1、总报告中国：推进高效、包容、可持续的城镇化总报告 中国：推进高效、包容、可持续的城镇化 会议版本 不得转载 3前言在过去的35年里，中国经历了创纪录的增长，成功使5亿人口脱贫。 改革开放引发了经济增长和快速经济转型，让人们从农业部门流向效率更高的部门。城镇化以充足的劳动力、低价的土地和良好的基础设施为经济高速发展创造了有利的环境。地方政府注重招商引资、创造就业，对经济转型也起到了重要作用。尽管城镇化发展速度很快，但中国却成功避免了许多国家城镇化进程中的一些常见城市病，最为引人注目的是避免大规模的城市贫困、失业和贫民窟。1978 年，中国只有不到 20% 的城镇人口，目前城镇化率则已超过50%。
2、不过，这一城镇化率偏低，与中国的人均收入水平不相匹配。到2030年，根据人均收入的增长趋势，中国的城镇化率预计将达到 70% 左右，大约有10 亿人生活在城市里。如何管理下一波城镇化，是中国成功实现发展目标升级的重要决定因素。目前，中国是一个上中等收入国家，具有成为高收入国家的良好条件。 中国领导人认识到，要成为高收入国家，必须建立新的增长方式，应更加注重协调发展，更多依靠提高生产率和创新能力，更加公平地分配经济增长的成果，更加强调环境的可持续性。这些目标已经很好地体现在“十二五”规划中。城镇化将发挥重要的作用：如果管理得当，城市地区可以提供有效的要素市场，并通过释放集聚效应继续推动经济转型和
3、生产率提高，促进创新和新观念的涌现，通过不断增长的中等收入群体扩大内需，为服务业发展提供空间，节约能源、土地和自然资源。这样的高效、包容、可持续的城镇化将服务于中国的发展目标。高效的城镇化 将最优地使用中国的生产资源人口、土地和资本。在同样的劳动投入、土地利用和资本积累条件下，高效率或高生产率可以实现更快的增长，增加中国人民的福利。改革将通过消除阻碍中国生产资源优化配置的因素来提高效率。包容的城镇化 为人们提供分享城镇化成果的均等机会即在生产力最高的地方获得就业就会，积累财富和储蓄，以及在全国范围获得同质的公共服务。应通过改革促进农业转移人口融入城市，为他们提供与城市居民同等的社会服务，确保农
4、村地区获得同质同量的公共服务，促进包容性。可持续的城镇化 是与中国的环境（土地，空气和水资源）和自然资源条件相适应的城镇化，能够提供和中国人民愿望相称的城市生活质量。改善城市环境、平衡用地用水矛盾和最节约使用自然资源的改革将有助于实现可持续的城镇化。总报告接下来的部分将分析中国如何使得城镇化更加高效、包容和可持续。第一章分析中国城镇化取得的成就和实现高效、包容和可持续城镇化面临的挑战。第二章提出全面的改革议程。“一、改革战略”展示 2030 年中国城镇化的愿景和实现这一愿景需要的改革议程，同时描述在改革情境下 2030 年的城镇化格局。“二、改革中国的土地制度”至“六、保障粮食安全”提出改革关
5、键领域的具体政策建议。最后，提出改革的时机和次序。本报告辅之以七个分报告：城镇化和经济增长，空间设计和城市规划，包容性城镇化，土地制度，粮食安全，绿色城镇化以及城镇化融资，在这几个领域提供了深入的分析，并进一步阐述了政策建议。一、中国城镇化取得的成就中国过去 35 年城镇化发展迅速，城镇人口占总人口的比例从 1978 年不到 20% 升至2012 年的 52%，城镇人口增长 5 亿多。虽然中国城镇人口增长的绝对数量史无前例，但从世界范围来看（见图 1），中国的城镇化速度也并非没有先例。事实上，在相同发展阶段上，中国的城镇化速度慢于日本和韩国，但快于美国和英国。尽管如此，但考虑到目前的人均收入，
6、中国城镇化率仍低于应有水平。更重要的是，中国的城镇化发展还不完整，约有 2.6 亿外来务工人员没有城市户籍，难以享受城市公共服务和社会保障。过去十年，中国城镇人口增加了 1 亿，城镇人口年均增长率接近 4%，是总人口增长率的 5 倍。城镇新增人口当中，约 40% 是由于城镇区域扩张导致城镇边缘地区的农业人口被纳入城镇人口统计，还有约 40% 是来自进城务工的农村人口。尽管政府的政策鼓励农村人口到中小城市就业，但实际上特大城市的人口增长更为迅速（见专栏 1）。高速的城镇化推动了中国过去35年来前所未有的经济转型，国内生产总值大幅提高，5亿多人脱贫，许多人投身中国大规模的城乡人口流动大潮，从农村涌
