经济政策的手脚。 进而言之，甲午战后清政府本可以在改革方面迈出更大的步伐。因为此一时期正是“亟筹 兴革”、变法维新的较好时期。当时中国的进步知识分子、资产阶级，都积极推动维新变法，寄 希望于清政府；反清革命还没有形成燎原之势。相反来自外部的瓜分危机激起中国人变法自 强的紧迫感和决心甚至慈禧太后起初也对变法活动持默许态度，多少有一些上下一心的气 象。此时，变法维新建立起富国强兵的制度基础，正是时候。然而，西太后为维护个人的权 威，在顽固势力的鼓噪下，竟不
4、顾大局，绞杀了维新运动丧失了大好时机。腐败的清政府，将 朱寿鹏编：光绪朝京华录)总页3637。中华书局1958年版。 0光绪朝东华录)总页3631。 0较详细的论述见汪敬虞主编：中国近代经济史(18951927)有关章节(人民出版社即出)。 54 面临更惨重的打击，或许会拿出一些新的举措。 进入20世纪清政府面临着更险恶的局势。八国联军大举侵华，将0和以及 1910年颁布的、(公司注册试办章程和(呈请 专利办法) 等法规。 清政府原本打算制订一部完整的商律。但负责这项工作的载振、伍廷芳等人，觉得。门类 繁多，实非克期所能告成。而目前要图奠如筹办各项公司，则公司条例亟应先为妥订，俾 商人有所遵循
5、，而臣部遇事维持，设法保护，亦可按照定章核办。是以赶速先拟商律之一门，并 于卷首冠以商人通例”。共l1节，131条。规定公司的组织形式有合资公司、台资有限公司、股份公司和 0 (太清光堵新法令)第l6册。上海商务印书馆印行。 59 股份有限公司四种；公司的创办呈报办法主要是按规定呈报商部注册。叉规定洋商股份权利 与华商一律。等等。1904年颁布的(公司注册试办章程规定：“无论现已设立与嗣后设立之 公司局厂行号铺店，一经注册，即可享受一体保护之利益”。具体事项由商部的注册局专办。 有限责任制的实行，减少了投资风险注册制的实行，减少了创办公司时的不必要环节，原则上 保护了华商的设厂经营权。这些都有
6、助于促进传统的封建性收入转化为资本主义的投资。 清政府制订的行业管理法规中，也有激励华商投资的内容。这是清末产业政策的重要组 成部分。 铁路方面，1903年12月颁行的，对商办铁路持鼓励态度。章程规 定华人请办铁路，如系独立资本至5O万两以上，查明路工实有成效者，由商部专折请旨给予优 奖。其招集华股至5O万两以上者，俟路工告竣，即按照商部奏定的十二等奖励章程核办。 矿业方面，1902年颁布的(筹办矿务章程，0对开矿给予税收上的优惠。章程规定，“凡 开办所需机器材料等件，除运自外洋照章归海关收税外内地厘金概不重征。如在内地采买材 料，经过关卡，查明实系运往开矿处所准给执照，免厘放行”。不过，这一
7、优惠为中外商人“一 体享受”。 此外，1906年颁布的(出洋赛会章程0，鼓励华商参加国际博览会，以开阔眼界，拓展国际 市场。 除了刺激、鼓励华商投资于近代产业，清政府也试图利用外国资本，并加以适当“控制”。 (重订铁路简明章程规定，华商铁路中有附搭洋股的要禀商部批准并由外务部查核。 洋商出面请办的，应呈交外务部批示并由商部察夺；洋商无论集股多少，都得留出股额的十分 之三任华人随时照价附股。关于华商铁路与洋股、洋款的关系，章程进一步规定，集股以华股 获占多数为主，洋股不能超过华股数量。华股在搭附洋股后不准另借洋款。华人办路超过预 算时，可用机器和房屋抵借洋债，但最多不能超过预算的十分之三，且不得
8、以土地作抵；以商借 商还为原则。华人不得与洋人私订合同，以请办之路抵借洋款；也不得将路工私卖与他人。一 旦查明，除将路工充公，注销全案外，还将视案情轻重酌罚。但章程既然允许外资可占十分之 七或一半那么，挟强权而来的外国资本就不一定受清政府和华商的“控制”。实际情况就是如此。 (筹办矿务章程也大大放宽了对外资的限制，规定华人自办、洋人承办和华洋人合办“均 无不可”。章程除了有一个12个月内必须开工的限制，对洋股、洋债几乎没有什么限制。中国 矿产全面对外开放，这反映庚子之后清政府对外极为软弱的现实。刘坤一、张之洞都对此提出 异议，要求修改增加对外资的限制；而外人以洋商享有开矿权认定洋人可入内地居住
