促进节能减排的财政政策选择.doc

1、促进节能减排的财政政策选择马海滨近几年，我国经济快速发展，各项建设取得巨大成就，但也付出了很大的资源和环境代价。2006 年，我国二氧化硫排放量为 2589 万吨，化学需氧量排放为 1428 万吨，均居世界第一，工业固体废物生产量达 15.2 亿吨，是 1995 年的 2 倍，酸雨面积已占国土面积的30%， 70%的江河水系受到污染,1/5 的城市空气污染严重。因此，必须强力推行节能减排，促进产业结构调整和经济增长方式的转变。近年来,河南省采取了一系列节能减排措施,取得了明显成效,在经济快速发展的同时,能源资源供给基本保持平衡,环境质量总体保持稳定,初步呈现节能降耗、治污减排与经济社会发展相互

2、促进的良好局面。在节能减排方面，全省五年累计淘汰钢铁落后产能 467 万吨、水泥落后产能 5500 万吨、关闭小造纸企业 1003 家。国务院已批准将河南省整体列为全国循环经济试点。2004 年在全国率先开展煤炭、铝土矿资源整合，全省小煤矿、小铝土矿个数削减六成以上，7 家省骨干煤炭企业、4 大氧化铝重点企业占有及控制的资源达到全省的 90%以上。但是,由于河南省产业结构不合理、经济增长方式比较粗放的状况还没有得到根本改善,单位生产总值能源消耗高、污染排放高、资源环境压力大的问题仍很突出。当前,河南正进入工业化和城镇化加快发展阶段。发达国家的经验表明,这一阶段也是能源消费增长较快、资源和环境约

3、束加剧的矛盾凸显期。如不加快调整产业结构、转变经济增长方式,势必导致资源和环境危机,将对加快建设小康社会、实现中原崛起构成严重挑战。我国十一五规划纲要提出了“十一五”期间单位 GDP 能耗降低 20%左右、主要污染物排放总量减少 10%的约束性指标。河南省根据省情，提出了近期节能减排的主要目标：到 2010 年,全省单位生产总值能耗比“十五”末降低 20%左右,单位工业增加值用水量降低30%;化学需氧量(COD) 排放总量比 “十五”末下降 15.6%,二氧化硫排放总量下降 17.4%,省辖市城市污水处理率达到 90%以上,县城污水处理率达到 70%以上,工业固体废物综合利用率达到 70%以上

4、。为完成上述目标，就需要各级政府部门综合运用各种政策手段，调节和影响市场主体的行为，建立起自觉节约资源和保护环境的机制，从根本上转变发展方式，以尽可能小的资源投入和环境代价取得尽可能大的经济社会效益，努力实现人与自然的和谐发展。财政是政府履行职能的物质基础、体制保证和政策手段。实施节能减排，财政应充分发挥其职能作用，加大投入力度，创新理财机制，完善各项政策措施，灵活利用税收杠杆，努力促进政府各项节能减排目标任务的顺利实施。一、加大政府财政资金投入力度首先，要将公共财政预算作为政府推进节能减排的重要财力支柱，积极推进节能减排的技术进步，提高能源效率，使节能、环保与经济发展步入良性循环轨道。其次，

5、要加快建立政府引导、企业为主和社会参与的节能减排投入机制。各级政府要充分利用各类科技资金,加大对节能减排关键技术研发及应用的支持力度。在财政预算内安排节能减排专项资金,积极争取国家资金,支持节能减排重点工程、高效节能产品和节能新技术推广、节能管理能力建设及污染减排监管体系建设等。引导金融机构和社会资金加大对节能减排项目的支持力度。加强资本市场融资工作,鼓励和支持各地及企业多渠道筹集资金,加大对节能减排的投入,加快技术改造和设备更新步伐。政府投资主体要加大对节能减排重大项目和产业化示范工程的投入。企业开展资源节约、综合利用、污染治理等的优惠资金和减免税（费）要专项用于节能减排的再投入。二、制定有

