1、税务内部行政管理体系的理论建构与实践税 务 内 部 行 政 管 理 体 系 是 税 收 工 作 的 基 石 ， 对 于 确 保 各 级 机 关 保 持 良 好 的 工 作 秩 序 和协 调 高 效 运 转 具 有 重 要 的 意 义 。 本 文 拟 从 建 构 论 、 系 统 论 、 控 制 论 、 信 息 论 的 角 度 对 行政 管 理 体 系 建 设 进 行 探 讨 ， 并 就 在 实 际 工 作 中 如 何 加 强 和 创 新 行 政 管 理 工 作 进 行 阐 释 ，进 一 步 优 化 完 善 行 政 管 理 流 程 ， 加 强 内 部 协 调 配 合 ， 规 范 工 作 秩 序 ，
2、 改 善 工 作 生 活 条 件 ，使 行 政 资 源 配 置 更 加 优 化 ， 行 政 管 理 效 能 显 著 提 高 ， 行 政 运 行 成 本 明 显 降 低 ， 服 务 保 障能 力 不 断 提 升 ， 全 面 建 设 法 治 、 服 务 、 责 任 、 和 谐 、 效 能 、 廉 洁 的 国 税 机 关 。一 、 税 务 内 部 行 政 管 理 工 作 存 在 的 问 题 及 原 因（ 一 ） 内 部 行 政 管 理 体 系 定 位 不 准 确 ， 思 想 认 识 上 有 误 区 。 一 是 内 涵 和 概 念 不 明 确 。对 于 内 部 行 政 管 理 体 系 的 内 涵 及
3、范 围 模 糊 ， 对 工 作 目 标 、 措 施 、 原 则 等 内 容 和 要 求 存 在认 识 上 的 误 区 ； 二 是 责 任 不 明 晰 。 有 的 认 为 规 范 行 政 管 理 是 一 把 手 的 事 ， 与 自 己 无 关 ，或 者 认 为 那 是 办 公 室 抓 的 事 ， 各 相 关 部 门 在 行 政 管 理 上 难 以 形 成 齐 抓 共 管 的 局 面 ； 三 是重 视 程 度 不 同 。 少 数 干 部 职 工 重 视 税 收 业 务 ， 忽 视 行 政 管 理 ， 总 认 为 做 好 税 收 业 务 是 实 ，做 行 政 管 理 是 虚 的 ， 使 行 政 管
4、理 措 施 在 落 实 上 不 可 避 免 地 出 现 了 管 理 不 全 面 、 工 作 运 行紊 乱 等 现 象 。（ 二 ） 行 政 环 境 制 约 了 行 政 管 理 的 深 入 开 展 和 创 新 发 展 。 税 务 行 政 管 理 由 于 更 贴 近 具体 的 人 和 事 ， 范 围 几 乎 涵 盖 了 政 务 管 理 、 后 勤 保 障 、 人 员 及 岗 位 管 理 、 行 政 服 务 等 需 要多 个 部 门 承 担 的 工 作 任 务 ， 由 于 受 所 处 范 围 和 自 身 环 境 的 限 制 ， 其 复 杂 性 、 被 动 性 和 协调 性 显 得 更 为 突 出 。
5、 同 时 ， 工 作 流 程 不 完 善 ， 导 致 行 政 管 理 过 程 和 办 事 程 序 的 设 定 顺 序设 定 ， 时 间 、 空 间 的 布 局 以 及 重 要 环 节 和 节 点 的 监 控 和 制 约 都 存 在 一 定 的 问 题 。（ 三 ） 工 作 落 实 上 有 偏 差 。 一 是 按 主 观 意 志 办 事 ， 忽 视 了 制 度 管 人 。 有 的 同 志 在 接 受工 作 任 务 之 后 ， 沿 袭 老 的 工 作 习 惯 ， 凭 主 观 意 志 办 事 ， 很 少 想 到 管 理 制 度 ， 总 是 采 取 “求快 ”方 法 进 行 处 理 。 二 是 重 平
6、 衡 协 调 ， 忽 视 了 系 统 管 理 的 导 向 性 。 如 在 考 核 评 价 、 奖 惩处 罚 等 方 面 ， 往 往 尽 可 能 的 方 方 面 面 都 兼 顾 到 ， 而 忽 视 了 行 政 管 理 的 内 在 要 求 和 舆 论 导向 。 三 是 重 制 度 完 善 ， 抓 落 实 不 深 入 。 往 往 是 制 度 规 范 完 善 后 ， 就 “制 度 上 墙 、 装 订 成 册 ”， 而 不 能 在 日 常 工 作 中 长 期 贯 彻 落 实 到 位 。（ 四 ） 管 理 手 段 有 待 于 进 一 步 改 进 。 一 是 人 治 管 理 、 人 情 服 从 仍 占 一
