1、新预算法解读,1,2,修改历程修法背景新预算法主要亮点,一,二,三,一、修改历程,8月31日，全国人大常委会通过了关于修改中华人民共和国预算法的决定，并重新颁布修订后的预算法。新预算法自2015年1月1日起施行。预算法由79条增至101条，共进行了82项修改。,3,十年、两届人大、四易其稿、30余万条征求意见,我国原预算法于1994年3月在全国人大通过，1995年1月1日正式实施。2004年，我国启动预算法修订。2011年11月，初审。2012年6月，预算法草案迎来二审。2013年三审、四审。2014年8月31日，预算法修正案通过。2014年9月26日,国务院出台了关于深化预算管理制度改革的决
2、定。,4,修改历程,5,二、修法背景：1995年以来预算制度的改革与成效,二、修法背景：1995年以来预算制度的改革与成效,二、修法背景：1995年以来预算制度的改革与成效,1994年，我国启动了影响深远的分税制财政管理体制改革，政府间财政关系、税收制度等财税重大改革相继推开。1994年3月，全国人大常委会制定了预算法，形成了预算制度的基本框架。预算法的颁布实施，对规范政府预算管理、加强国家宏观调控，促进经济社会发展发挥了积极作用。随着分税制财政管理体制的逐步确立，财税体制改革的重点在2000年前后转向预算管理制度，随着预算管理机制不断改革完善，预算在政府管理中的作用明显强化。,1、预算管理范
3、围不断拓展过去，除了纳入预算管理的预算内收支，各级政府和部门还有大量的预算外收支，主要包括行政事业性收费、政府性基金、国有企业和主管部门收入等。由此带来我国预算外收支规模不断膨胀。,6,修法背景,国务院财政部先后出台关于加强预算外资金管理的决定逐步将各类预算外资金纳入预算进行管理关于将部分行政事业型收费纳入预算管理的通知逐步将有关部门收取的行政事业性收费纳入预算管理关于加强政府非税收入管理的通知逐步将政府非税收入纳入预算管理关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知，逐步将土地出让收入纳入地方预算管理,7,预算管理范围不断拓展,2、政府预算管理制度不断完善2000年启动了以部门预算管理和绩效评价
4、为重点的部门预算改革，实现“一个部门一本预算”。在预算执行领域，2001年启动了财政国库集中收付制度改革，通过国库单一账户进行集中的资金收缴和支付。,8,修法背景,政府预算管理制度不断完善,在支出管理上，1999年启动了政府采购改革，将分散式的政府采购模式改为政府采购机构集中采购。在绩效评价上，2005年在试点基础上启动了中央部门绩效评价工作，由财政部统一领导，部门负责组织实施。在预算管理科目上，2007年起启动政府收支分类改革，建立了收入分类和支出分别按功能分类、经济分类的收支分类科目,9,3、人大预算审查监督不断加强。在预算法基础上，1999年全国人大常委会制定了关于加强中央预算审查监督的
5、决定，对加强中央预算的初步审查、预算调整等作了明确规定。2006年全国人大常委会制定的监督法对各级人大常委会审查预算执行情况和决算的审查重点等作了具体规定。,10,修法背景,（一）实行全口径预算，消除“体外 循环”新预算法删除了预算外资金的内容，代之以全口径预算，明确要求政府的全部收入和支出都应当纳入预算，各级政府、各部门、各单位的支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。所谓全口径预算体系，从横向上来讲，即预算的组成包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算在内的“四本预算”；从纵向上来讲，就是每一级政府一级预算，预算层级包括中央、省、市、县、乡的“五级预