9、贸易。 对此，外务部作了一番苍白无力的辩解。0 外人得寸进尺。来华谈判商约的英人马凯，蛮横地要求将外人矿权列入商约。清政府被 迫让步，在中英商约第9款承诺，中国将修订矿章，“于招致外洋资财无碍且比较诸国通行章 程于矿商亦不致有亏”。0这样，外国人在中国享有开矿权竟然成了受条约保障的特权。而清 政府的国内经济政策受半殖民地化进程的制约，严重缺乏自主性。 (大清光绪新夸法第17册。 章程垒文见(矿务挡)页8790。 大清光绪新夸法第l6册。 光绪朝东华录总页4871。 王链崖编：中外旧约章亍亡编第二册，页lO8。三联书店1959年版。 60 为履行条约义务，清政府立即着手修改矿务章程，命刘坤一、张
10、之洞将各国办理矿务情形， 悉心采择会同妥议章程。此时中英商约尚未正式签订。到1904年4月，因张之洞尚未拿出 矿章，商部先颁布了一个(矿务暂行章程)38条0待张之洞辑有专书，再归并办理。 章程保留了全面开放中国矿权的原则承诺从前已办各矿及业经议定之处，仍照原定合同 办理。这就保障了外国资本已经获取的矿权。受当时收回利权运动的影响，章程也对外资作 出了一些限制，有关规定与(重订铁路简明章程)相类似。如不准私订合同不准将矿山工程密 售外人等等。另外又规定请办之矿不得逾30方里；限6个月内开工等。 暂行矿章颁布后，外人仍不满足，德国公使表示拒绝遵办。0 19o5年12月，湖广总督张之嗣督导编成矿律7
11、4款，附章73款，专折奏呈0。据他讲：“查 各国通倒凡属土地，分为地面地腹两层，民间产业止能管及地面，其地腹则概为国家所有。故 虽本国人民开矿其准驳之权，咸听命于官。至五金之属及宝石等贵重矿质，更非官不得开 采。”他很强调官府的管理和垄断权。谈到外资，他说：“至他国人民断不准承办本国矿务，或设 立公司。问有外国人附股，而事权仍是本国人民为主，股份仍是本国人民为多。”这讲的是国际 惯例。但具体到中国，他不得不承认：“惟中国于未定矿章之前已准洋商在内地开矿，此时自 未便概加拒绝。是此次所订矿务章程，无论新旧矿商，但使洋商不致有亏，其于华民生计， 中国主权，地方治理，必当设法保持，修改完善，用资补救
12、，不宜过于迁就，坐弃远大无穷之利 权。自无妨藉资于外国富商，要之必令其有利可图而不令外人独专其利，斯为最平妥之 方。”按他拟定的利用外资办法，洋商必须与华商合股不得独自开矿。 对张之洞所呈矿章的棱议工作，拖了很久。直到1907年9月(钦定大清矿务章程)正式 颁行。章程共74款，另有附章73条。 与历次奏定矿章相比，这份矿章在形式上相对严密些；对外资也作出了一定限制。章程规 定，“如从前所订合同条款，有占夺华民生计及有碍中国主权、地方治理者，仍应妥为修改，期与 新章不致违背”(第8款)；“外国矿商不能充地面业主。中国人民遵照国法向倒执有地面者为 该地业主；与华商合股之洋商，在中国之地方合股开矿，
13、止准给予开采矿务之权，以矿尽为断， 不得执其土地作为已有”(第9款)。又规定凡与中国有约各国之人民而愿遵守中国法律 的，皆得在中国与华商合股寨请办矿。合股办法有二。一是业主以地作股与洋商合办则专分 余利不认亏耗，按矿质等差分收三成或五成余利。二是华商以资本入股与洋商合办，则利权均 分盈亏与共华洋股份以各占一半为度(第1O款)。第13章还专门对外人合股所涉及的诉讼 事项作出规定，要求洋商遵守中国法律，由中国执法官秉公剖断，或按各国通倒并参酌中国法 律情形，公平斟酌办理。章程在适用哪国法律上含含糊糊，更不敢否认外人的治外法权。 总之，清政府试图“利用”外国资本，一方面是为解决国内资本筹集无方的困境
14、 另一方面 也是被迫向列强输出资本的活动作出妥协退让。清政府利用外资的法规化工作也因此存在 重大缺陷。 在激励投资和创新的同时，清政府还试图用法规来规范市场和企业行为。这主要是通过 章程全文见(矿务档)页100109。 李恩滔(晚清的收回矿权运动)而1嘴。台北1978年版。 (张文襄公垒集)卷 奏65 拽装车(大清矿务章程)(一面)无出版年月。 61 制订和一系列的行业管理法规来进行的。 当时称为的法规，主要就是对商人和股东的权利作了详细的的规定，基本是西方近代企业制度 的搬用。1906年颁布的69条(破产律)，分呈报破产、选举董事、债主会议、清算帐目、处分财 产、有心倒骗、清偿展限、呈请销案