6、利于节能减排的政府采购政策随着经济和社会的快速发展，对节能产品的需求潜力较大，同时，政府采购的空间也较大。应把有利于节能减排发展的环境保护、生态平衡、资源节约与合理开发利用等特定政策目标纳入政府采购的通盘考虑，制定相关的采购政策来促使市场鼓励再循环利用。政府在其需要采购的众多商品中应优先选择节能减排产业的产品，促进节能产业产品的消费，以此影响消费者消费方向和企业的生产方向。政府采购必须坚持效率性、公开性、公平性、竞争性原则，认真落实节能产品政府采购实施意见和环境标志产品政府采购实施意见 ，进一步完善政府采购节能和环境标志产品目录制度，加大对节能产品的认证力度。此外，政府采购还可试行节能产品的协

7、议供货制度。通过一次招标为有共同需求的各单位确定中标供应商和中标产品，并在一定时间期限内有此需求的单位直接向中标供应商采购，这样既有利于选择合格的产品和价格，也有利于提高政府采购效率。三、完善财政补助措施，加大支持节能科技创新一是进一步提高科技进步对节能减排的贡献度。加快科技体制改革，支持建立“以企业为主体、以市场为导向、产学研相结合”的技术创新体系。扩大财政创业风险投资，对风险高、具有重大意义的节能新技术，采取风险投资的方式予以支持。用好节能减排奖励资金，加大对节能技术改造项目的支持，切实改变重点产品能耗过高的重大节能技术运用不够的局面。产业研发资金也要向节能减排倾斜，并且要集中资金，形成合

8、力，争取重点突破。二是合理使用中央“以奖代补”资金，二是加大对节能产品生产企业的支持力度。目前，许多发达国家在发展循环经济、促进节能减排过程中，通过财政补贴对于相关企业予以支持。我国对于开展资源综合利用与治污的企业财政补贴仅限于少数几项间接补贴，如利润不上缴、减免税收、先征后返等，但对相关企业的鼓励与支持效果甚微。构建节能减排体系，需要经常性的直接财政补贴的支持。因为开展节能减排的企业最初往往本大利微，可以考虑采取物价补贴、企业亏损补贴、财政贴息、税前还贷等补贴措施，支持节能减排企业发展。四、完善税收政策，研究开征新税种税收政策对节能减排有着很强的政策引导作用。为促进节能减排工作的顺利施行，一

9、方面，要通过税目、税率的优化，增强消费税、资源税等易于体现资源节约和环境保护调控效果的税种的作用，另一方面，要通过完善增值税、企业所得税的相关奖税和罚税政策，加大税收政策的引导作用，总体上形成一整套有利于能源资源节约和环境保护的税收政策体系。1完善现行税制并研究开征新的税种。一是对企业从事符合条件的环境保护、节能节水项目的所得免征或减征企业所得税；对企业购置用于环境保护、节能节水等专用设备的投资额，可以按一定比例实行税额抵免。二是完善资源税制度，对资源税征收范围、计税依据、税率（税额）及相关政策进行合理调整。三是研究扩大消费税征税范围，将部分高耗能、高污染产品纳入征税范围。四是完善燃油税改革方

10、案，尽快出台燃油税。五是研究开征碳税、环境保护税或类似的体现环境保护的绿色税种。2研究完善现行税收政策。一是要研究支持生物质能发电、地热能、太阳能等可再生能源开发利用的税收优惠政策。二是继续按照国务院关于限制“两高一资” （高耗能、高污染、资源性）企业产品出口的原则，研究取消或降低这类产品的出口退税（率） 。三是应允许企业抵扣其购置的节能减排设备所含增值税进项税金。四是进一步完善废旧物资和资源综合利用产品的增值税优惠政策。五是在消费税或车辆购置税方面实行有奖有罚的政策，对符合一定条件的节能环保型汽车给予适当的优惠，对未达到国家相关燃料消耗标准和排放标准的汽车实行一定的惩罚性税收政策。六是研究支