7、向城市，从农业转向工业和服务业。中国过去35年的GDP 平均增速接近10%，城镇地区的廉价土地、充足的外来劳动力以及良好的基础设施为这一高速增长提供了支撑。中国逐渐融入全球经济，不断壮大的全球经济需求拉动了中国经济增长，制造业和基础设施的投资重塑了中国的经济地理。中国成功的一大推动因素是 1980 年开始实施的决策权下放。这鼓励了地方进行改革试验，促进了城市间的资源竞争，并通过以经济第一章成就与挑战2000 2010 年，城镇人口自然增长、农民工以及城区扩张带来的农业人口市民化占城镇人口增长的比例分别为 15%、 43% 和 42%。总报告 中国：推进高效、包容、可持续的城镇化 会议版本 不得
8、转载 5图 1 国际视角下中国的高速城镇化进程( 城镇人口占总人口增长比，1978 2012 年 )资料来源 : 世界银行工作人员根据世界发展指数与19 世纪发达国家城镇化要素：描述与计量经济分析，（保罗贝洛赫加里格尔，城市研究1986 年第 23 期，第 285 305 页）计算所得。需要指出的是，由于各国对城镇的定义有所不同，本数据所基于的城镇化率并不完全具有可比性。专栏 1 中国 60 年来的城镇化道路中国自1949年以来的城镇化道路并不平坦。最早的城镇化与重工业的高速发展以及东北和中西部工业城市群的出现重合在一起。19491957年，城镇人口占全国总人口的比例从10%升至15%。195
9、81960年，城镇人口比例升至19%，但许多小城镇的人口因土地集体化和禁止农产品自由交易的政策而减少。1958年出台的户籍政策将人口分为城市人口和农村人口。城镇人口占总人口比例在19601965年间降至16%，20世纪70年代一直保持在这个水平。1978年后，随着市场的开放与改革的实施，中国从空间结构转变中获得了巨大的经济效益。早期是农村改革，最突出的便是20世纪70年代末推行的家庭承包责任制，它提高了农业效率，释放了农村富余劳动力，为80年代涌现的乡镇企业提供了劳动力。“离土不离乡”成为官方政策。1984年之后，中国的经济体制改革从农村转向城市，促进了小城镇的繁荣和沿海城市的快速发展。到19
10、92年，城镇人口占总人口比例升至27%。1992年，邓小平“南巡”进一步加快了中国向市场经济的转变。粮票制度的废除进一步加快了人口向城市的迁移，确立了城市在市场经济中的中心地位。2001年提出的第十个五年计划指出，中国将通过多种途径发展城镇化，统筹城市与小城镇协调发展。虽然国家鼓励中小型城市的发展，但东部地区大型城市群的发展仍最为迅速。中西部地区的城市在2000年西部大开发战略开始实施后也加快了发展的脚步。中国：推进高效、包容、可持续的城镇化 会议版本 不得转载6发展为主要内容的政绩考核提高了地方官员发展经济的积极性。在此过程中，劳动力向生产率快速提高的制造业和服务业转移，制造业和服务业的劳动
11、力占比从改革前不到 30% 提高到现今60%以上。劳动力向生产率迅速提高的制造业和服务业转移，对中国 GDP 增长的贡献率接近 20%。资本和劳动力向效率更高的非国有经济部门的流动进一步提升了中国经济的生产率。中国城市大都未出现其他国家高速城镇化过程中时常遇到的一些社会问题，如大范围的城镇失业和贫困等。许多国家都在发展过程中实现了城镇化，但一些国家实现的是经济增长有限的城镇化，导致失业率居高不下、贫民窟蔓延、交通拥堵、环境恶化等问题。中国避免了这些问题，一方面是因为控制了人口向城市的流动，但更重要的是实现了收入和就业的快速增长。流动性强的外来劳动力如果暂时失业，他们或返回农村，或寻找别的工作，
12、使城镇失业率得以控制。中国正在开始新一轮城镇化，这一次的情形与过去 30 年有很大不同。在接下来的经济发展阶段，有效利用资源比单纯的资源动员更加重要。未来，服务业相较工业对经济增长的作用会更大，国内需求增长很可能超过国外需求。大规模的基础设施投资，使中国城市的规模变得更大，与世界其他地区的联系更加紧密，城市之间的联系也在加深。这将有助于集聚效应和专业化成为未来经济增长的推动力，促使城市管理政策改进，为经济持续增长打下坚实基础。二、效率过去 30 年间的高速城镇化促使中国出现史无前例的经济转型。然而，中国现行发展模式对资本、劳动力和土地的低效利用正失去动力。这种低效源自劳动力流动所受到的行政性限