15、等项，详细规定了处理破产的办法。该律不仅处置商人破产 事件，也处置普通民人的破产事宜，部分行使了民法的功能。回 t904年，商部颁布了经修订的、(印花税则)等。这些法规的颁布，也反映清政 府对铁路、矿务等“要政”和新兴的金融业加强控制的企图。 2、政府职能的变化。清政府曾于1898年设立路矿总局和农工商总局等新型职能部门，但 作用有限，尤其是被寄予厚望的农工商总局，却级别不高，主持局务的端方等人不过是赏三品 衔的道级官员，与各省商务局亦无隶属关系，实权仍掌于各省督抚手中。为了加强中央权力， 清政府想在传统的六部之外，设立商部，以示加意讲求工商。1903年9月，商部正式成立，庆 亲王之子、贝子载
16、振任尚书，伍廷芳、陈壁为左、右侍郎，0左、右丞为袁世凯的亲信徐世昌和 唐文治。商部也曾打算将各省商务局变成它的直属分支机构，但未能贯彻执行。从商部的机 构设置看，商部也想在振兴工商上有所作为。四司一厅的内部机构中，保惠司负有招商、保护、 奖励之责，平均司专司农牧副业，通艺司以工矿、交通为主，会计司专司税务、金融、词讼等事 项。此外，又有律学馆、商报馆、商务学堂、工艺局、注册局、京师劝工陈列所等附属机构。商部 还制订了一系列的新型经济法规和奖励章程，使清政府的经济政策在法规化、规范化上迈出了 较大步伐。 1906年9月，清廷颁布宣示预备立宪先行厘定官制谕，将工部并入商部，改为农工商部； 另设邮传
17、部主管交通、邮电业。 新型经济行政部门的设立，表明封建政府的职能已有所变化。一些行业管理法规，也要求 地方政府对商民的投资活动加以保护。如也对农工商部综理矿政、各省分理矿政和矿务议员的职掌等，分别作出了规定。 改革官僚体制的活动，高潮是在所谓 预备立宪”时期。表面上看，清廷君臣似对“宪政 寄 予厚望，以为可以一扫官场弊病，缓解经济困境。据当时报载，“各省电告水灾未已，闻某日诸 大军机召见时，两宫云常年堤工之费为数甚巨，何一遇水患竟至崩溃。袁尚书对日，以后各省 自治发达，监工有人，则官吏必不得侵蚀巨款，自无此患。两宫颇韪其言”。0但吏治腐败丝毫 也未见改变，振兴工商的政治环境仍旧十分恶劣。 不过
18、，当时改革旧的教育制度，增加实业和技术方面的教育分量，值得附带提出。1901 (大清光绪新法夸)第l6册。 (大清光绪新法令)第l6册 (光绪朝东华录)总页5063。 (大公报)1908年8月10目。 62 年，清政府下兴学诏，决定废除古老的书院制度，在全国推广学堂制度。0张百熙、张之洞奉旨 拟订的各级学堂和实业学堂章程也陆续颁布。0到1995年，遗害千年的科举制度终于废除。 基础教育制度的重大改革，实业、技术教育的讲求，对开通民智、推广“工商知识”、开发人力资 源，都不无裨益。 3、工商业者地位的提高。这方面的措旋主要有奖励大规模投资者、倡导和推广民间自治 团体、给予大资产阶级某些发言权。前
19、述奖励章程虽然所定标准过高，但也有广开风气之功， 提高了工商业者的地位。1904年颁布的商会简明章程)0，使中国的工商业者第一次有了近 代化的自治组织。1907年又颁布了(农会简明章程)。这类章程的颁布，有助于民问力量的 崛起，对官本位的传统也形成j巾击。 清政府还被迫允许大资产阶级享有某些发言权。如(奖励公司章程规定，获奖商人遇有 关系商务利弊应行建白之事，可随时具函径达商部 工商业者还通过商会等组织，对关系商务 之事发表意见。商会简明章程规定，商会总理、协理应为无法伸诉各事的商人于地方衙门代 为伸诉，直到禀告商部核办；总理应按年列表汇报各地商务及进出口情况；会董与总理每周会 议一次，接洽各
20、商近情；总理应招集有关人员商讨关系商务大局事件；定期招集会董公断商事 纠纷，酌行剖断华洋商人间的交涉；商会还应稽察、制止商人的不正当行为，直至移送地方官惩 治。商会还有考核发明创造之责。等等。而商会自身的组织及办事程序，颇有点民办、民主的 意味。商部接见商会董事章程规定，商部专设商会处一所，派专员接待各商董“来署讨论一 切事宜或呈递条陈”；“体面巨商”也可赴商会处“议论商务”0。筹备立宪时期设立的谘议局、 资政院，使大资产阶级不仅可以议论经济事务，甚至可以议论朝廷大政，对清政府的各项决策 施加一定程度的影响。 三、经济政策的摇摆和混乱 新的经济行政部门的设置和经济法规的制定，是清末经济政策较具
