1、2011.480海峡两岸由于我国台湾地区的政治发展涉及到内外环境等复杂因素，再加上政治发展与经济、社会、文化等结构有密切关系， 特别是 20 世纪 90 年代“宪政改革”以来，有人又将“统独”议题与“宪政改革”相联系，从而使得台湾地区的政治体制设计偏离了“科学主义”的轨道，且一直处于不确定的发展、变化状态。那么，我们该如何正确看待和评价台湾地区的政权组织形式呢？本文主要从政权组织形式的演变路径、特点及走向等方面来试作分析。一、台湾地区政权组织形式的演变路径学界一般认为，1936 年的“五五宪草”在中央政府体制的设计上倾向于总统制，但众所周知，由于抗战时期特殊的政治和军事需要， “五五宪草”所规
2、定的体制从未真正实施过。对于1946 年“宪法”规定的政权组织形式，台湾地区学者看法不一。但多数学者认为，1946 年 “宪法”所设计的政权组织形式应属于“内阁制” ，但增添了一些“总统制”的特征。按照 1946 年“宪法”的主要起草人张君劢的说法，其可被称之为“修正式内阁制” 。1其实，1946 年 “宪法”所设计的“修正式内阁制”从未在台湾地区实行过一天。1949 年后 ，国民党在台湾地区宣布进入戒严状态， “临时条款”赋予“总统”在“动员戡乱时期”近乎没有限制的权力，特别是“总统”享有广泛的紧急权力， 使得“内阁制”形同虚设。1988 年李登辉担任台湾地区领导人以后，由于其已经失去“两蒋
3、”时代政治强人的独特魅力，便急欲通过在“宪法”中正式确认“总统制”以巩固自己的权力。于是，在台湾地区随后开启的“宪政改革”中，政权组织形式开始向“总统制”方向倾斜。1991 年第一次“修宪” ，在废除“临时条款”的同时，保留了该“条款”关于“总统”在紧急状态下的特权。其中规定， “总统”得经“行政院”会议之决议发布紧急命令， “行政院”在紧急状态下已经被置于“总统”权力之下，露出了“总统制”的影子。第二次“修宪”后，其政权组织形式开始向“总统制”方向倾斜，其中最重要的举措是以预告“修宪”的方式宣布“总统”将由“国民大会”选举改为选民直选。第三次“修宪”不仅正式确立了“总统”直选的产生方式，而且
4、对“总统”和“行政院”的关系作出了重大调整 ： “行政院”院长的副署权被大幅缩限， “总统”得向“国民大会”作“国情报告” ，这些均进一步凸显了“总统制”的特征。第四次“修宪”对“总统”和“行政院”关系所作调整之最大举措， 是取消了 “立法院”对“行政院”院长的人事同意权， “行政院”院长在事实上成为“总统”的幕僚长或政策执行长。在此之后的几次“修宪”中，由于体制的变化，特别是第六次和第七次“修宪”中， “国民大会”由“虚”到“废” ，使得“总统”负责的对象不复存在，并且“总统” 、 “副总统”之弹劾案和罢免案均改由人民以“公投”的方式加以复决，诸如此类的制度改革均使得“总统制”特色更加彰显。
5、从以上分析不难看出，在台湾当局自 1991 年以来所进行的七次 “修宪”中，每次“修宪”后，台湾地区的政权组织形式都会朝着“总统制”的方向迈进一步。为了清晰地展示台湾地区政权组织形式的演变过程，特列表如下（见下页） 。由表可见，台湾地区的政权组织形式，不仅一直在不断地变动，而且还一直定位不明，因为它最初是一种政治协商的产物， 虽原本存有 “内阁制”的色彩，但从以往的实际运作情形来看，不论在“两蒋”时代，抑或李登辉时代，均是在特殊政治情境及人格特质的制约下，一直倾向于“总统制”的方向发展，而且这种发展的态势目前仍在进行。二、从形式上看，目前台湾地区的政权组织形式为“半总统制”就目前台湾地区的政权
6、组织形式来说，其究竟是以“行政院”院长为核心的“内阁制” ， 还是“总统”与“行政院”院长分享行政权的“半总统制” ，抑或以“总统”为核心的“总统制”？这一直是近些年来台湾岛内学界争论的一个焦点问题。若单单从理论上或形式上来看，台湾地区的政权组织形式应该属于台湾地区政权组织形式的演变 ：路径、特点及走向文/王英津摘要 ： 我国台湾地区的政权组织形式几经演变，已发展成为一种非常独特的政体形式。它虽然在外观上具有“半总统制”的某些特征，但在实质上却已倾向于“总统制” ，然而又与典型的 “总统制” 有所不同。台湾现行政体形式仍处于尚未定型的演化状态之中，其未来发展走向很可能是“总统制” 。关键词 ：