6、算”。,11,三、新预算法主要亮点,1、 预算组成：四本预算预算法确立了一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算四本预算组成的全口径预算体系，并对四本预算分别作了细化规定。,12,实行全口径预算，消除“体外 循环,二、预算法的修订为何一再推延？,一是确定四本预算的功能定位。二是四本预算的编制原则。政府性基金预算应当根据基金项目情况和实际支出需要，按基金项目编制，做到以收定支；国有资本经营预算应当按照收支平衡的原则编制，不列赤字，并安排资金调入一般公共预算；社会保险基金预算应当按照统筹层次和社会保险项目分别编制。三是四本预算的相互关系。四本预算之间保持独立完整并统筹协调。
7、加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算的力度。,13,四本预算,2、预算层级：五级预算。新预算法明确了中央、省、市、县、乡五级政府五级预算的预算体系，将乡级预算也纳入法定的预算范围。,14,实行全口径预算，消除“体外 循环,新预算法主要亮点,（二）规范转移支付，减少“跑部钱进”财政管理体制是规范各级政府支出责任和财力分配关系的制度，是国家财政的基本制度，只有明晰政府间事权和支出责任，理顺中央和地方收入划分，实现上下级政府的财力余缺的有效调节，才能实现财政预算制度的有效运转。,15,2013年，全国公共财政收入129143亿元，其中中央公共财政收入60198亿元，占全国财政收入的46.6%，同
8、期的中央本级财政支出20471亿元，仅占全国财政支出的14.6%，对地方税收返还和转移支付48019亿元，是中央本级支出的2倍多。2013年中央对地方转移支付总额42973亿元中，一般性转移支付24363亿元，占56.7%；专项转移支付18610亿元，占43.3%.,16,规范转移支付，减少“跑部钱进”,17,2013年，全国公共财政收入129143亿元，其中中央公共财政收入60198亿元，占全国财政收入的46.6%，同期的中央本级财政支出20471亿元，仅占全国财政支出的14.6%，对地方税收返还和转移支付48019亿元，是中央本级支出的2倍多。2013年中央对地方转移支付总额42973亿元
9、中，一般性转移支付24363亿元，占56.7%；专项转移支付18610亿元，占43.3%.,2013年，全国公共财政收入129143亿元，其中中央公共财政收入60198亿元，占全国财政收入的46.6%，同期的中央本级财政支出20471亿元，仅占全国财政支出的14.6%，对地方税收返还和转移支付48019亿元，是中央本级支出的2倍多。2013年中央对地方转移支付总额42973亿元中，一般性转移支付24363亿元，占56.7%；专项转移支付18610亿元，占43.3%.,2013年，全国公共财政收入129143亿元，其中中央公共财政收入60198亿元，占全国财政收入的46.6%，同期的中央本级财政
10、支出20471亿元，仅占全国财政支出的14.6%，对地方税收返还和转移支付48019亿元，是中央本级支出的2倍多。2013年中央对地方转移支付总额42973亿元中，一般性转移支付24363亿元，占56.7%；专项转移支付18610亿元，占43.3%.,2013年，全国公共财政收入129143亿元，其中中央公共财政收入60198亿元，占全国财政收入的46.6%，同期的中央本级财政支出20471亿元，仅占全国财政支出的14.6%，对地方税收返还和转移支付48019亿元，是中央本级支出的2倍多。2013年中央对地方转移支付总额42973亿元中，一般性转移支付24363亿元，占56.7%；专项转移支付
11、18610亿元，占43.3%.,2013年，全国公共财政收入129143亿元，其中中央公共财政收入60198亿元，占全国财政收入的46.6%，同期的中央本级财政支出20471亿元，仅占全国财政支出的14.6%，对地方税收返还和转移支付48019亿元，是中央本级支出的2倍多。2013年中央对地方转移支付总额42973亿元中，一般性转移支付24363亿元，占56.7%；专项转移支付18610亿元，占43.3%.,2013年，全国公共财政收入129143亿元，其中中央公共财政收入60198亿元，占全国财政收入的46.6%，同期的中央本级财政支出20471亿元，仅占全国财政支出的14.6%，对地方税收