21、积极意义的内容。人 们本来可以期望经济政策发展到较高的层次上，体现规范化、公开化、易操作的特点，以便有效 地实现恤商惠工的意图，促进资本主义的发展。但实际的执行，却南辕北辙出现了游移、摇摆 和矛盾、混乱。 1、实力讲求与大肆控刮。清政府在设立新型经济行政部门和制定相关法规的同时，也曾 采取过一些措旋来发挥制度变革的效用。它曾多次就通商惠工、劝农兴学等颁谕，对各地作出 宏观的指导。 1903年9月商部奏请设立铁路、矿务、农务和工艺各项公司请求朝廷饬下各省将军督 抚会同筹画，赞助维持。官办、官督商办等新式公司，过去“无一非地方大吏之责成”多由地 方政府具体负责兴办。现在商部积极出面倡导工商，也是意
22、在藉中央权威排除“牵制抑勒等 弊”，同时加强中央政府对国内资源的控制。对这个“事权归一”的计划清廷自然赞同，并要求 (光绪朝东华录)总页4719i(张文襄替全集)卷61，奏61，页15。 舒新城编：(中国近代教育史资料)中册 人民教育出版社1981年版。 大倚光培新法夸)第16册。 大清光培新法夸)第16册 (大清光绪新法夸)第16册。 光培朝京华录)总页5073。 “倘有推诿因循，仍前漠视，该部即行据实奏闻，力除壅蔽，毋稍迁就”。0这年l1月，商部尚书 载振又奏请通饬各省振兴农务，具体办法有清丈地亩，调查官荒民荒，广为开垦；省会设立农务 学堂，繁盛商埠设农事试验场，乡村多设半日学堂等。上谕要
23、求各省“一律切实兴办”。0这个 计划的中心就是垦荒与兴学。由张百熙、张之洞等人拟定的实业学堂章程也正式颁行。清廷 还多次颁谕，要求“力行保商之政”i要求保护归国侨商。还在全国推广商会、农会等新式民间 社团，以消除官商隔阂，鼓舞商情。 清政府也有一些具体的扶持、体恤举措。对“机器制造”，因洋商一直享有值百抽五、子口 半税等特权，于华商极为不利。清政府只得给予华商部分机制品完过正税一道，沿途概免重征 的“优惠”。一些新式纱厂就得到这种权利。而在收回利权运动中纷纷成立的各省铁路公司， 据理力争，也获得些许体恤。清政府借用外资修建的京汉、正太、汴洛、道清、龙Ji、滇越和沪宁 等铁路，按中外问的合同，其
24、铁路材料机器等物资享有免税的特权。而江苏、浙江、福建、江西 和安徽等五省计划集资自办的铁路，所需进口材料，清政府的税务大臣却打算统照商民货物， 一律征税。对这个很不明智的计划，五省铁路公司极为不满，要求与洋商同享优待。对这一抗 争，清政府内部反应不一。税务大臣认为前此只有官办铁路进口材料免税，商办的广澳和潮汕 等铁路则照章纳税，因而五省铁路公司的要求不能成立。而农工商部接到五省铁路公司的呈 文后，认为铁路要政“决无优待外人苛待国人之理”；“商人不恤投其血汗之资本，以经营铁路， 正所以杜外患于将来”。“乃以其事非官办，遂责以苛细之税，何以作其气而服其心?”农工商部 担心“倘各省以不能免税之故，自
25、生疑沮，集股开办迄用无成，是税收亦终属虚悬，而路政则隐 贻实害 。因此农工商部为五省铁路公司垦请皇帝恩准免去材料税。最后得到同意。0 1907 年9月，赵尔丰、张之洞会奏，计划在武昌城外择地建厂，专为湘、鄂、川三省铁路制造桥梁、车 辆、铁轨、机器等铜铁器材。对这些产品，他们请求给予暂免出口税的权利。经农工商部奏 准。 在矿业中，也有免税的优惠。1905年底，商部奏请不得于奏定矿章所定完纳出井、出口税 外，别有征收。0 1908年3月，两广总督张人骏又奏准广东新出矿产援案暂免井口两税和官股 红利各5年。同年5月，山西巡抚宝菜也奏准晋省煤矿暂免井口两税。 这些企业关系要政，因此多少得到一些实惠。
26、一些与官方联系较多的绅商，也程度不同地得到官方的“扶持”。就资本来源看，以官督商 办、官商合办形式得到过官方“资助”的厂家，19011911年有25家。0不过，有的企业与其说 是官助商本，不如说是官藉商资。如1906年成立的北洋滦州官矿公司，名为官办，其实也招集 了不少商股。所以官方对商人的扶持，也是一种利用与控制。也有一些商办企业，虽无官股， 但也得到官方的支持和优惠；有的创办人本身就是官僚，由官而商，甚至官商合一。如接办唐 ， 山启新水泥厂的周学熙，曾任天津道、长芦盐运使、直隶按察使，是袁世凯北洋集团的重要人 (光培朝东华录)总页5073。 (光绪朝东华录)总页51025103。 (光绪朝