7、定 地 位 。 虽 然 有利 于 发 挥 其 决 策 快 、 效 率 高 、 约 束 少 的 优 点 ， 但 也 有 因 “人 治 者 ”素 质 差 异 或 不 稳 定 ， 带来 了 工 作 随 意 性 和 局 限 性 等 问 题 ， 在 一 定 程 度 上 影 响 了 管 理 效 率 。 二 是 可 操 作 性 不 强 。虽 然 制 订 出 台 了 许 多 办 法 、 机 制 ， 但 在 实 际 工 作 中 ， 有 的 不 实 用 、 不 适 用 、 用 不 长 、 用不 好 。 三 是 精 细 化 管 理 不 深 。 存 在 岗 位 职 责 不 明 、 操 作 流 程 不 优 、 管 理
8、措 施 不 细 、 协 调配 合 不 当 等 问 题 。（ 五 ） 管 理 机 制 上 缺 乏 活 力 。 一 是 激 励 评 价 机 制 不 全 面 。 很 多 人 愿 意 从 事 税 收 业 务 工作 ， 不 愿 意 做 行 政 管 理 工 作 ， 愿 意 到 办 公 室 等 行 政 岗 位 的 人 少 之 又 少 ， 目 前 缺 乏 有 效 的激 励 措 施 吸 引 人 参 与 内 部 行 政 管 理 工 作 。 二 是 检 查 监 督 与 考 评 机 制 不 完 善 。 由 于 行 政 管理 一 些 岗 位 职 责 界 定 的 还 不 是 很 明 晰 ， 还 没 有 科 学 的 绩 效
9、 考 评 标 准 ， 以 及 执 行 中 人 为 因素 的 影 响 ， 苦 乐 不 均 、 甩 手 掌 柜 的 现 象 也 没 有 有 效 避 免 ， 相 互 观 望 停 滞 不 前 或 者 得 过 且过 的 思 想 制 约 了 行 政 管 理 难 以 创 新 或 突 破 。 三 是 文 化 引 导 还 没 有 真 正 深 入 。 往 往 偏 重 的是 表 层 行 为 文 化 活 动 开 展 ， 忽 视 深 层 的 制 度 文 化 、 精 神 文 化 的 建 设 ， 缺 乏 针 对 性 和 适 用性 强 的 文 化 指 导 ， 还 没 有 形 成 稳 定 积 极 的 良 好 作 风 和 氛 围
10、 。二 、 运 用 建 构 论 方 法 体 系 ， 科 学 规 划 行 政 管 理 体 系 的 基 本 范 式建 构 是 一 个 借 用 自 建 筑 学 的 词 语 ， 原 意 是 建 筑 起 一 种 构 造 。 现 代 建 构 论 是 指 在 已 有 的体 系 上 建 筑 起 一 个 分 析 、 阅 读 系 统 ， 使 人 们 可 以 运 用 一 个 解 析 的 脉 络 去 拆 解 那 些 体 系 背后 的 因 由 和 意 识 形 态 。 通 过 建 构 ， 将 旧 的 存 在 置 放 在 新 的 视 野 中 ， 进 行 重 新 审 视 、 整 合 、解 构 、 重 构 ， 形 成 一 种
11、满 足 新 的 框 架 及 要 素 等 需 求 的 科 学 体 系 。（ 一 ） 行 政 管 理 研 究 的 基 本 范 式 。 纵 观 行 政 管 理 理 论 的 发 展 ， 可 以 看 出 行 政 管 理 的 研究 有 三 条 相 对 分 明 的 途 径 ， 各 自 对 行 政 管 理 有 不 同 的 阐 述 。 一 些 人 把 行 政 管 理 视 作 一 种“管 理 行 为 ”， 与 民 营 部 门 的 运 作 类 似 ； 另 外 一 些 人 强 调 行 政 管 理 的 “行 政 公 共 性 ”， 从而 关 注 其 政 治 行 政 层 面 ； 还 有 一 些 人 注 意 到 权 力 及
12、管 制 实 践 在 行 政 管 理 中 的 重 要 性 ， 从而 从 法 律 视 角 研 究 行 政 管 理 。 这 样 可 以 把 行 政 管 理 的 研 究 途 径 分 为 管 理 、 政 治 和 法 律 三种 途 径 ， 他 们 对 于 行 政 管 理 的 运 作 ， 倾 向 于 强 调 不 同 的 价 值 和 程 序 、 不 同 的 结 构 安 排 ，亦 有 不 同 的 方 法 看 待 个 人 ， 而 每 一 途 径 对 如 何 开 展 行 政 管 理 都 有 各 自 不 同 的 主 张 ， 其 具体 特 征 如 下 所 示 ：通 过 对 以 上 不 同 理 论 流 派 的 介 绍 ，
13、 既 可 以 了 解 行 政 管 理 存 在 着 哪 些 基 本 理 论 ， 也 可 以分 清 这 些 流 派 划 分 行 政 管 理 理 论 的 标 准 ， 为 我 们 建 构 、 解 构 和 重 构 行 政 管 理 理 论 体 系 提供 了 基 础 。我 们 认 为 ， 不 同 流 派 所 面 临 的 时 代 课 题 不 同 ， 观 察 行 政 管 理 实 践 的 角 度 不 同 ， 从 而 对于 行 政 部 门 如 何 良 好 行 政 的 基 本 逻 辑 也 存 在 较 大 的 差 异 ， 而 这 些 逻 辑 的 差 异 大 多 反 映 了不 同 流 派 追 求 价 值 的 不 同 ，