7、 台湾地区 ；政体形式 ； “半总统制”中图分类号 ： D63 文献标识码 ： A 文章编号 ： 1006-0138(2011)04-0080-032011.481海峡两岸“半总统制” 。所谓“半总统制” ，是指法国式的政权组织形式， 是介于“总统制”和“内阁制”之间的一种折衷制度。该制度的基本特点是： （1）总统掌握实权，而不是虚位的元首； （2）国家元首与政府首脑同为行政首长；（3）行政部门对国会负责。台湾地区学者通常又将“半总统制”称为“双首长制”或“混合制” 。1997 年第四次“修宪”后，台湾地区的政权组织形式在外观上具有 “半总统制”的特征，主要表现在以下几个方面 ：第一， “总统
8、”享有“行政院”院长任命权和组阁权。 根据第四个 “宪法”增修条文第 3 条的规定， “行政院”院长由“总统”任命， 且不须经“立法院”同意。 “总统”享有对“行政院”院长的完整任命权和组阁权。第二， “总统”和“行政院”院长同为行政首长，共掌行政权。 “总统”依“宪法”增修条文享有紧急处分权并得决定“国家”安全大政方针，可组织 “国家安全会议” 和 “国家安全局” ，“行政院”移请“立法院”复议须经“总统”核可 ； “行政院”仍为“最高行政机关” ， “行政院”院长负有普通的行政职权， 有学者将“总统”和“行政院”之间的分工关系概括为“总统”享有特定、被动与紧急的行政权， “行政院”享有一般
9、、主动的行政权。第三， “行政院” 对 “立法院” 负责。第四个“宪法”增修条文第3条延续1946 年 “宪法”第 57 条的概括规定，规定“行政院”对“立法院”负责，但负责的形式有所变化。 依1946年 “宪法” ， “行政院”移请“立法院”复议的议案若再次被“立法院”通过， “行政院长”应接受该议案或辞职，但第四个“宪法”增修条文第3条第2项仅规定“行政院”院长必须接受，没有规定“行政院”院长必须辞职。第四， “立法院”可对“行政院”进行不信任投票。依据第四个“宪法”增修条文第 3 条第 3 项的规定， “立法院”可以经 1/3 以上议员联署对“行政院”院长提出不信任案，如经全体立法委员
10、1/2 以上赞成， “行政院”院长应于 10 日内提出辞职。第三个“宪法”增修条文所规定的“建设性不信任投票制度”被废止。第五， “行政院”得提请“总统”解散“立法院” 。若“立法院”依不信任投票方式迫使“行政院”院长辞职，“行政院”院长可以呈请“总统”解散“立法院” 。由于台湾地区特殊的“总统”选举方式， 容易形成“总统”和“立法院”多数席位分属两个党派的局面，在此情况下， “立法院”对“总统”任命的“行政院”院长投不信任票而迫其辞职，必然遭“总统”经“行政院”院长的呈请而被“总统”解散。2三、从实质上看，目前台湾地区政权组织形式已接近于“总统制”台湾地区现行政权组织形式尽管在形式上具有“半
11、总统制”的某些特征，但从实质内容上看，更倾向于“总统制” 。主要表现在 ：第一， “行政院”院长改由“总统”直接任命，不须经“立法院”同意，使得“行政向立法负责”徒具形式。按法国式“半总统制”的建制原理，行政应向立法负责。 “负责”表现在： 首相（或总理）作为政府首脑须由国会推选（或经国会同意）产生，并以获得国会信任作为持续执政的前提（国会可随时通过不信任案而“倒阁” ，被倒阁的首相或总理得呈请虚位国家元首“解散国会” ，进行改选以探求民意） 。台湾地区的 “宪法”采行“修正式内阁制” ，按“宪法”第 57 条规定， “立法院” 既不能立即 “倒阁” ， “行政院”也不能解散“立法院” ，“行
12、政院” 之所以还能勉强地向 “立法院”负责，全依赖于“宪法”第55条第1项规定的“立法院对于行政院院长的同意权” （相当于 “行政院” 院长就任的 “信任投票” ） 。1997 年 “修宪”后， “行政院”院长由“总统”直接任命，且无须经“立法院”同意。这样一来， “宪法”增修条文虽仍保留“行政院对立法院负责”等字样，但这种负责已徒具形式，不再有实质意义。第二， “总统”直接任免“行政院”院长，使其能够在实质上直接控制和指挥行政。 “行政院院长由总统任命” ，这一制度规定不仅切断了“行政向立法负责”的关系，而且还确立了“总统”掌握实质行政权的核心地位。在此之前，台湾地区的政权组织形式之所以被称