27、东华录)总页5662。 农工商部会奏各省商办铁路所用材料请照官路一律免税折 ，邮传部奏议类编路政，页33。 (光绪朝东华录)总贺5451。 (清朝续文献通考卷44，征榷考16。 根据杜恂诚：(民族资本主义与旧中国政府附录挠计。上海人民出版社1991年版。 64- 物。他招股创办的另外一家企业京师自来水公司，享有农工商部保息、需用材料全部免税等特 权。汉口的一家大企业既济水电厂，其创办八王予坊曾经是张之洞的幕僚，在张的积极倡导 下，他才经商办厂。0后台为端方和瑞 的江西景德镇瓷器公司，也得到免去沿途厘税的待 遇 0 此外，1910年还在南京举办了有一定规模的南洋劝业会，以示对工商实业的提倡与讲求
28、。 但是，就在这薄薄一层的恤商惠工下面，人们仍能看出清政府的第一要务筹款的无所不 在。在庚子赔款的重负下，清政府不得不沿用以筹饷为急务的老政策。搜刮、聚敛也就不可避 免。 清政府筹措巨额赔款的措旋，是将赔款硬性分摊到各省强令他们按期逐月汇到上海。例 如，第一期应付赔款高达21 829 500两，其中从中央收入项下拨出仅300多万，而由各省分摊 的达1 880余万。户部提出的筹款办法，仍然不外是加税和节用。如裁减虎神营、骁骑营和护 军营津贴；裁减神机营经费和步兵营练兵口分；暂停官吏和兵丁米折；酌汰沿海沿江各防营及 水陆勇营、练营；试办房间捐输和按粮捐输；酌提地丁收钱盈余，剔除中饱：盐斤再加征4文
29、；土 药茶糖烟酒厘再加3成。由于“种种筹款之法，历年皆已办过，久已竭泽而渔”，回各省督抚 只有想出种种花招，“痛加搜刮”。饲如，浙江省的“搜刮”措旌有：粮捐每两加钱300文；盐斤加 征4文；盐课每引加4钱；房捐值百抽十；膏捐售银l两收钱2O文；酒捐加征3成外，再征印花 税。即使这样浙江巡抚仍然觉得“是否足数抵解，尚无把握”。但赔款必须不折不扣容不 得丝毫的讨价还价。其结果是民生穷困，赌买力萎缩更谈不上什么恤商惠工讲求实业了。 在赔款筹措之外，练兵筹饷也是急务之一。为维持其统治，清政府在财力空前紧张的局面 下，仍坚持编练新军，经费也主要分摊各省承担。它要求各省从整顿烟酒税，酌提丁漕钱文，切 实报
30、解田房税契；严核钱漕，酌提优缺优差，各官报效等方面人手。地方督抚中也有出新招的 人。张之洞说：“惟是各省情形不同，即办法不能一律，但期有益国计不扰民生，即不必限 定何项名目，转滋藉口。”他提出的办法是在铜币赢余项下“竭力腾挪”。这个办法立即被各 省纷纷仿效，掀起一阵兴办铸币局、大铸铜元之风。导致市场上铜元严重过剩，制钱严重短缺， 金融秩序混乱，市场动荡不已，工商业者大受其害。另一位实力派人钧袁世凯，又进一步。他 不但大铸铜元，猎取铜元余利，而且以铜余为担保，试图发行公债。当清政府限制铜元数量时， 他叉先斩后奏，用铁路余款还债。好不容易有点铁路余利却不能用之于发展铁路事业，而被 囊世凯用作练兵之
31、需。尽管度支部对他的要求“屡次驳议”，但最后还是同意了他的奏请。0 到1906年底，清政府从各省搜罗的练兵费，达600万两之多。0 即使是那些打着“变法自强”旗号的新政措施花了大笔的经费许多项目不过是建高大的 房屋，设更多的机构，任用更多的“委员”。1907年徐世昌任东三省总督，有一份上书说，自他 国 0 0 0 0 0 0 觅汪敬虞前 书页1043。 (光绪朝东华录)总页5671 (光绪朝束华录)总页47254726。 (光绪政要)卷27，页7l (光堵朝求华录，总页48574858。 “筹援练兵的敖折”，(张丈襄公全集)卷62，奏 (光绪朝东华录)总面5660。又参见(袁世凯妻议)中册页1
32、429。 (光绪朝东华录)总页5464 65 来奉天后，940万款项“未及三月，库藏如洗。民间新政之说洋洋盈耳，以为虽去此款，而吾民 从此必有焕然一新之象，有识之士无不乐观。其成乃迟之又久并不见新政者为何事。第闻经 济困难必募外债以给，而后知新政发端固在于是，不禁惊，tL-动魄，奔走相告。”0又有人说，徐 世昌督东三省三年，“越二年而资已罄，仅造成宏丽之公署，他唯电灯马路之类”。0 赔款、练兵，加上“新政 ，都是大项目，都需要大笔款项。而赔款对清政府关系尤为重大， 必须保证筹有的款。所谓筹款急务，首要的任务就是不折不扣地为列强征税。能用于振兴实 业上的财力，实在有限。而清政府始终拿不出无损于国