14、从 而 形 成 了 不 同 的 行 政 管 理 理 论 。（ 二 ） 后 现 代 理 论 对 行 政 管 理 理 论 的 影 响 和 渗 透 。 后 现 代 理 论 在 行 政 管 理 领 域 的 跨 学科 繁 殖 产 生 了 后 现 代 行 政 的 概 念 ， 这 个 概 念 的 核 心 仍 然 是 对 现 代 性 的 反 思 、 对 意 义 的 解构 以 及 对 主 体 中 心 主 义 的 消 解 。在 现 代 性 的 视 角 中 ， 行 政 管 理 被 建 构 为 一 种 科 学 、 一 种 技 术 、 一 种 企 业 、 一 种 阐 释 ，其 寻 求 的 是 科 学 性 、 客 观 性
15、 、 效 率 和 确 定 的 意 义 ， 而 从 后 现 代 性 的 角 度 来 看 ， 行 政 管 理行 政 管 理 的 不 同 视 角视 角特 征 传 统 管 理 途径新 公 共 管 理途 径政 治 途 径 法 律 途 径价 值 效 率 、 效 能和 经 济（ 3E）成 本 收 益 ，顾 客 的 回 应性代 表 性 、 回 应 性及 责 任 性法 制 的 诚 实 和 公 正 、 正 当 法律 程 序 、 实 质 权 利 、 平 等 保护 、 公 平组 织 结 构 理 想 的 官 僚模 型充 满 竞 争 的企 业 化 模 型组 织 多 元 主 义 行 政 裁 决 制对 人 的 认识非 人 性
16、 化 的个 案 、 理 性人顾 客 群 体 成 员 完 整 之 个 体 ， 特 定 阶 段 之 组成 成 员 ， 理 性 人认 识 模 式 理 性 科 学主 义 的理 论 推 理 ，经 验 观 察 ，指 标 测 量 ，实 验协 议 、 民 意 ， 政治 争 辩归 纳 性 案 例 分 析 ， 演 绎 式 的法 律 分 析 ， 反 复 辩 论 程 序预 算 理 性 （ 成 本收 益 ）以 绩 效 为 基础 ， 市 场 驱动渐 进 主 义 以 权 利 保 护 为 基 础决 策 观 理 性 全 面 分 算 化 ， 降低 成 本渐 进 模 型 程 序 性 渐 进 主 义行 政 部 门职 能 特 征执 行
17、 执 行 立 法 司 法应 该 是 通 过 对 相 像 、 解 构 、 非 地 域 化 和 他 在 性 的 强 调 来 掀 起 一 场 变 革 官 僚 制 的 革 命 。 现 代公 共 行 政 相 当 于 规 模 生 产 ， 它 只 能 对 共 同 的 公 共 利 益 进 行 批 量 化 满 足 ， 如 果 非 让 它 去 满 足公 民 的 个 性 化 要 求 ， 就 相 当 于 定 制 ， 成 本 太 高 ， 不 可 能 实 现 。后 现 代 行 政 管 理 研 究 重 视 流 程 再 造 。 开 始 考 虑 响 应 复 杂 多 变 条 件 下 的 个 性 化 需 求 ， 提高 响 应 速
18、度 和 响 应 能 力 。 但 作 为 流 程 再 造 成 果 之 一 的 新 公 共 管 理 和 政 府 治 理 理 论 模 式 的施 行 ， 还 是 要 以 正 规 体 制 为 条 件 的 。 如 果 要 在 现 有 体 制 框 架 下 ， 解 决 需 求 的 个 性 化 响 应问 题 ， 成 本 仍 然 偏 高 。（ 三 ） 社 会 管 理 对 行 政 管 理 研 究 的 要 求 。 目 前 ， 我 国 高 度 重 视 加 强 和 创 新 社 会 管 理 。提 出 要 最 大 限 度 激 发 社 会 活 力 ， 最 大 限 度 增 加 和 谐 因 素 ， 最 大 限 度 减 少 不 和
19、谐 因 素 的 总要 求 。 税 务 部 门 行 政 管 理 是 社 会 管 理 的 一 部 分 ， 因 此 行 政 管 理 体 系 必 须 在 社 会 管 理 的 框架 下 进 行 建 构 ， 形 成 社 会 管 理 的 合 力 。 重 点 包 括 以 下 内 容 ：1 建 构 以 权 利 为 导 向 的 社 会 政 策 决 策 机 制 ， 尊 重 和 保 障 组 织 和 个 人 的 权 利 和 自 用 ，加 强 服 务 体 制 建 设 ， 提 升 服 务 水 平 ， 推 动 社 会 融 合 。2 健 全 风 险 评 估 机 制 和 应 急 管 理 体 系 建 设 ， 提 高 应 对 各 种