13、制以及导致地方政府过于依赖投资和土地出让的激励政策。中国的城镇化要想更加高效，就必须提高生产要素的利用效率，同时更好发挥城市的聚集效应和专业化潜力。这将加速城镇化进程，提高其对经济增长的贡献率，间接促进消费。1. 城镇化与聚集效应城镇化通常与更高的收入和生产力水平相联系。国际经验显示，合理的城镇化进程能够成为生产率提高和经济增长的重要推动力，因为城镇区域可以发挥积极的聚集效应，使劳动力市场更大、更高效，还能降低交易成本，促进知识的传播。聚集效应同样可以出现在专业化程度较高、并与大都市区建立交通连接的中小城市。不过，如果缺乏良好的公共政策，这种聚集效应就可能轻易被污染、交通拥堵、高涨的生活成本等
14、拥挤成本所抵销。在经合组织国家中，城镇人口密度较高的地区人均 GDP 水平通常高于全国平均水平；此外，城市的规模每扩大一倍，全要素生产率将提高 3.5% 8%。最近一项调查发现（亚洲开发银行，2012；罗森塔尔、斯特兰奇，2003；布莱克、亨德森，1999；卢卡斯，1993），这种现象并不仅限于经合组织国家，事实上，聚集总报告 中国：推进高效、包容、可持续的城镇化 会议版本 不得转载 7世界发展报告 2009。 效应同样存在于发展中国家。据估计，中国城市的规模每扩大一倍，其生产率将提高 10%。随着中国经济的高速增长和人口的快速流动，城镇经济体系通过更高的生产活动集中度提高了效率，市场力量也已
15、开始“优化”中国城市的规模，以获得更高的经济效率。此外，根据美国、日本和韩国的发展经验，中国大城市将从目前集聚工业为主转向以集聚服务业为主，未来，创新和服务经济的集聚程度比昔日工业集聚程度更高。事实上，服务业的集聚已经在中国各大城市出现。2000 2010 年间，金融、保险和房地产服务在大都市的增长速度比其他地区高出近两个百分点。不过可贸易服务业的集中度仍远低于全球水平。中国城镇化的一大特点是高速增长以及经济活动向与国际市场联系紧密的大城市集中。人口在 250 万（或以上）城市的出口占到中国城市总出口的 95%。2010 年，北京、广州、上海、深圳、天津五个城市的经济总量已达到 1 万亿美元，
16、几乎赶上了整个韩国的经济总量。这些城市的收入增长也很迅速。2000 2010 年间，深圳市人均地区生产总值从 3.5 万元增至8.2 万元人民币，上海从 3.2 万元增至 6.6 万元。大城市的不断繁荣吸引了大量农村人口流入。2000 2005 年间，外地人口流入使北京的人口年增长率提升至 6.6%，上海则达到了 9.1%。但中国的经济集中化程度仍大大落后于美国。美国最大的十个大都市区约占到全国 GDP 总量的 38%，中国则只有 19%。关于聚集效应的政策含义，国际上的研究并不刻意强调某类城市在实现聚集效应上具有特殊性。事实上，最优的政策似应保持“空间中立性”。政府应当为城市间的竞争创造一个
17、公平环境，支持企业和个人在其生产率最高的地方落户。聚集经济的存在并不意味着对城市越大越好（格莱泽、吉阿，2013），由于集中也会带来不利影响，所以必须权衡利弊。由于中国经济日益向服务业转型，聚集效应对中国而言将变得更加重要。在中国一些较富裕的城市，服务业占 GDP 的比重将更大。与工业相比，聚集效应对服务业的作用更重要。在英国，金融保险业的集中程度比制造业的高35倍（信息和通信业比制造业高7倍）（坎波斯，2012）。地理上的接近性同样会促进其他专业服务的发展，比如法律、软件、数据处理、广告及管理咨询等。城市人口密集使得雇员、企业家、金融家之间能够频繁会面，从而促进创新和提升生产率（布莱克亨德森