33、计民生的筹款办法来。除了大借外债， 就是痛加搜刮。腐败的吏治，更加重了这种搜刮的残酷性。有位官员批评说：“不肖之士人，见 官家志在筹款也，每假地方办公之名以济其渔肉乡里之私。于是争赴本处及上宪各衙门，呈 请刨设某项捐税而包办之每年交款若干。现在民间之物，向之无捐者，官家从而添加之；官家 未加议及者，士人出而包办之。被捐米豆则此捐菜果；彼捐鱼虾则此捐猪羊；彼捐木石则此捐 柴草；彼捐房屋则此捐车马。不但无物无捐，且多捐上加捐。”“稍与分辩即诬为抗捐，从重议 罚。 今闻办捐者，每项交官只千金左右，而其所侵蚀者恐加倍不止。对上宪则曰商民乐从， 并非苛派；对商民则日奉官开办，谁敢抗违。”那些办捐者，“设
34、分局，募巡役，又集数十无赖之 辈，四出巡察，所有车马酒食辛金等费，无不取给于捐。”圆苛捐酷税滥行的结果，是民生凋蔽， 市场动荡严重制约了广大商民的消费和投资能力。苛捐杂税提高了商品的成本，使物价腾 昂，购买力本来就低的平民百姓，更加龟缩于自给自足的保护圈中。农业税的提高不仅加重 小农的负担也损害了土地所有者的利益。一些自办铁路的省份，如四川有所谓“租股”，即“凡 业田之家，收租在十担以上者，均按该年实收之数，百分抽三”。0虽属强制集殷但封建 收入用于现代铁路的投资也不失其积极意义。但农业税的一再增加，加上其它捐税，无疑会 损害土财主的利益。绅士支持抗捐的事件在清末并不少见。如此一来，小农穷困不
35、堪，难有作 为；绅士的投资积极性倍受打击。但筹措赔款却成效显著，帝国主义的利益丝毫也未受到损 害。 可见，清束经济政策在筹款、聚敛与恤商惠工之间的摇摆，最终受益的是列强。 2、新政中的僻行逆施。清末经济政策的摇摆和混乱还与清政府不愿伤筋动骨地变革旧 的政治和经济制度有关。制度兴革的严重缺陷之一，便是清末的政治体制未能实现适应资本 主义经济发展的根本性转变，吏治腐败如故。资产阶级不能有力地影响经济决策真正分享国 家权力，本阶级的利益得不到有效维护。 商部、农工商部等新型部门的设立，虽然多多少少表示封建政府的职能已经有了转变的动 作，但从整体上看，清末的政治制度仍然是封建专制的延续，而且带有王朝末
36、期特有的衰败性。 甲午后的戊戌变法，本来是一次变革政治制度的尝试，却被顽固势力绞杀，错失了一次机遇。 庚子后的“变法自强”，却是在巨额赔款压顶清政府决心“结与国之欢，tL-”的局势下开场的，而 且直到日俄战争后，清政府内部才意识到政治制度改革的重要性，决定“仿行宪政”。但此时反 清革命已掀起高潮，革命党人成了清政府的心腹大患；在“东南互保”中已显示出力量的地方实 (赵尔冀垒宗)中国第一历史档案馆捌。 费行简：(当代名人小传慷世昌) 上海崇文书局1926年版 (光绪朝东华录)总页5824 戴执札编：(四川保路运动史料)页35。科学出版社1958年版。 66 ，。 力派，也让满清皇权集团忐忑不安。
37、这样，所谓仿行宪政的闹剧，始终被巩固皇权、集权于皇族 亲贵的企图所左右。 从酝酿仿行宪政开始，他们就对宪政作片面的理解，甚至有意曲解。对预备立宪活动颇有 影响的皇族亲贵镇国公载泽，就对英、法等国的政治制度歪曲理解。他先是说：“大抵英国政 治立法操之议会，行政责之大臣，宪章掌志司法，君主裁成于上以总核之。其兴革诸政， 大都由上下两院议妥，而后经枢密院呈于君主签押施行。”也即君主的作用只限于“签押 。但 他转而引申出这样的结论：“一事之兴，必经众人之讨论，无虑耳目之不周；一事之行，必由君主 之决成，无虑事权之不一 ”0他把议会说成是一个“讨论”的场所，而君主则有“决成”的大权。 其实，载泽本人很清
38、楚英国代议制的特点是君主并不干政，从不批驳议院的立法。0但他仍然 得出台乎皇族利益的结论。载泽等人对天皇制的日本的政治制度，尤其感兴趣。他们欣慰地 看到，“日本立国之方，公议共之臣民，政柄操之君上，民无不通之隐，君有独尊之权”。这很合 他们的口味，可作“择善而从”的重点对象0。但日本的“大权政治”上，页54。对这一同题较详细的论连见(原学)第五辑拙作 莆族贵族对搏备立宪的认诅 与设想”中国广播电视出版社1996年版。 0 (光绪朝末华录)总页5101。 0 (光绪朝东华录)总页5115。 0时报)，1907年6月22日。 67 两江总督端方得悉后，竞乘人之危，硬将该矿改归官办，称为阜宁煤矿。圆