13、为“半总统制” ，主要是因其具备“总统与行政院分享行政权” 、2“行政院向立法院负责” 、 “总统的存立与立法院无关”等特征。那个时期， “总统”与“行政院”院长分享行政权的情形，大致处于一种“水平分工”的状态。1997 年 “修宪”后，一方面增订了“行政院院长由总统任命之”的规定，另一方面继续维持了1994 年 “修宪”时增订的“总统发布依宪法经国民大会或立法院同意任命人员之任免命令，无须行政院院长之副署” 的规定。这些规定确立了 “总统” 任免 “行政院” 院长的全权。 “总统”与“行政院”院长之间的“水平分工”关系便微妙地转化为“垂直分工” （委托授权）的关系。虽然 1997 年“修宪”
14、后“行政院”在法律上仍为台湾地区的“最高行政机关” ， 与“总统制”下所常见的“一人行政”有所区别，但总统制的建制原理即为“行政与立名称 理论上的“中央政府”体制 实际上的“中央政府”体制“制宪”“五五宪草”理论上倾向于“总统制” 。 从未实施，故无从评估。“中华民国宪法”理论上倾向于“内阁制” 。 从未实施，故无从评估。“修宪”“动员戡乱时期临时条款” （第四次修正）理论上倾向于“总统制” ，实际上是党主席制。基于动员戡乱，而长期维持一党统治的结果，故政治的重心在执政党（中国国民党）的党主席。当中国国民党党主席担任总统一职，则倾向于“总统制”；当中国国民党党主席担任“行政院”院长一职，则倾向
15、于“内阁制” ，实际上是党主席制。第七次 “宪法”增修条文理论上属于“半总统制” ，实际上倾向于“总统制” 。“总统”与“立法院”分由不同政党掌控时，本制度的缺点极易显现。此点可由民进党党籍“总统”陈水扁任命的数位“行政院”院长与由反对阵营所掌握的 “立法院” 的冲突，可窥出端倪。2011.482海峡两岸法分立” 、“彼此利益分殊” ， 则只需 “总统指挥行政” （如台湾现制） ，即可称之为“总统制” 。3第三， “行政院”院长复议失败无须辞职， 也证明现制倾向于“总统制” 。关于“宪法”第 57 条第 3 款规定的法案复议， “宪法”增修条文除增列“立法院”限期复议的期限，并降低复议表决门槛
16、（由原出席立委2/3的“特别多数决” ，降为全体立委 1/2 以上的“普通多数决” ） 外， 并规定复议失败后，“行政院”院长只应接受该决议，无须辞职。在原“宪法”规定的“修正式内阁制”下，为求政局稳定，不使立即“倒阁” ，其第57条第3款规定复议失败的“行政院”院长，可以选择接受“立法院”的决议或辞职。现增修条文删除原有“或辞职”三字，复议失败的“行政院”院长仅可立即接受“立法院”的决议即可，无须辞职。这一修改进一步证明， “行政院”院长只就其施政对 “总统” 负责， 而非对 “立法院”负责，故而不须辞职。第四，不信任投票欠缺制度诱因，乃形同虚设。配合“总统”直接任免“行政院”院长的规定，1
17、997 年“修宪”规定了“立法院”对“行政院”拥有“不信任投票”的权力，即“立法院”得经全体“立法委员”1/3 以上连署， 对“行政院”院长提出不信任案，并得以全体“立法委员 ”1/2 以上赞成，通过不信任案， 迫使“行政院”院长辞职。但“行政院”院长既然已由“总统”全权任免，不需经“立法院”同意，那么，即使迫使“行政院”院长辞职，也不能确保“总统”将任命“立法院”所赞同的新“行政院”院长 ；况且，同一增修条文又规定， “行政院”院长于提出辞呈后，“并得同时呈请总统解散立法院” 。表面上看， “立法院”可以正式“倒阁” ，似乎是一大制度突破 ； 但从实际上看，这种只许“舍身倒阁” ，不许“挺身