18、，1999；卢卡斯，1993；罗森塔尔、斯特兰奇，2003）。随着服务业向城市集中，工业将分散化，从少数几个大城市流向更多的小城市。例如，1972 2000 年间，随着美国大城市的服务业从业者增多，工业都迁至 20 70 公里外的郊区（德斯美特、法肯姆普斯，2006）。推动工业分散化的力量之一是对交通基础设施的投入，由此降低了流通成本。与此类似，20 世纪 80年代初，韩国向交通和通信基础设施进行大规模投资后，以前集中在三个最大城市的工业分散至多个较小的城市和内陆地区（世界银行，2013a）。中国：推进高效、包容、可持续的城镇化 会议版本 不得转载82. 低效的资本利用近年来，中国的经济增长越
19、来越依赖于资本积累，尤其是在全球金融危机后，中国采取了投资拉动经济的政策措施。中国的投资目前占 GDP 的 45% 以上，在总需求当中所占的比重接近一半，对经济增长的贡献在过去十年当中达到 80%。与此同时，在不同部门和不同所有制企业之间的要素配置改善带来的增长红利显著减少。此外，剔除掉要素配置改善效应后，生产率提高对经济增长的贡献从 1991 2000年占 GDP 的 2.5% 降至 2001 2010 年的 0.3%（见图 2）。图 2 劳动力和资本重新配置所带来的生产率增长效应释放殆尽(1981 2010 年间对中国经济增长的贡献率 )资料来源 ：基于戴维布尔曼和阿尔特克拉伊的研究。日本
20、、韩国、新加坡、中国台湾等亚洲其他高速发展的经济体都曾长期依赖高投资来实现高收入。中国的人均资本量仍远低于发达国家，所以仍要进行资本累积。但随着资本劳动比的上升，持续的资本累积对经济增长的贡献会越来越低。中国占 GDP 45% 的投资率同样过高。此外，中国积累资本的效率也在降低。受全球金融危机影响，中国的增量资本产出率（ICOR）衡量投资与增量产出的指标从 1991 2011 年的 3.6 升至 2009 2011 年的 4.7。这仍远高于韩国、中国台湾和日本高增长时期的水平（见表 1），但与全球金融危机后的几个大的新型经济体大致相当。金融危机期间，多数经济体的投资效率都出现下滑。如果中国在2
21、0002012年的投资产出率水平（以 ICOR 衡量）保持不变，那么 2012 年就能在投资节省20%的情况下实现同样水平的经济增长。总报告 中国：推进高效、包容、可持续的城镇化 会议版本 不得转载 9城市层面的投资效率同样出现下滑。尽管大城市的资本回报高于小城市，但中国各种规模城市的 ICOR 都在持续攀高。根据国际经验，ICOR 保持在 3 左右时资本利用是高效的，这意味着城市需要将资本形成保持在 GDP 的 30%左右以实现 10% 的经济增长。中国城市的实际资本存量是这一水平的两倍。整体来看，小城市的资本利用率最低，而且这种状况还在不断加剧。各类型城市的 ICOR 在 1995 200
22、1年间介于 2 3 之间，2009 2011 年则达到了 4 以上，同时，人口低于 50 万的城市 ICOR平均在5.5以上。这种低效是显而易见的，例如，在一些城市，由政府牵头开发的“新城”变成了与市场需求脱节而出现浪费的“空城”，在另外一些城市，有限的地方财力难以支撑过度的基础设施投资。城市层面的资本过度利用主要有两方面的原因。其一，急切渴望吸引投资的地方政府提供了各种各样的补贴，如廉价土地、公共设施补贴以及税费减免。其二，中国的金融业为有渠道的借贷者提供了廉价信贷，原因之一是存款利率受到了管制，近几年还有一个原因是经济刺激计划导致了信贷的迅速扩张。地方政府债务已成为主要问题之一。为吸引投资
23、和就业，地方政府大举投资基础设施建设。尽管预算法对地方政府融资有着严格的限制，但地方政府还是利用城市开发和基础设施公司（UDICs）、政府融资平台公司（LGFVs）等工具为基础设施建设融资。根据国家审计署2013 年审计报告，到 2013 年 6 月为止，地方政府的直接负债已高达 10.89 万亿元人民币，地方政府担保达 2.67 万亿元，其他地方政府或有债务达 4.34 万亿元。如果只考虑显性债务，那么到 2012 年底，中国政府的总体债务规模占到 GDP 的 36.74%，与经合组织国家相比，这个数字还是处在一个较合理的水平。如果将全部或有债务也包含在内，债务占 GDP 比重将达到 53.