12、返还和转移支付48019亿元，是中央本级支出的2倍多。2013年中央对地方转移支付总额42973亿元中，一般性转移支付24363亿元，占56.7%；专项转移支付18610亿元，占43.3%.,规范转移支付，减少“跑部钱进”,由于各方面对财政管理体制改革方向和具体规范内容的认识上存在较大分歧，难以就政府间财权和事权划分、收入划分等核心内容达成共识，新预算法没有对分税制财政管理体制进行细化规定，而是沿用了原预算法的原则性规定，并将规范重点转向共识较多的财政转移支付制度，从法律上确立了财政转移支付的基本规范。,新预算法从四个方面对规范了财政转移支付制度:明确了转移支付的功能定位，即以推进地区间基本公
13、共服务均等化为目标，以一般性转移支付为主体。规范了专项转移支付，要求设立要有法律依据、运行要有定期评估和退出机制。资金配套要有严格限制，除国务院规定上下级政府应共同承担事项外不得要求下级政府承担配套资金。转移支付的预算编制要符合规定的标准要求，下达时间要符合规定的时限等,18,规范转移支付，减少“跑部钱进”,19,规范转移支付，减少“跑部钱进”,对完善一般性转移支付增长机制进行了明确:增加一般性转移支付规模和比例，逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上；明显增加对革命老区、民族地区、边疆地区和贫困地区的转移支付；中央出台增支政策形成的地方财力缺口，原则上通过一般性转移支付调节。要大力清理、整
14、合、规范专项转移支付，在合理界定中央与地方事权的基础上，严格控制引导类、救济类、应急类专项转移支付，属地方事务的划入一般性转移支付。,20,对竞争性领域的专项转移支付逐一进行甄别排查，凡属“小、散、乱”以及效用不明显的要坚决取消，其余需要保留的也要予以压缩或实行零增长，并改进分配方式，减少行政性分配，引入市场化运作模式，逐步与金融资本相结合，引导带动社会资本增加投入。对目标接近、资金投入方向类同、资金管理方式相近的专项转移支付予以整合。规范专项转移支付项目设立，严格控制新增项目和资金规模，建立健全专项转移支付定期评估和退出机制。,规范转移支付，减少“跑部钱进”,21,规范转移支付，减少“跑部钱
15、进”,研究建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。 在明确中央和地方支出责任的基础上，认真清理现行配套政策，对属于中央承担支出责任的事项，一律不得要求地方安排配套资金；对属于中央和地方分担支出责任的事项，由中央和地方按各自应分担数额安排资金。各地区要对本级安排的专项资金进行清理、整合、规范，完善资金管理办法，提高资金使用效益。,22,新预算法主要亮点,（三）预算公开透明，从源头防治腐败规定了预算公开的内容，既包括预算，也包括预算调整和决算；既包括本级政府预算，也包括部门预算。规定了预算公开的时限，要求本级政府和部门的预算、决算分别在批准或批复后20天内公开，所有政府采购应该及时向社会公开
16、。规定了预算公开的主体，其中本级政府预算由财政部门公开，部门预算由各自部门公开。,预算公开透明，从源头防治腐败,23,新预算法规定的预算公开，不只是预算草案的公开，而是预算编制、执行和决算等整个财政运行过程的公开；不只是政府层面的公开，而是各级政府及组成部门全方位的公开。除涉密信息外，政府预决算支出全部细化公开到功能分类的项级科目，专项转移支付预决算按项目按地区公开。除涉密信息外，中央和地方所有使用财政资金的部门均应公开本部门预决算。逐步将部门预决算公开到基本支出和项目支出。除涉密信息外，所有财政资金安排的“三公”经费都要公开。,24,新预算法主要亮点,（四）严格政府举债管理，防范债务风险截至