39、经营得不错的电报 局，还是归了官办。这种与民争利的事，并不少见。较早成立的湖南矿务总公司将全省矿产 都划归自己控制，承办者必须附属于总公司。0这样的垄断性规定，尽管也有限制外资进入的 意图，但也限制了华商的投资活动。袁世凯、盛宣怀这两位清末的风云人物，为争夺轮船招商 局的控制权，明争暗斗，严重干扰了招商局的正常发展。新式产业不仅是清政府裕饷 利的重 要手段，也成为封建官僚向上爬的资本。 新式法规也未得到认真执行。悬格过高的奖励章程对普通商民并无实在意义。就是按照 公司律)申请开办企业，也会受到限制。一位商人呈请在京津地区开办制碱公司，商部认为这 会损害直岸引商的利益，不予批准。0甚至某商人申请
40、在武强县开办工厂，制造煤油灯具和玻 璃制品，商部也以同样的理由不准。0能给清廷巨额“捐资”的封建盐商的利益受到如此周密的 保护，风险较大、难以带来眼前利益的新式产业只能让路。另有一位商人王永昌，禀请开办承 德黄花淘煤矿，商部以有碍风水为由不准。0以妨碍皇家寝睦风水为由而不准开矿的事，还有 数起。清政府虽对机器工业有一些税收上的减免措施，但对“改造土货”却顽固地坚持不予优 ， 惠。一位商人禀请设立上海宏兴织布公司，要求免去沿途重征，只缴5正税，却遭拒绝。0湖 北公安一位茶商要求降低茶税，也遭拒绝0。清政府的作法，对传统农副业的振兴严重不利。 中国茶业的衰落，直接与厘捐苛重有关。一些公司都有“报效
41、”的规定。如新宁铁路章程第4 条规定：“公司将来办有成效，核算余利，每一万元报效公家五百元，即将此款呈缴商部。”0不 通过正常的税收却搞“报效”，封建性作法渗入到新式公司中来。此外，清廷还因非经济因素干 预商办公司的事务，浙江铁路公司总理汤寿潜因反对清政府借英国款项筑路，就被一纸谕令免 职。在列强的压力下，清政府视本国法律如同具文。 制度兴革的缺陷还表现在虽有商律等近代经济法规的颁行，但旧的经济制度的基石地主 土地所有制几乎未受触动。劝农兴学垦荒的谕令，基本不涉及土地所有制的变革；“永不加 赋”的传统政策被一再出笼的田赋加征所破坏。旧的土地制度的延续和无以复加的搜刮，加上 天灾颊仍对农业生态环
42、境的破坏，小农的境遇极为恶劣。清末抗捐、抢米普风潮愈演愈烈，就 是这一状况的反映。在振兴农业方面的无所作为，表明清末政府的经济政策，既未取得重商的 效果，又未在传统的“重农”方面超过前人。 3、挽回利权与依赖外资。清束经济政策还在挽回利权、自主发展与依赖外资、屈从于列强 压力之间摇摆不定。 甲午战前，清政府的经济政策更多地是在官办还是商办之间摇摆官督商办形式就是这一 矛盾的产物。所以民间也一直在呼吁商办。甲午战后商办成为潮流，此时又出现另一种现象。 清政府对外资的态度，或者说列强对清政府的施压程度严重影响清政府的国内经济政策。为 ， 0(时报)1907年9月24日(华制存考)端方奏页5；张人骢
43、奏页l1。转见征敬直前引书，第二辑上页533一 (矿务栏)页23792385。 商务官报)弟二册页146。 (商务官报)第二册页147 (国制碱、饼玻璃都要以盐为原料，可能台影响盐商利益。作者注。) 商务官报)第二册页205。 (商务官扭)第三册，页190。 (商务官报第四册页6 (商务官报)第一册页51 68 “利用”外资清政府常常运用官办手段，认为这样简单、直接i并由此走向极端，迫于列强输出 资本的压力，竞置本国商民的利益和国家权益于不顾。这在作为清政府要政之一、对资本和技 术要求较高的铁路业中，表现得尤为突出。 庚子之前清政府在兴办芦汉铁路等于线时，曾专门成立了铁路总公司负责修建。开始时