24、5%，与国际水平相比依然是适度的。表 1 资本收益逐渐下降：中国与日本、韩国、中国台湾地区的比较固定资本形成总额 ( 占 GDP 比重，%)年均 GDP 增长（%） 增量资本产出率中国(1991 2011 年 ) 36.7 10.4 3.6中国(2009 2011 年 ) 45.4 9.6 4.7中国 (2012 年 ) 46.1 7.8 5.4日本(1961 1970 年 ) 32.6 10.2 3.2韩国(1981 1990 年 ) 29.6 9.2 3.2中国台湾(1981 1990 年 ) 21.9 8.0 2.7资料来源：基于 CEIC 全球数据库的城镇化研究小组。通常，投资数量以“
25、固定资本形成”来衡量。在中国，这个口径的数据仅在国家层面才能得到。在市一级层面，中国发布的是“固 定资产投资”，其中包括对既有资产的投资，也包括土地。当资产价格增长速度超过资本品价格时，ICOR 就会被推高。因此，市一级层面的 ICOR 无法与国家层面的水平或别国的水平相比。中国：推进高效、包容、可持续的城镇化 会议版本 不得转载10考虑到中国政府拥有相当可观的资产，如国有企业，这一负债水平更是适度的。虽然存量债务规模在可掌控的范围之内，但 2010 2013年间地方政府债务年均 20% 左右的增长率，则成了一个主要问题，有些地方政府可能已过度负债。除了可能给金融系统带来的风险，鉴于债务的不规
26、范以及地方政府是否会支持其融资工具的不确定性，地方政府借债采取的不透明做法还很可能提高借债成本。土地作为政府融资平台公司的抵押品发挥了重要作用，因此将地方财政状况与土地价格和房地产市场的发展联系在了一起。3. 不完整的人口迁移尽管中国的城镇化发展和人口迁移令人印象深刻，但从收入水平来看，其城镇化水平并未达到预期。而且，尽管中国仍有 38% 的劳动力在从事农业生产，但迅速上涨的农民工工资以及民工荒表明，由农村流向城市的人口比以前有所减少，满足不了经济发展的需要。根据国际经验，当劳动力能够在城市间和行业间自由流动以选择更好的工作机会时，各地的工资和生产率会趋向一致。中国地级市 2010 年的数据显
27、示，生产率和实际工资方面的差异仍然存在，而且在中等城市最为突出，这意味着劳动力流动仍未达到最优水平。农民工日益成为劳动力的重要组成部分，他们的受教育程度在提高，年龄在变大，越来越渴望在工作的城市定居。2012 年，农民工占到城市劳动力总量的 1/3。中国 2/3 的农民工生活在东部省份，其中的 2/3 是省内迁移。城市之间迁移越来越重要，1990 年城市间迁移人口占总迁移人口的比例接近 14%，但到 2010年已超过 22%。农民工绝大多数为男性，平均而言，他们比普通的农村劳动力受教育程度更高。农民工的工资迅速上涨，而且他们与从事相似工作的城市劳动者之间的工资差距在逐渐缩小。他们在一个城市停留
28、的时间平均为 7 到9 年。只有 20% 的农民工举家迁移，但超过50% 的人希望全家在城市定居。虽然人口迁移的减缓有着人口学等方面的原因，但主要还是体制原因：户籍制度及与之相关的城市公共服务、农村土地所有权制度、社会保障不可携带以及为低收入群体提供的住房不足。从经济角度看，这些体制障碍相当于对人口迁移征收重税。根据目前农业与城市工业、服务业的生产率差距，每有 1% 的人从农村迁到城市，就能使 GDP 提高 1.2%。以目前的机械化程度衡量，农村剩余劳动力估计有1.05亿，随着中国农业现代化的加速，这一数字还可能增加。如果中国的人口迁移速度能达到韩国当年的水平，则中国的经济规模将比实际水平高出
29、近 25%（霍特、库恩勒，2007；夸恩，2007；奈特、李、宋，2006）。4. 低效的土地利用中国的城镇化对土地的利用缺乏效率。农业用地转为工业用地时效率尤其低，因为这很本段内容主要来自中国国家统计局 2012 年 12 月的农民工调查。 国务院发展研究中心背景研究：城镇化与经济增长，附录。 国务院发展研究中心背景研究：城镇化与经济增长，169 页。 总报告 中国：推进高效、包容、可持续的城镇化 会议版本 不得转载 11大程度上是由行政力量而非市场需求推动。地方政府推动城市扩张的动力很强，却没有多少动力来开发未充分利用的城市存量土地。农村土地征用后，以商业和住宅用地出让可以带来大量地方财政
30、收入。相比之下，由于城市居民和企业拥有房地产的财产权，所以征用城市土地成本过高且过程烦琐。此外，国家保护农田不被改作他用的规定产生了一个预料之外的后果，即由于可以征用的土地很多离市中心较远，导致城市周边开发出现了碎片化的现象。城市土地扩张的速度远远超过了人口增速。据估计（ 蔡、亨德森，2013），过去十年中国城市的人口密度下降幅度超过 25%。2000年，中国城镇土地约为 9.9 万平方公里（约为中国国土面积的 1%），到 2010 年已增至 12.7万平方公里，年均增速为 2.5%。城市人口密度下降的趋势并不只在中国出现。受郊区城镇化、流动性增强和城镇空间需求不断上涨的影响，经合组织的许多成