17、2013年6月底，全国各级政府债务总额约30.28万亿元，其中地方政府债务余额17.89万亿元，包括负有偿还责任的债务10.89万亿元，负有担保责任的债务2.67万亿元，可能承担一定救助责任的或有债务4.34万亿元，地方政府债务较前两年大幅增长。,25,严格政府举债管理，防范债务风险,考虑地方发展需要、地方政府债务风险防范等多方面因素，新预算法确立了堵疏结合的原则，即在为地方政府举债“开正门”的同时，也设置了若干安全阀来“堵偏门”，从六个方面确立了地方政府举债的基本规则。,26,严格政府举债管理，防范债务风险,一是举债主体，规定只能是经国务院批准的省级政府；二是用债方向，要求只能是用于公益性资
18、本支出，不得用于经常性支出。三是债务规模，实行债券发行限额管理，不能超额发行。四是还债能力，应当有偿还计划和稳定的资金来源。五是管理机制，规定了有关的债务风险评估预警机制等。六是法律责任，明确规定了违规举借债务或为他人债务提供担保的法律责任。,27,严格政府举债管理，防范债务风险,决定进一步规范了对地方债务管理的管理。赋予地方政府依法适度举债权限，建立规范的地方政府举债融资机制。对地方政府债务实行规模控制和分类管理。严格限定政府举债程序和资金用途。妥善处理存量债务。确保在建项目有序推进。建立债务风险预警及化解机制。建立考核问责机制。,28,新预算法主要亮点,（五）国库管理松权，提高财政资金效益
19、新预算法规定，各级政府应当加强对本级国库的管理和监督，按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。调节余额规定可提高财政资金效益，也为今后改革预留了空间。,29,国库管理松权，提高财政资金效益,全面清理整顿财政专户，各地一律不得新设专项支出财政专户，除财政部审核并报国务院批准予以保留的专户外，其余专户在2年内逐步取消。规范权责发生制核算，严格权责发生制核算范围，控制核算规模。地方各级财政除国库集中支付年终结余外，一律不得按权责发生制列支。按国务院规定实行权责发生制核算的特定事项，应当向本级人大常委会报告。,30,国库管理松权，提高财政资金效益,全面清理已经发生的财政借垫款，应当由预
20、算安排支出的按规定列支，符合制度规定的临时性借垫款及时收回，不符合制度规定的借垫款限期收回。加强财政对外借款管理，各级财政严禁违规对非预算单位及未纳入年度预算的项目借款和垫付财政资金。 各级政府应当加强对本级国库的管理和监督，按照国务院的规定完善国库现金管理，合理调节国库资金余额。,31,新预算法主要亮点,（六）改革法定性支出管理，为地方财政松绑法定性支出又称挂钩支出,是指法律法规及有关文件规定的预算中必须安排的预算支出项目。目前，主要集中在教育、科技、农业等7个领域，有关法律法规等规定了相关预算支出不低于一定比例或增长幅度。,32,改革法定性支出管理，为地方财政松绑,目前，地方政府各种法定支
21、出规模很大，根据审计署2012年6月颁布的对54个县财政性资金审计结果，为满足国家有关农业、教育、科技等法定支出的增长要求和中央有关部门出台的达标增支政策安排的支出，是其当年公共财政支出的77.23%。新预算法删除了预算审查和执行中涉及法定支出的规定，同时强调各级一般公共预算支出的编制中，国家确定的各项重点支出，应当在统筹兼顾的原则下，在保证基本公共服务合理需要的前提下，予以优先安排。,33,改革法定性支出管理，为地方财政松绑,决定对挂钩问题进行了进一步明确。要求清理规范重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩事项，一般不采取挂钩方式。对重点支出根据推进改革的需要和确需保障的内容统筹安排，优先保障
22、，不再采取先确定支出总额再安排具体项目的办法。,34,逐步取消城市维护建设税、排污费、探矿权和采矿权价款、矿产资源补偿费等专款专用的规定，统筹安排这些领域的经费。统一预算分配，逐步将所有预算资金纳入财政部门统一分配。在此之前，负责资金分配的部门要按规定将资金具体安排情况及时报财政部门。,改革法定性支出管理，为地方财政松绑,35,新预算法主要亮点,（七）加强人大监督，规范预算管理新预算法在总结近年来各级人大预算审查监督经验的基础上，针对实践中反映强烈的问题，主要对人大如何有效行使预算审查监督权作了较具体的规定。,36,加强人大监督，规范预算管理,硬化预算约束 规定预算草案的细化要求 完善预算的初