20、 风 险 的 能 力 ， 并 形 成 维 护社 会 长 期 稳 定 和 有 效 处 理 社 会 公 共 危 机 事 件 的 社 会 稳 定 机 制 。3 增 强 参 与 社 会 管 理 的 活 力 ， 进 一 步 完 善 社 会 管 理 的 运 行 机 制 。 倡 导 参 与 型 行 政 理念 ， 形 成 兼 顾 各 方 各 类 利 益 、 维 护 个 人 的 发 展 利 益 与 环 境 生 态 利 益 相 结 合 的 可 持 续 发 展管 理 机 制 ， 努 力 实 现 生 态 系 统 良 性 循 环 。（ 四 ） 行 政 管 理 在 社 会 管 理 创 新 理 论 指 导 下 的 路 径
21、选 择 。1 推 进 行 政 管 理 ， 首 要 的 是 搞 好 制 度 建 设 ， 完 善 行 政 管 理 的 一 系 列 制 度 规 范 ， 建 立与 构 建 和 谐 社 会 相 适 应 的 行 政 管 理 新 格 局 。2 推 进 行 政 管 理 创 新 ， 特 别 重 要 的 是 要 完 善 参 与 型 及 自 治 型 治 理 结 构 ， 重 视 对 优 秀的 管 理 者 、 优 秀 的 专 业 人 员 和 优 秀 的 组 织 的 培 养 和 培 育 ， 通 过 对 社 会 管 理 领 域 进 行 过 程引 导 和 规 范 ， 实 现 政 府 部 门 对 创 新 活 动 和 创 新 行
22、 为 的 有 意 识 引 导 、 调 控 和 激 励 ， 形 成 卓有 成 效 的 社 会 管 理 创 新 生 态 机 制 。3 行 政 管 理 创 新 要 确 立 正 确 方 向 和 科 学 路 径 ， 要 促 进 活 力 而 不 是 要 限 制 活 力 ， 要 对利 益 调 整 进 行 结 构 性 改 革 ， 强 调 要 尊 重 不 同 的 价 值 观 念 ， 倡 导 不 同 的 行 为 模 式 ， 倾 听 不同 的 利 益 诉 求 ， 重 视 沟 通 与 协 调 。 要 对 利 益 调 整 进 行 结 构 性 改 革 ， 同 时 要 尽 可 能 地 兼 顾各 方 各 类 利 益 。4 行
23、 政 管 理 创 新 是 一 种 具 有 高 度 自 主 性 的 创 造 性 活 动 ， 依 赖 于 不 同 思 想 、 意 见 和 利益 诉 求 的 相 互 交 流 和 撞 击 ， 依 赖 于 开 放 性 、 自 由 交 流 、 容 忍 不 同 观 点 的 环 境 ， 更 依 赖 于相 关 各 方 全 方 位 参 与 管 理 、 决 策 或 者 提 出 合 理 化 建 议 。三 、 运 用 系 统 论 方 法 体 系 ， 科 学 规 划 行 政 管 理 体 系 的 构 成 框 架系 统 论 方 法 是 指 用 系 统 的 观 点 研 究 和 改 造 客 观 对 象 的 方 法 ， 从 整 体
24、 的 观 点 出 发 ， 全面 地 分 析 系 统 中 要 素 与 要 素 、 要 素 与 系 统 、 系 统 与 环 境 、 此 系 统 与 他 系 统 的 关 系 ， 从 而把 握 其 内 部 联 系 与 规 律 性 ， 达 到 有 效 地 控 制 与 改 造 系 统 的 目 的 。 从 系 统 论 的 观 点 出 发 ，行 政 管 理 研 究 要 始 终 着 重 从 整 体 与 部 分 （ 要 素 ） 之 间 、 整 体 与 外 部 环 境 的 相 互 联 系 、 相互 作 用 、 相 互 制 约 的 关 系 中 ， 综 合 地 、 精 确 地 考 察 对 象 、 以 达 到 最 佳 地
25、 处 理 和 研 究 问 题 。系 统 论 方 法 要 求 人 们 建 造 反 映 系 统 运 动 变 化 规 律 的 数 学 模 型 ， 定 量 地 进 行 研 究 ， 探索 实 现 优 化 的 途 径 和 手 段 。 该 方 法 的 基 本 原 则 主 要 有 ：（ 一 ） 整 体 性 和 综 合 化 原 则 。 整 体 性 原 则 是 系 统 论 的 一 个 最 重 要 原 则 。 它 要 求 人 们 在研 究 问 题 时 ， 要 牢 固 地 树 立 全 局 观 念 ， 始 终 把 研 究 对 象 看 作 一 个 有 机 整 体 。 用 什 么 要 素（ 子 系 统 ） 构 成 整 体