31、员国在过去 50 年里都出现了类似趋势，如今这些国家都在努力扭转这一趋势。这么做的理由很充分：聚集效应在人口密度大的城市更明显；为集中程度更高的人口提供服务和基础设施有利于降低成本；对支持农业生产和保持环境可持续性至关重要的土地将得到保护。在中国城市内部，土地分配往往向工业倾斜。不同于商业和住宅用地，工业用地很少进行拍卖，而是以协议方式按极低的价格出让，平均只有商业地价的 10% 左右。尽管城市拥有大量土地，但留给住宅开发和服务业的土地却很有限且价格高昂，从而导致房价攀升和服务业发展不足。当前的城市土地管理助长了城市低效开发。对城市中心地带容积率的严格限制同样促使城市通过扩展空间来满足新的需求
32、。而且，规划控制的单元是“超大街区”而非小型地块，任何有关土地用途或容积率的改变都以原规划单元来申请，除了一些极个别情况，很少会被批准。虽然中国法律允许开发商将土地使用权转让、抵押或租赁给个人和组织，但土地再分割且出售的行为是不允许的，而这在世界上许多国家都是常见的做法。在农村，土地也未得到有效利用。中国的农村土地仍比较细碎，如今户均 0.6 公顷的土地规模也低于改革之初的水平。此外，超过 60% 的地块不足 0.1 公顷。虽然 2003 年的农村土地承包法规定可以进行农地转租，且近年来农地流转一直在增加，但土地集中经营依然进展缓慢，原因之一是农地产权保护制度仍残缺。根据国际经验，对土地所有权
33、强有力的保护可显著增加农业投资，通过机械化提高农业生产率并扩大农村土地规模。例如，中国台湾地区于 20 世纪 50 年代实行“耕者有其田”的土地改革后的 10 年间，水稻年产量增长了 60%，农业收入增加了 150%。在越南，1993 年通过的法律承认了土地的继承、转让、出售、租赁和抵押权，并将土地使用权期限从20 年延长至 50 年，农业生产效率和公平性都得到了提高。改革后的 5 年里，土地租赁市场参与率翻了两番，土地交易量增加了 7 倍。这些改革显著提高了农业生产率，帮助越南从水稻净进口国成为世界第二大水稻出口国（戴宁黄季焜、王晓兵、仇焕广：“现代化与全球化背景下的中国农民”，中国科学院农
34、业政策研究中心，2012。 中国：推进高效、包容、可持续的城镇化 会议版本 不得转载12格、金，2013）。同样的情况也出现在美国1900 年以来美国的农场数量减少了 63%，但单个农场平均面积提高了 67%在转型最迅速的时期（1950 1990 年），农业生产率的增长甚至超过了制造业。在存量城市土地上进一步推进城镇化仍有很大空间。过去十年间，北京、上海等城市的人口密度已经开始再次提高，北京中心城区的人口密度提高了50%。中国仍有进一步提高城市密度的空间：如果达到首尔的人口密度，那么广州还可在现有土地上多容纳 420万人口，深圳还可以多容纳530万人口（见图3）。中国目前即便是一些大城市仍将超
35、过25% 的城市土地用于发展工业，这与首尔 7%和香港 5% 的水平形成鲜明对比。随着中国越来越富裕，将工业用地转为商业和住宅用地可成为城市土地的重要来源，同时也可成为地方政府新的收入来源。此外，城市郊区的开发以及现有城市区域的再开发所带来的容积率提高有助于提高人口密度，而无需进一步扩展城市图 3 广州和首尔人口密度比较注：绿色区域代表广州人口密度最大的 600 平方公里土地可再容纳人数的潜力。如果达到首尔的人口密度，广州还可再容纳420 万人。资料来源：萨拉特，2013。土地。土地定价将在城市密度提升过程中发挥重要作用。对中国的 35 个最大的城市来说，城市土地价格的高速增长与人口密度加速提
36、高之间具有相关性，也就是说，低地价会导致城市扩张。从近几年沿海一些城市的情况看，由于土地开发强度已经很高，如深圳、广州的这一指标达到 40% 以上，靠征收农地供应城市用地的做法也难以继续，这些城市已主动进行制度创新，鼓励更主要使用城市存量土地，减少了城市的扩张，并促进了土地的有效利用。按照这样的路线，在国家层面推进存量用地的改革总报告 中国：推进高效、包容、可持续的城镇化 会议版本 不得转载 13将使全国范围内的土地利用状况得到改善。土地出让收入近年来也出现了波动，甚至有年份严重下降（见图 4）。扣除土地整理和征地补偿后的土地出让净收益并不高，已从2010 年占 GDP 的 4.2% 跌至 2