11、持节能省地环保型建筑和既有建筑节能改造的税收政策。五、实施促进节能减排的激励机制推动节能减排工作，必须坚持激励与约束并重，发挥政策和资金在节能减排中的引导和督促作用。一是大力推行建立制度，建立“以奖代补”新机制。财政奖励资金与节能减排量挂钩，多节能，多奖励，达不到节能减排目标，要给予处罚。为确保“十一五”期间污水处理率从目前的 52%提高到 80%，近期中央加大了对中西部城市污水处理设施配套管网建设支持力度，按照新建管网里程、污水处理能力、COD 削减力度等因素加权计算资金分配数，多完成多奖励，少完成少奖励。此外，为加快淘汰落后产能，促进产业升级，中央对经济欠发达、淘汰任务较重的地区给予奖励，

12、奖励标准逐年递减，鼓励地方及早淘汰。对于河南来讲，除合理使用中央奖励补助资金外，也应比照中央政策，积极制定相应的奖惩措施。如设立重大节能技术研发及产业化奖，对拥有自主知识产权的技术创新，区分不同技术等次，确定分级定额奖励标准；设立淘汰高能耗设备奖，在省政府制定淘汰落后设备目录及规定期限的基础上，按提前时间和设备额度给予奖励，推动企业加快淘汰高能耗设备步伐；设立节能贡献奖，对节能突出的单位和企业、重大节能成果、优秀节能成果给予奖励；设立污水处理设施建设运行奖，对污水处理设施和配套管网建设快、运行好的给予奖励，促进市县加大污水处理设施投入，确保污水处理设施的正常运营。六、探索建立节能减排市场化运作

13、机制一是实行超耗能源加价办法，对超过用能限额标准的企业，根据级差收费原则，按照基准价格的数倍征收超标准耗能加价费，促使企业加大节能技改力度，提高能源利用效率。二是按照“排污者付费，治污者受益”的原则，适当调整污水处理费价格，促使“两高一资”企业承担其应承担的社会成本，建立有利于企业自主治污的收费价格机制和利益驱动机制。同时，政府加征的差别电价费、差别排污费和高耗能产品超耗加价费等要专项用于节能减排。三是建立排污权有偿使用和交易机制。当前可选择有条件的地区以 COD、氨氮排放总量控制为目标，通过改革污染物排放指标分配办法和排污权使用方式，建立排污交易市场，开展排污权有偿使用和排污交易试点。四是建

14、立跨流域、跨地区的生态补偿机制。按照“谁开发、谁保护、谁受益、谁补偿”的环境使用“则、权、利”相一致的原则，引导流域省市围绕水资源、水环境保护和水污染防治，开展跨省水流域生态补偿机制试点，建立起下游对上游水资源、水环境保护的补偿和上游对下游超标排污或环境责任事故赔偿的双向责任机制。七、推进资源有偿使用制度改革当前，我们面临的环境形势之所以日益严峻，一个很重要的原因就是现行环境使用制度有待完善，还没有真正把环境当作一种公共资源，绝大多数企业还没有将环境作为生产要素纳入成本，大部分资源开采企业和其他污染环境企业是以不完全成本参与市场竞争的。因此，必须推行环境有偿使用制度改革，将环境要素成本化，强化企业节能减排主体责任。按照国务院的统一部署，煤炭资源有偿使用制度改革已经在河南、山西等 8 个省市试点，并取得明显成效。作为试点省份，河南应以此为契机，加快推进矿产品资源有偿使用制度改革。尽快将目前矿业权无偿和有偿取得的“双轨制”统一为有偿取得，实行探矿权和采矿权招标、拍卖和挂牌出让制度。将目前的矿产资源生产和销售过程中过低的税费标准调整为合理的税费标准并且逐步建立矿产品企业矿区环境治理和生态恢复责任机制，从而推动矿产品资源类产品价格市场化。在此基础上，理顺煤电、原油与成品油、化石能源与其他能源价格，形成合理比价关系，发挥价格信号对节能减排的引导作用。作者单位：河南省财政科学研究所