23、步审查制度 明确了预算审查的重点审查内容 明确了预算调整审查的有关程序 预算执行监督有了新要求,37,老预算法无具体预算审查和监督内容，新预算法新增了二项：其一、明确了人民代表大会对预算草案及其报告、预算执行情况的报告的重点审查内容：（一）上一年预算执行情况是否符合本级人民代表大会预算决议的要求;（二）预算安排是否符合本法的规定；（三）预算安排是否贯彻国民经济和社会发展的方针政策，收支政策是否切实可行；（四）重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当；（五）预算的编制是否完整，是否符合本法第四十六条的规定；（六）对下级政府的转移性支出预算是否规范、适当；（七）预算安排举借的债务是否合法、合理，是
24、否有偿还计划和稳定的偿还资金来源；(八)与预算有关重要事项的说明是否清晰,加强人大监督，规范预算管理,38,加强人大监督，规范预算管理,其二、明确了各级人大常委会的监督职责：规定各级人大常委员会监督本级总预算的执行；审查和批准本级预算的调整方案；审查和批准本级决算；撤销本级政府和下一级人民代表大会及其常务委员会关于预算、决算的不适当的决定、命令和决议。,39,预算调整审查的有关程序新预算法规定：经人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得调整；支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出；在预算执行中，各级政府一般不制定新的增减财政收入或者支出的政策和措施，必须作出并需要进行预算调整的，
25、应当在预算调整方案中作出安排；,加强人大监督，规范预算管理,40,预算调整审查的有关程序需要增加或者减少预算总支出，需要调入预算稳定调节基金，需要调减预算安排的重点支出数额，需要增加举借债务数额的等四种情况应当进行预算调整；,加强人大监督，规范预算管理,41,预算调整审查的有关程序政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案，详细说明预算调整的理由、项目和数额；财政部门应当在本级人大常委会举行会议审查和批准预算调整方案的三十日前，将预算调整初步方案送交本级人大专委会进行初步审查，并提请本级人大常委会审查和批准；未经批准，不得调整预算。,加强人大监督，规范预算管理,42,加强人大监督，规范预
26、算管理,预算执行监督有了新要求：其一、预算编制时间有新的变化。财政部应当在全国人民代表大会会议举行的四十五日前，地方财政部门应当在本级人民代表大会会议举行的三十日前，将本级预算草案的初步方案提交本级人民代表大会有关专门委员会或者人大常委会进行初步审查。其二、预算批复和下达新增了时间要求。预算经本级人民代表大会批准后，财政部门应当在二十日内向各部门批复预算；各部门应当在接财政部门批复后十五日内向所属各单位批复预算。,43,加强人大监督，规范预算管理,其三、转移支付规定了时限。中央对地方的一般性转移支付和专项转移支付应当分别在全国人民代表大会批准预算后三十日和九十日内正式下达；省级政府接到中央一般
27、性转移支付和专项转移支付后，应当在三十日内正式下达到县级以上各级政府；县级以上地方各级预算安排对下级政府的一般性转移支付和专项转移支付，应当分别在本级人民代表大会批准预算后的三十日和六十日内正式下达。其四、决算批复新增了时间要求。原预算法对决算批复无时间要求。新预算法规定：决算经批准后，财政部门应当在二十日内向本级各部门批复决算。各部门应当在接到财政部门批复的本部门决算后十五日内向所属单位批复决算。,44,新预算法主要亮点,（八）改进预算管理和控制，建立跨年度预算平衡机制新预算法规定预算审查重点从收支平衡、赤字规模向支出预算转变，同时将收入预算由约束性转向预期性，规定各级地方政府应当建立了跨年