37、012 年的 1.2%。征地补偿，包括土地征收补偿、安置和拆迁成本的上升，是收入下滑的原因之一。征地补偿从 2008 年占 GDP 的不到 0.5% 升至 2012 年的2.6%，占土地出让收入的比重从 15% 上升到约50%。此外，近几年要求土地出让收入的一定比例用于农业基础设施建设、水利工程、义务教育、保障房资金的规定，也稀释了土地出让收入用于城市建设的集中度。总体而言，中国的城镇化通过劳动力从农村到城市的再配置大大提高了生产效率，聚集效应也提升了中国城市的生产率。与此同时，中国的发展可能会更有效地利用资本、劳动力和土地。改革的主要方向应该是减少人口流动障碍，弱化地方政府将农村土地转为城市
38、土地的冲动，实施金融改革以更好地规范地方政府和投资者行为。5. 城镇化与内需城镇化能帮助实现需求再平衡吗？这是中国面临的一个主要问题。中国正在寻求更加平衡的需求模式，包括从外需向内需、从投资向消费的转变。现行模式曾经十分有效，但很可能不是一种可持续的增长模式。国际环境已经改变：劳动力成本不断上升，不再能依赖出口来推动需求增长。虽然中国的消费需求增长从国际标准来看较快，但仍落后于中国的经济增速。消费支出占 GDP 的比重在35% 左右，但由于劳动者份额不断下滑和家庭储蓄日益增加，消费支出比重已经呈现下滑趋势（见图 5）。图 4 土地出让总收入和净收入比较资料来源：财政部数据（年度预算报告），中国
39、土地资源统计年报，CIEC 数据，世界银行和国务院发展研究中心工作人员估算。中国：推进高效、包容、可持续的城镇化 会议版本 不得转载14图 5 东亚经济体的消费占 GDP 比重与人均 GDP 水平的关系资料来源：世界发展指数及课题组计算。消费占 GDP 比重低有几方面的原因。首先，统计可能低估了消费占 GDP 的比重。特别是住房服务的比重可能被低估了，因为估算租金取决于房屋价值，而城镇房屋的价值在高速增长。此外，其他服务的消费同样可能被低估了，因为过去十年中服务业发展迅速。其次，近几十年来，劳动报酬占 GDP 的比重显著下降，2000 2009 年间下降了 7 个百分点。造成这种现象的部分原因
40、是劳动力从农业向工业和服务业的转移。农业部门的劳动报酬占附加值比例约在 90%，而工业和服务业只有其一半水平。随着更多的人离开农业，他们的收入有所增加，但劳动报酬占 GDP 比重下降。第三，2000 2009 年间消费占 GDP 比重的下降，有4个百分点可以由家庭储蓄率的提高来解释。虽然储蓄率的提高与城镇化有关，但驱动力是收入增长：因为随着收入增加，人们的储蓄倾向也随之提高，而迁至城市的人收入高于农村劳动力。消费占经济比重低体现在中国服务业的规模中。以国际标准看，中国的服务业仍相对欠发达，其 2011 年占 GDP 比重为 47.8%，尽管与中国台湾、韩国和日本在城镇化率为 50% 左右的时候
41、大致持平（见图 6）。城镇化能间接推动消费增长。过去30年来，中国的消费一直迅速增长，年均增速达到 8%，但仍落后于中国的经济增速，消费在 GDP 中的比重也出现下滑。导致这一趋势的原因很可能是家庭收入占 GDP 比重的下滑，从 1990 年的68.5% 下降至 2011 年的 60.4%。同时，工资收课题组计算。劳动力所占的高比例在一定程度上反映出农业机械化的不足（见图 4），但也有可能是农业土地补偿较低 所致。总报告 中国：推进高效、包容、可持续的城镇化 会议版本 不得转载 15入在经济中的比重甚至出现了更严重的下滑，到 2011 年跌至 47%，成为导致消费占 GDP 比重下滑的最主要原
42、因。工资收入比重下滑的一个原因是有很多农业劳动力转移到高附加值的资本密集型工业，另一个原因是充足的剩余劳动力使工资上涨压力一直比较低。因为服务业劳动者份额高于制造业，生产活动从制造业向服务业的转变，很可能提高工资在经济中的比重。此外，持续的城镇化很可能在未来十年耗尽剩余劳动力，从而加速工资上涨，进而拉动消费。近年来，不仅拥有技术的劳动力实际工资上涨明显，而且主要由农民工构成的低技能劳动力工资也在持续增加。通过消除人口流动障碍促进城镇化加速发展，有望使工资增速超过 GDP 增速。到那时，消费在中国经济中的比重很可能会上升。在那些曾经历过高速发展的经济体中（如日本、韩国、中国台湾），消费占经济总量
43、的比重在人均收入达到 1 万到 1.5 万美元时止跌返升。如果中国在今后十年内能继续保持相对高的经济增速的话，其人均收入将达到这一水平。虽然农民工本人在城市的消费占其收入比远低于城市居民，但农民工及其在农村家庭的整体消费率与同等收入水平的城市户籍居民家庭相当。因此，使农民工享受与户籍居民同等的权利并不会直接增加国民经济总消费。储蓄率随收入提高而迅速增加，最富有的 10% 的人，其储蓄率超过 60%，而最贫穷的 10% 的人几乎没有任何储蓄。消费占收入比重的下滑一定程度上反映了收入分配差距的拉大。这意味着，使包括农民工在内的低收入群体获益的更具包容性的增长，将提高消费在 GDP 中的比重。与图