18、组阁”的反诱因设计，使得“不信任投票”机制几乎没有什么意义。4第五，从台湾地区“总统”与“立法院”的关系来看， “总统”与“立法院”的权力正当性分别来自于选举，分别对其选民负责，这与西方总统制下的总统与议员的选举制度和责任制度是相同的； 台湾地区的“总统”所拥有的复议核可权源自于总统制下的总统否决权，成为行政权牵制立法权的工具； 在对 “总统”的监督方面， “立法院”可对“总统”提出罢免案、弹劾案，与西方总统制下，国会可弹劾总统，对总统进行监督、制衡同理 ； 台湾地区“立法院”每年集会时，可听取“总统”的“国情报告” ，西方总统制下的总统也需要向国会陈述国情咨文。另外， 从台湾地区 “行政院”
19、与“立法院”的关系看，行政权与立法权界限分明， “宪法”有“立法委员”不得兼任行政官员的规定，也与西方总统制下的有关规定相类似。5以上分析表明，台湾地区所谓的“双首长制” ，虽其名为“双首长” ，但在事实上却以“总统”为权力运作的核心。正因为如此，有台湾学者指出，目前台湾地区的政权组织形式是“貌似半总统制的总统制” ，也有台湾学者将台湾地区的政权组织形式描述为 “倾向于总统制” 。笔者认为，这两种表述都较准确地描述了目前台湾地区政权组织形式的特质。四、台湾地区政权组织形式的未来走向尽管台湾地区的政权组织形式在实质上倾向于“总统制” ，或者正在向“总统制”的方向发展，但就其目前的性质来说，还不是
20、“总统制” 。它与典型的“总统制”相比较， 还有一些差别，主要表现在 ：第一，虽然台湾地区的政权组织形式倾向于“总统制” ，但与典型的总统制相比较， 仅堪称为“弱势总统制” 。所谓“弱势总统制” ，并非指台湾地区的当选“总统”仅需相对多数通过，而无需绝对多数通过，而是指台湾地区的“总统”与典型总统制下的总统相比， 其制衡“国会”的力量相对较小。第二， 台湾地区的“总统”对“立法院”具有被动解散权。所谓被动解散权， 是指只有在 “立法院” 通过对 “行政院”院长的不信任案后， “总统”方才拥有解散“立法院”的权力。这与典型总统制也有所不同，因为在典型总统制下，总统不能解散国会。第三，在总统制的国
21、家中，立法与行政二权相互分开，议会议员不得兼任内阁阁员。但台湾地区的 “立法委员”虽然也不得兼任官吏，但与典型总统制又有两点不同 ： （1）在总统制下，内阁阁员并无主动出席议会、陈述意见的权力；而台湾地区现行“宪法”第71条规定： “立法院开会时关系院院长及各部会首长得列席并陈述意见” ，这与总统制下的规定有所不同。 （2）在总统制下，总统及内阁阁员均无提案权，而台湾地区现行“宪法”第 58 条规定 ： “行政院院长、各部会首长，需将应行提出于立法院之法律案、预算案、戒严案、大赦案、宣战案、媾和案、条约案及其他重要事项，或涉及各部会共同关系之事项， 提出于行政院会议议决之” ， 即 “行政院”
22、有提出法案及预算权。综上所述，台湾地区现行政权组织形式既不是“半总统制” ， 也不是“总统制” ，而是界于“总统制”与“半总统制”之间的独特体制，兼具“总统制”和“半总统制”的双重特点。但这种体制又不是处于“总统制”与“半总统制”的中间地带，而是偏向于或接近于“总统制”的一端。从政治学的角度分析，如果台湾地区的政权组织形式要发展到典型的“总统制” ， 仍需完成以下“修宪”工作，才能满足“总统制”的要件 ： （1） “总统”必须以绝对多数制的方式来产生。 （2）“总统”可以否决“立法院”通过的法案，但不能解散“立法院”； “立法院”要维持被“总统”否决的法案，必须2/3多数通过。 （3） “行政
23、院” 院长向 “总统”负责，而不必向“立法院”负责。（4） “立法院”无权对“行政院”院长提出不信任案，而“行政院”院长也无权提请“总统”解散“立法院” 。6参考文献 ：1 张君劢 . 中华民国民主宪法十讲 M. 台北 ：洛克出版社，1997. 80.2 周叶中，祝捷 . 台湾地区“宪政改革”研究 M.香港： 香港社会科学出版社有限公司，2007. 37-38.34 汤德宗 . 权力分立新论（卷一）M. 台北：元照出版有限公司，2005. 165 ；170-173.5 阎彤 . 论台湾宪政体制改革中的“总统”R. 厦门： 厦门大学法学院，2002. 37-38.6 谢政道 . 中华民国修宪史 M.台北：扬智文化事业股份有限公司，2007.450.作者简介 ：王英津，中国人民大学国际关系学院政治学系副教授，博士生导师，北京市，100872。责任编辑 黄小钫