28、度预算平衡机制，明确各级政府不得向预算收入征收部门和单位下达收入指标。,45,改进预算管理和控制，建立跨年度预算平衡机制,决定的具体办法主要有:一是实行中期财政规划管理二是改进年度预算控制方式三是建立跨年度预算平衡机制四是编制政府综合财务报告,46,改进预算管理和控制，建立跨年度预算平衡机制,改进年度预算控制方式一般公共预算审核的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。强化支出预算约束，各级政府向本级人大报告支出预算的同时，要重点报告支出政策内容。预算执行中如需增加或减少预算总支出，必须报经本级人大常委会审查批准。收入预算从约束性转向预期性，根据经济形势和政策调整等因素科学预测。,47,
29、改进预算管理和控制，建立跨年度预算平衡机制,建立跨年度预算平衡机制地方一般公共预算执行中如出现超收，用于化解政府债务或补充预算稳定调节基金；如出现短收，通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金、削减支出实现平衡。如采取上述措施后仍不能实现平衡，省级政府报本级人大或其常委会批准后增列赤字，并报财政部备案，在下一年度预算中予以弥补；市、县级政府通过申请上级政府临时救助实现平衡，并在下一年度预算中归还。政府性基金预算和国有资本经营预算如出现超收，结转下年安排；如出现短收，通过削减支出实现平衡。,48,新预算法主要亮点,（九）管理有了“高压线”，违纪铁腕追责老预算法只有追究行政责任和给予行政处分的规定。
30、新预算法对政府、部门、单位的预算违法行为的行政处罚进行了细化，主要有,49,管理有了“高压线”，违纪铁腕追责,对二种情况责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分。（一）各级政府、各部门、各单位违反本法规定举借债务或者为他人债务提供担保的；（二）挪用重点支出资金，或者在预算之外及超预算标准建设楼堂馆所的。,50,管理有了“高压线”，违纪铁腕追责,对六种情况责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级、撤职、开除的处分：（一）未将所有政府收入和支出列入预算或者虚列收入和支出的；（二）违反法律、行政法规的规定，多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征
31、预算收入的；（三）截留、占用、挪用或者拖欠应当上缴国库的预算收入的；（四）违反本法规定，改变预算支出用途的；（五）擅自改变上级政府专项转移支付资金用途的；（六）违反本法规定拨付预算支出资金，办理预算收入收纳、划分、留解、退付，或者违反本法规定冻结、动用国库库款或者以其他方式支配已入国库库款的。,51,管理有了“高压线”，违纪铁腕追责,对四种情况责令改正，追回骗取、使用的资金，有违法所得的没收违法所得，对单位给予警告或者通报批评；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：违反法律、法规的规定，改变预算收入上缴方式的；以虚报、冒领等手段骗取预算资金的；违反规定扩大开支范围、提高开支标
32、准的； 其他违反财政管理规定的行为。,52,管理有了“高压线”，违纪铁腕追责,对六种情况责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任：未依照本法规定，编制、报送预算草案、预算调整方案、决算草案和部门预算、决算以及批复预算、决算的违反本法规定，进行预算调整的未依照本法规定对有关预算事项进行公开和说明的违反规定设立政府性基金项目和其他财政收入项目的违反法律、法规规定使用预算预备费、预算周转金、预算稳定调节基金、超收收入的违反本法规定开设财政专户的。,53,“新预算法吸收了预算法实施20年来的经验，匡正了立法的宗旨，明确了法律的本质和定位，使得预算法由过去的政府管理法，变成了规范政府、管理政府的法。这是此次预算法修改的最大亮点。”全国人大常委、全国人大财经委副主任尹中卿接受新预算法采访时语录,54,谢谢！,