26、， 各 要 素 （ 子 系 统 ） 之 间 的 关 系 如 何 安 排 ， 都 要 有 利 于 系 统 整 体 功 能的 发 挥 。我 们 研 究 的 内 部 行 政 管 理 ， 不 应 只 局 限 于 研 究 狭 义 的 税 务 行 政 管 理 ， 而 是 要 把 视 角 放到 整 体 税 收 工 作 的 一 个 有 机 组 成 部 分 来 研 究 ， 对 税 务 机 关 内 设 机 构 及 其 工 作 人 员 的 工 作质 量 和 行 政 效 率 等 方 面 的 管 理 进 行 研 究 。 其 内 容 可 分 为 行 政 组 织 管 理 、 财 务 管 理 、 资 产管 理 、 政 务 管
27、 理 和 后 勤 事 务 管 理 等 。 其 中 ， 行 政 组 织 管 理 主 要 包 括 组 织 机 构 设 置 、 工 作流 程 等 ； 财 务 管 理 包 括 财 务 收 支 管 理 、 预 决 算 管 理 、 政 府 采 购 管 理 、 内 部 审 计 管 理 等 ；资 产 管 理 ， 主 要 是 对 物 的 管 理 ， 包 括 房 产 管 理 、 基 本 建 设 管 理 、 车 辆 管 理 、 办 公 用 品 管理 等 ； 政 务 管 理 ， 主 要 是 对 政 务 性 工 作 的 管 理 ， 包 括 综 合 材 料 撰 写 、 公 文 处 理 、 税 收 宣传 、 档 案 管 理
28、 、 会 议 管 理 、 机 要 信 访 管 理 等 ； 后 勤 事 务 管 理 包 括 后 勤 接 待 管 理 、 安 全 管理 、 环 境 管 理 、 医 疗 管 理 和 食 堂 管 理 等 。（ 二 ） 联 系 性 原 则 。 联 系 性 原 则 的 意 思 ， 一 是 讲 系 统 与 外 部 环 境 的 联 系 和 制 约 ； 二是 讲 系 统 内 部 各 元 素 之 间 的 相 互 联 系 和 制 约 。 从 哲 学 意 义 上 讲 ， 系 统 、 环 境 和 要 素 是 有密 切 联 系 的 ， 一 种 事 物 总 是 存 在 于 某 种 系 统 之 中 ， 从 而 作 为 该 系
29、 统 的 一 个 要 素 。 如 果 把这 一 事 物 从 其 特 定 的 系 统 中 离 析 出 来 ， 它 就 必 然 落 于 另 一 个 系 统 中 ， 成 为 具 有 新 质 类 型关 系 的 系 统 中 的 一 个 要 素 。 任 何 一 个 系 统 都 是 较 高 一 级 系 统 的 要 素 （ 或 子 系 统 ） ， 同 时 任何 一 个 系 统 的 要 素 又 是 较 低 一 级 的 系 统 。 对 于 一 个 特 定 系 统 来 说 ， 其 他 系 统 则 是 该 系 统存 在 的 外 部 环 境 。 所 以 ， 系 统 、 要 素 和 环 境 三 者 是 有 机 统 一 的
30、 关 系 ， 是 彼 此 相 互 联 系 和相 互 制 约 的 。内 部 行 政 管 理 体 系 属 于 狭 义 税 务 行 政 管 理 的 范 畴 ， 侧 重 于 税 务 机 关 内 部 的 行 政 管 理 ，主 要 包 括 税 务 机 关 内 部 的 行 政 组 织 、 人 事 、 财 务 、 资 产 及 后 勤 保 障 等 政 务 事 务 的 管 理 。从 税 务 整 体 工 作 体 系 的 构 成 及 定 位 看 ， 六 个 子 体 系 中 的 税 收 征 管 体 系 、 纳 税 服 务 体 系 是眼 睛 向 外 、 面 向 纳 税 人 的 ， 属 税 收 业 务 管 理 的 范 畴
31、； 内 控 预 防 、 国 税 文 化 、 行 政 管 理 和人 力 资 源 等 其 他 四 个 体 系 是 眼 睛 向 内 、 面 向 税 务 机 关 内 设 机 构 和 税 务 工 作 人 员 及 其 工 作质 量 的 管 理 。 其 中 ， 内 控 预 防 体 系 侧 重 于 对 执 法 的 监 督 和 管 理 ， 人 力 资 源 侧 重 于 人 的 素质 的 提 升 和 利 用 ， 国 税 文 化 侧 重 于 整 体 氛 围 和 环 境 的 营 造 ， 行 政 管 理 体 系 侧 重 于 对 行 政事 务 的 管 理 。（ 三 ） 动 态 性 原 则 。 任 何 系 统 都 不 是 绝