44、6 东亚经济体的服务业和城镇化发展资料来源：亚洲开发银行：亚洲发展展望 2012（更新）：服务业与亚洲的经济增长。按国际可比价格衡量。 中国：推进高效、包容、可持续的城镇化 会议版本 不得转载16不断增加的收入相比，农民工用于消费的比重可能仍然较小，因此在全国层面上消费占 GDP的比重仍不大可能上升。随着中国城市的迅速扩张，城市的投资需求也很旺盛。过去十年中的基础设施投资已达到 GDP 的 10%，城市建设投资在 2008 2012年间达到顶峰，占到GDP的3.5%。过去30年中，每增加一名城市居民所需的城市建设支出显著增加，从1980年的294元/人增至2007年的6.4万元 / 人，推动因
45、素之一是不断攀升的土地和劳动力成本。房地产投资是城市需求的重要支撑，其占 GDP 的比重从 2004 年的 9% 增至2011 年的 16%。毫无疑问，基础设施领域如此高速的发展是不可持续的，未来会有所缓和，原因有三：其一，正向服务业转型的城市将变得更加高效、密度更高，对基础设施的额外投资需求将减少；其二，大多数必需的基础设施都已建立起来，新增设施所需的额外投资将低于以往；其三，基础设施维护在地方政府预算中所占的比重越来越高，这将制约额外的资本投入。虽然住房需求很可能继续保持旺盛，但城市房地产投资已经保持在占 GDP 16% 的高位，十年前的水平仅为 9%。近年来，房地产投资由信贷的高速增长推
46、动，这种信贷增长不具有可持续性。此外，空置房存量一直在增加。与此同时，尽管政府每年将 GDP 的 2% 用于保障性住房投资，低收入保障房仍然供不应求。因此，虽然房地产市场投资构成可能改变，但未来几年其增速不大可能超过 GDP 增速。三、包容性有超过 2.6 亿人从农村地区转移到了城镇地区，这是中国一项令人瞩目的转型。这些人抓住城市化的机遇，离开了农田，在城市里找到了更具生产力、收入更高的工作。在这个过程中，中国保持了高水平的工资增长、更高的生产率增长，贫困人口也以前所未有的规模减少。但与此同时，由于农村土地以低于市场的价格征用、外来人口不能完全融入城市，中国城乡和区域差距加大，社会矛盾日益凸显
47、。劳动力流动的障碍依然存在，这主要是由于社保以及其他福利不可携带：农民工往往不得不把家人留在农村，而农村很难享受到高质量的教育、医疗等服务。为了解决这些社会问题，使城市化更具包容性，中国需要对户籍制度、公共财政、服务提供、劳动力市场体制等方面的社会政策加以改革。1. 不平等加剧，社会矛盾增加随着城市化的快速发展，收入和财富分配不平等持续扩大。根据官方数据，中国的基尼系数为 0.47，而非官方的估计值则更高。尽管这一数值与国际标准（见图 7）比较并不显得格外高，但不平等在过去 30 年间快速上升，与其他东亚经济体和经合组织国家相比是高的。城镇地区内部、农村地区内部的收入不平等一直在加剧，城乡之间
48、的收入差距与 1978 年中国改革开放之初相比也没有改善。城市里农民工与本地居民之间的不平等依然存在。虽然农中国发展研究基金会：中国的城镇化战略，由中国发展研究基金会协调、国家发展和改革委员会及中国社科院共同撰写 的一份 2010 年中国发展报告。总报告 中国：推进高效、包容、可持续的城镇化 会议版本 不得转载 17民工工资一直在提高，与从事同类工作的城市居民的工资差距也在缩小，但农民工往往缺乏技能和受教育背景，难以获得更高工资的工作。资本收入的不平等也在加剧，城市居民之间的财富不平等主要是房产差异导致的同样与日俱增。资产集中程度比收入集中程度高，这种现象在其他国家很常见。在中国，资产集中程度
49、非常高：全国最高收入 10% 的家庭所拥有的资产约占全国家庭资产的85%，而他们的收入占全国家庭总收入的57%。在国际比较中，中国的财富不平等程度几乎是最高的。对于城市中等收入家庭，大部分资产是由房产构成的。人口流动的障碍从一定程度上解释了地区之间、城乡之间工资差距持续存在的原因，也显示了劳动力使用无效率。国际经验表明，人口流动性增加能缩小地区之间、城乡之间的不平等。以美国为例，人口流动几乎消除了城乡间和地区间的工资差距：人口从农村流向城市，使农业工资收入逐渐接近非农工资收入，对较为贫困的农业州的效果尤其明显（凯瑟里、科尔曼，2001）；当城市化率从 28% 提高到74%，北部与南部劳动收入比从 2.4 下降到 1.1，地区间工资水平趋同。韩国的经验也表明，城乡人口自由流动使不平等缩小。韩国经过 30 年改革，到 1994 年城乡工资差距已经完全消失，这表明劳动者已经转移到了最佳就业地点（ 奈特李、宋，2006）。在中国，不同省份之间的工资差距在持续增加，但尽管如此，省际流动的活跃性仍不如各州