44、 还计划以利用本国资本为主，采用了商办的组织形式。但因华东华南富商不愿将资本投到以 盛宣怀为督办的铁路公司，结果，这些商人既未能获准由他们自己来兴办当地的铁路，铁路总 公司也无法招集到所需的商股。加上外国资本势力极力侵入中国不断向清廷旖压，最后商办 变成了借比国资本兴办，官商双方受损外资获利。所谓“商借商还”的一厢情愿式的设想，变 成了“路利在人路害在我”的路权大量丧失。 进入20世纪一方面是列强进一步控制了清政府另一方面，中国人民收回利权运动也蓬 勃兴起。不敢稍拂与国之欢心的清政府，决定将路权彻底开放，华资、外资均可进入铁路业。 1903年颁布的(铁路简明章程)虽然将原定华三洋七的股份比例修
45、订为洋股不超过华股，但规 定外资可以单独筑路只是加了一个“总须留出十分之三任华人照价随时附股”的苍白无力的 限制。受收回路权运动的推动，清政府也批准一些省份自办铁路的要求。江西、安徽、浙江、福 建、江苏、陕甘、山西、宁夏、潮汕、仪泰、新宁、同浦、房山、粤汉、兴国、浦宁、佛江、惠潮、寿光、开 海、禹州和齐昂等2O多家商办、官督商办铁路公司先后获准成立。不过，商办铁路在列强和封 建势力的干扰和催抑下，成效极微。主要原因是清政府不敢抵制列强的压力，无法自主决策。 “开放”政策的结果，是外国资本唱主角本国资本虽也挤进一席之地但只是不起作用的配角。 然而即使这样，也填满不了列强的胃口。受其压力，清政府的
46、对内“开放”政策大踏步倒 退。凡是外国资本立意进入的铁路清政府都顺从外人的意愿，排斥民族资本的进入，允许商 办的政策迅速变成借款官办，最后走向极端，于1910年宣布干路国有政策，置商办铁路于绝境。 既要恤工商于国内，又要结欢心于国外，清政府的经济政策势必陷入一系列摇摆与矛盾之 中，始终无法制定出调整不合理的中外经贸关系的规则来。它想通过条约将外人设厂权限制 在通商口岸，但它所颁行的系列铁路、矿务章程，都毫无例外地允许外资进入。列强通过清政 府的国内法规，攫取了大量的侵略权益。它幻想“利用”外国资本，结果往往落入列强的圈套和 锁链之中。所谓“商借商还”、“权操自我”的设想，在强权面前，只能是一厢
47、情愿。 不仅在经济方面依赖外资，为维持摇摇欲坠的统治，清政府也寄希望于列强的政治力量和 资本优势“代为维持”。八国联军侵华期间，沙俄乘机向东北大举出兵，将清王朝的发祥地置于 它的势力范围之中。清政府惊慌失措，只得扯起“以夷制夷”的旗帜，盼望列强共同维持。1901 年3月，张之洞向清廷电奏救急三策，主张发电旨请英、日、美、德代向俄国恳请推迟中俄签约 期限；将东三省全行开放，所有矿务工商杂居利益，惧准各国任便公享；用英国将领练北洋水 军，日本将领练山海关奉天陆军；认定中国生机全赖“各国牵制”四字。张的主张得到刘坤一和 盛宣怀的赞同。这三位策划过东南互保的重臣联衔上奏，重申开放通商、参用“客卿 (外
48、人)治 理东北的主张。0但恳请各国牵制的活动没有任何成效，却发生日本和俄国争夺中国东北的 战争。战争之后，英、俄、日、法四个帝国主义国家之间，通过一系列的协定，形成共同瓜分中国 0愚斋存稿)卷30页24。 0“致西安行在军机处 ；“致江宁刘制台、上海盛大臣、济南袁抚台 ；“情约要盟贻害请将末三省开广I通商折“，(张文 襄公皇集)卷82 电奏，页913；卷171，电牍50页11；卷55赛55。 69 之势。美国为插手宰割中国，祭起“门户开放 的大旗。在这种险恶局势下，靖政府仍寄希望于 “以夷制夷”。1907年8月，首任东三省总督徐世昌上奏，办主东三省速行开放，使之成为各国 通商重镇，并大借外债，
49、用于银行、铁路、开矿、垦荒。 继任的东三省总督锡良力主挽救东北 危局“惟有借债一法”，0认定借债筑路“可为我国第一救亡政策”，达到“债主代为维持”的目 的。0 1911年4月，清政府与四国银行团签订“改革币制和振兴东三省实业”的贷款合同。美 其名曰“改革 、“振兴”，实则希望藉列强力量维持其统治。但这个“代为维持”的“救亡政策”， 正好满足了列强瓜分中国的侵略权益。曾为帝党中人的志锐悲叹道：“财政机关早为外人所 持，吾国人无日不在债累中，此生不能选出矣。”0结果，这个“第一救亡政策”并没有将行将崩 溃的清王朝挽救过来。 总之，清末经济政策的摇摆不定、矛盾百出，既是受帝国主义列强侵略影响的结果，也是清 王朝顽固地维持其腐败的政治、经济制度的结果。 综观新政时期的经济政策，有如下几个特性。 第一，新政时期的经济政策，的确带有资本主义的色彩。设置新型经济行政部门，制定一 ， 系列的经济法规，将