32、 对 的 、 封 闭 的 和 静 止 的 ， 它 总 是 存 在 于 特 定地 环 境 之 中 ， 与 外 界 进 行 能 量 、 物 质 、 信 息 的 交 换 ， 受 着 环 境 的 影 响 ， 具 有 开 放 性 ， 随环 境 的 变 化 而 发 生 变 化 。 因 此 ， 行 政 管 理 体 系 也 是 一 个 动 态 发 展 的 过 程 。（ 四 ） 最 优 化 原 则 。 这 是 系 统 论 的 出 发 点 和 最 终 目 的 。 人 们 对 系 统 进 行 研 究 和 改 造的 最 终 目 的 ， 是 为 了 使 系 统 发 挥 最 优 的 功 能 。 行 政 管 理 系 统 可
33、 能 有 多 种 组 成 方 案 ， 要 选择 最 优 的 方 案 ， 使 系 统 具 有 最 优 功 能 。 这 需 要 通 过 调 查 研 究 、 模 拟 运 行 才 能 实 现 。所 谓 系 统 论 的 科 学 研 究 法 ， 就 是 根 据 上 述 的 理 论 ， 把 行 政 管 理 体 系 研 究 的 对 象 放 在系 统 的 形 式 中 ， 从 整 体 上 、 联 系 上 、 结 构 的 功 能 上 ， 精 确 地 考 察 整 体 与 部 分 （ 要 素 ） 之间 、 部 分 与 部 分 之 间 、 整 体 与 外 部 环 境 之 间 的 关 系 ， 以 求 获 得 最 优 处 理
34、 问 题 的 一 种 方 法 。四 、 运 用 信 息 论 方 法 体 系 ， 科 学 规 划 行 政 管 理 体 系 的 运 作 模 式在 信 息 时 代 ， 信 息 技 术 是 最 基 本 和 最 为 普 遍 的 技 术 手 段 ， 在 人 类 社 会 生 活 的 每 一 个 领域 、 每 一 个 方 面 都 必 然 会 普 遍 应 用 着 信 息 技 术 ， 行 政 管 理 领 域 也 不 例 外 。 当 前 ， 我 们 正处 在 行 政 信 息 技 术 化 的 起 点 ， 预 测 信 息 技 术 在 行 政 管 理 中 带 来 变 革 的 合 理 形 态 ， 对 于 我们 在 行 政
35、管 理 领 域 中 自 觉 接 纳 和 应 用 信 息 技 术 是 非 常 有 意 义 的 。（ 一 ） 信 息 技 术 对 行 政 决 策 的 影 响 。 行 政 决 策 是 行 政 决 策 者 为 达 到 某 一 特 定 目 标 ， 对若 干 备 选 方 案 进 行 选 择 ， 以 确 定 行 动 方 案 的 过 程 。 信 息 技 术 发 展 对 行 政 决 策 的 影 响 是 围 绕着 提 高 行 政 决 策 的 有 效 性 和 行 政 决 策 的 效 率 展 开 的 。1 对 行 政 决 策 目 标 的 影 响 。 信 息 技 术 发 展 改 变 了 人 类 生 活 的 环 境 ，
36、为 此 对 行 政 管 理提 出 了 新 的 要 求 。 对 于 公 共 产 品 的 提 供 者 政 府 而 言 ， 一 切 应 以 公 共 产 品 的 消 费 者 的 满意 为 决 策 的 根 本 目 标 ， 决 策 过 程 的 行 政 参 与 民 主 公 开 就 成 为 一 种 必 然 选 择 。 随 着 政 务 公开 活 动 的 开 展 ， 群 众 对 政 府 的 满 意 度 也 相 应 提 高 。2 削 弱 以 至 取 消 决 策 者 与 执 行 者 之 间 的 严 格 分 界 。 在 马 克 斯 韦 伯 所 设 计 的 科 层 制中 ， 组 织 内 部 层 层 授 权 ， 下 级 对
37、 上 级 严 格 负 责 ， “只 有 处 在 金 字 塔 顶 端 的 人 才 能 掌 握 足 够的 信 息 而 作 出 熟 悉 情 况 的 决 定 。 ”而 信 息 技 术 的 发 展 使 每 个 人 都 能 及 时 获 得 所 需 要 的 信 息 ，在 工 作 现 场 就 可 以 作 出 必 要 的 决 策 ， 无 须 事 事 先 向 上 司 汇 报 ， 再 执 行 上 司 的 决 策 ， 真 正做 到 “将 在 外 ， 君 命 有 所 不 受 ”。3 改 善 行 政 决 策 者 的 有 限 理 性 。 管 理 决 策 的 基 石 是 由 西 蒙 提 出 的 “有 限 理 性 ”学 说 ，
38、而 信 息 的 不 完 备 是 影 响 人 们 进 行 理 性 判 断 和 决 策 的 直 接 原 因 之 一 。 信 息 技 术 的 发 展 可 逐步 实 现 在 适 当 的 时 候 、 把 适 当 的 信 息 提 供 给 适 当 的 管 理 者 ， 这 样 就 改 善 了 决 策 者 的 有 限理 性 。 网 络 化 电 子 政 府 的 实 现 ， 使 得 公 共 行 政 决 策 者 可 以 在 广 泛 了 解 决 策 所 需 信 息 的 前提 下 进 行 决 策 ， 避 免 了 靠 经 验 决 策 和 决 策 信 息 不 完 备 导 致 的 决 策 的 盲 目 性 现 象 ， 从 而 提
39、高 了 行 政 决 策 的 科 学 性 和 合 理 性 。4 支 持 与 强 化 行 政 决 策 过 程 。 行 政 决 策 可 分 为 程 序 化 决 策 和 非 程 序 化 决 策 两 类 。 以计 算 机 为 基 础 的 信 息 技 术 完 成 程 序 化 工 作 的 效 率 与 功 能 是 不 言 而 喻 的 。 随 着 信 息 化 的 发展 ， 信 息 技 术 在 非 程 序 化 决 策 中 的 强 大 作 用 逐 步 体 现 出 来 。（ 二 ） 信 息 技 术 对 行 政 方 法 的 影 响 。 信 息 技 术 与 行 政 方 法 密 不 可 分 。 所 有 行 政 方 法 都要
40、 有 相 应 的 信 息 支 持 ， 而 有 些 行 政 方 法 就 是 专 门 为 保 证 信 息 流 通 而 创 立 的 。 信 息 技 术 发展 引 起 行 政 方 法 的 创 新 主 要 通 过 以 下 途 径 ：1 改 善 现 有 行 政 方 法 的 信 息 基 础 和 信 息 通 讯 手 段 。 例 如 目 前 行 之 有 效 的 网 络 规 划 技术 ， 就 运 用 了 先 进 的 信 息 技 术 予 以 支 持 ， 从 而 大 大 提 高 了 行 政 管 理 效 能 。 网 络 规 划 技 术源 于 十 九 世 纪 末 美 国 学 者 甘 特 发 明 的 甘 特 图 ， 后 发
41、 展 为 横 条 图 形 计 算 法 ， 这 是 一 种 较 为简 单 的 安 排 工 序 和 时 间 的 图 表 。 后 来 随 着 科 学 技 术 的 发 展 而 不 断 改 进 成 为 网 络 规 划 技 术 。网 络 规 划 技 术 具 有 较 高 的 科 技 含 量 ， 其 工 作 程 序 的 模 型 化 建 立 就 得 益 于 计 算 机 等 信 息 技术 的 运 用 。2 创 立 全 新 的 行 政 方 法 和 行 政 措 施 。 信 息 技 术 的 发 展 使 决 策 支 持 系 统 （ DSS） 、 电 子会 议 系 统 （ EM S） 、 远 距 离 控 制 、 分 布 式
42、 工 作 的 统 一 协 调 、 动 态 网 络 计 划 成 为 可 能 。 在 行政 管 理 中 应 用 这 些 管 理 方 法 能 够 提 高 行 政 效 率 ， 降 低 行 政 成 本 。（ 三 ） 信 息 技 术 对 行 政 组 织 的 影 响 。 传 统 的 行 政 组 织 形 式 是 层 级 组 织 结 构 。 它 的 创 立与 发 展 不 仅 与 素 质 较 低 的 人 员 和 平 稳 的 管 理 环 境 相 对 应 ， 而 且 也 是 受 信 息 技 术 不 发 达 制约 的 无 奈 选 择 。 层 级 组 织 结 构 的 最 大 优 点 是 效 率 较 高 ， 其 弊 端 在
43、 于 对 外 界 环 境 变 化 的 适应 能 力 较 差 ， 而 且 压 抑 组 织 成 员 自 身 的 全 面 发 展 。 社 会 经 济 环 境 的 不 断 变 化 ， 使 得 层 级组 织 的 革 新 不 可 避 免 ， 而 信 息 技 术 的 发 展 为 之 提 供 了 强 有 力 的 支 持 。1 中 间 管 理 层 的 缩 减 以 至 取 消 。 中 间 管 理 层 是 信 息 通 讯 技 术 落 后 的 产 物 ， 它 的 存 在既 减 缓 了 信 息 传 递 的 速 度 ， 又 易 造 成 信 息 的 严 重 失 真 。 这 种 失 真 的 原 因 有 多 种 ， 其 中 一
44、个 原 因 就 是 中 间 层 争 功 诿 过 现 象 ， 这 也 是 信 息 传 递 不 畅 的 结 果 。 现 代 信 息 技 术 将 通 过 加强 操 作 执 行 层 与 高 层 决 策 的 直 接 沟 通 ， 逐 步 缩 减 以 致 最 终 取 消 中 间 管 理 层 。2 管 理 幅 度 增 宽 。 信 息 技 术 使 管 理 者 和 其 下 属 可 以 随 时 了 解 对 方 的 状 态 和 意 图 ， 而且 仅 占 用 很 少 的 精 力 和 时 间 。 所 以 一 个 管 理 者 能 够 指 导 更 多 的 下 属 人 员 ， 增 宽 管 理 幅 度 。这 一 趋 势 对 于
45、行 政 机 构 改 革 有 一 定 的 启 发 。3 行 政 组 织 绩 效 的 改 进 。 信 息 技 术 的 发 展 极 大 地 提 高 了 工 作 效 率 ， 使 得 一 个 行 政 组织 要 完 成 与 过 去 同 样 的 工 作 量 所 需 行 政 人 员 大 为 减 少 ， 从 而 行 政 组 织 更 加 精 干 高 效 。 行政 组 织 中 信 息 技 术 的 采 用 有 利 于 提 高 行 政 组 织 产 出 绩 效 和 促 进 行 政 组 织 成 员 的 自 身 发 展 。信 息 技 术 可 保 证 行 政 组 织 成 员 间 的 全 方 位 沟 通 和 组 织 与 组 织
46、之 间 的 信 息 交 流 。五 、 运 用 控 制 论 方 法 体 系 ， 科 学 规 划 行 政 管 理 体 系 的 决 策 运 行 和 工 作 流 程控 制 论 研 究 的 是 关 于 动 态 系 统 控 制 和 调 节 的 问 题 ， 并 以 一 种 整 体 概 念 强 调 它 们 运 动 与演 变 的 一 般 规 律 。 控 制 论 揭 示 了 事 物 联 系 的 反 馈 原 理 ， 用 以 实 现 对 系 统 的 有 效 控 制 ， 对于 决 策 运 行 和 工 作 流 程 的 管 控 有 重 要 的 指 导 意 义 。（ 一 ） 决 策 运 行 体 系 。 借 鉴 过 程 控 制
47、 理 论 和 全 面 质 量 管 理 的 理 念 ， 对 决 策 运 行 过 程 进行 全 程 监 控 和 管 理 ， 以 战 略 管 理 、 质 量 管 理 、 绩 效 管 理 、 问 题 管 理 等 先 进 管 理 理 念 为 指导 ， 通 过 不 断 完 善 科 学 民 主 决 策 、 计 划 管 理 、 绩 效 考 核 、 工 作 讲 评 会 等 工 作 ， 规 范 行 政管 理 决 策 、 执 行 、 监 督 、 改 进 运 行 程 序 ， 及 时 发 现 并 纠 正 行 政 偏 差 或 过 错 ， 优 化 行 政 效率 、 降 低 行 政 成 本 、 提 高 工 作 质 量 ， 是
48、 行 政 质 量 控 制 体 系 的 主 要 目 标 指 向 。1 以 战 略 管 理 为 导 向 ， 不 断 完 善 科 学 民 主 决 策 。 进 一 步 优 化 税 收 调 研 制 度 ， 实 事 求是 地 分 析 一 年 来 的 工 作 总 体 情 况 ， 特 别 是 存 在 的 问 题 ， 倾 听 一 线 干 部 呼 声 ， 广 泛 收 集 工作 意 见 和 建 议 。2 以 质 量 管 理 为 基 础 ， 不 断 完 善 计 划 管 理 。 不 断 优 化 全 方 位 质 量 管 理 的 理 念 ， 从 计划 管 理 入 手 ， 抓 好 年 度 重 点 工 作 项 目 和 日 常
49、重 点 工 作 项 目 ， 对 工 作 实 行 PDCA 过 程 管 理 。重 点 工 作 项 目 体 现 全 局 整 体 工 作 要 求 ， 贯 穿 全 年 工 作 始 终 。 督 查 工 作 做 到 “三 个 不 放 过 ”，就 是 “问 题 查 不 清 不 放 过 、 没 有 相 关 见 证 性 材 料 不 放 过 、 整 改 落 实 和 考 核 不 到 位 不 放 过 ”。3 以 绩 效 管 理 为 重 心 ， 不 断 完 善 绩 效 文 化 激 励 模 式 。 不 断 调 整 绩 效 考 核 办 法 的 理 念和 思 路 ， 从 绩 效 管 理 模 式 向 绩 效 文 化 激 励 模 式 转 变 ， 注 重 构 筑 绩 效 诊 断 反 馈 系 统 ， 及 时和 被 考 核 者 沟 通 反 馈 考 核 情 况 ， 找 出 关 键 绩 效 问 题 ， 确 定 改 进 方 向 和 方 案 ， 促 进 工 作 持续 改 进 。 同 时 ， 以 绩 效 管 理 的 理 念 为 指 导 ， 整 合 现 有 绩 效 考 核 等 各 项 管 理 措 施 ， 增 加 和调 整 部 分 管 理 环 节 ， 初 步 建 立 起 与 战 略 管 理 、 质 量 管 理 相 结 合 的 绩 效 管 理 框 架 ， 实 现 绩效 管 理 更 加 贴
