1、 萄 经济与贸易凰昀m衄陋衄迎面硼 充分发挥财税政策弓t导作用 加快推进经济新常态下产业转型升级 赵福军 (国务院发展研究中心) 【摘要】经济新常态下产业转型升级既面临机遇又面临 挑战。其中，国际产业竞争与合作的态势正在发生重大变 化，我国与发达经济体之间产业同质化程度在提升，国际社 会对中国的期待在提升，加大我国产业转型升级的难度。财 税政策不仅要主动适应经济新常态和经济新常态下的产业 转型升级面临的形势，整合、完善财税政策，协调各地方的财 税政策和产业分工，着力解决财税政策碎片化问题，形成政 策合力，更要充分发挥战略服务能力，主动引导产业向以我 为主的方向转型升级。 【关键词】经济新常态产
2、业转型升级财税政策 【中图分类号】F812 经济新常态下产业转型升级，面临什么样的机 遇与挑战?财税政策作为宏观调控的重要政策工 具，在促进产业转型升级中如何发挥作用，是否继 续走以前支持产业发展的路子，还是出新招?这些 重大问题需要认真研究。本文试图从宏观角度做 一些探讨，希望能引发一些思考、启发。 一、我国经济新常态下产业转型升级面临的形 势与问题 (一)经济新常态为产业转型升级提供了重要 的机遇 一是主动接受经济中高速增长，为产业转型升 级提供了空间。我国经济进入中高速增长，符合经 济发展阶段转换的客观规律。适应经济增速进人 中高速新常态，科学确定经济增长速度，没有再追 求高速增长的压力
3、，提升经济发展质量，加快实施 产业转型升级。 8 二是人力资本质量不断提升、居民收人不断提 高、人民群众对良好生态环境的期待、消费者追求 产品质量更高更安全等为产业转型升级提供了重 要支撑。根据第六次全国人口普查数据显示，2010 年普查每十万人拥有大专以上受教育程度人口为 8 930人，1982年则为615人，近年每年有近700万 大学生毕业，表明了人力资本大幅得到提高。中国 储蓄率高达50，为经济增长提供充裕资金，也是 消费增长潜力所在。根据福布斯与宜信财富发布 的2014中国大众富裕阶层财富白皮书，截至2013 年底中国中等收入群体f可投资资产10万美元100 万美元)1 197万人，预
4、计大众富裕阶层人数将在 2014年底达到1 400万人，近三年平均每年增长近 200万人。经济新常态下，消费者追求产品质量更 高、更安全、更环保，消费需求多样化、个性化，为产 业转型升级孕育了市场需求。而我国具有13亿人 口的内需市场，具有能满足消费需求多样化、个性 化的规模。 三是短期内发达国家正在实施的新一轮技术 和产业变革难以取得实质性进展，为我国推进产业 转型升级提供了重要机遇。目前，全球正在孕育以 3D打印、分布式能源、物联网为代表的新一轮技术 革命。在新的技术领域，如增材制造、数字机器人、 分布式能源、智能电网、物联网、新材料等领域，我 国与发达国家大体站在同一起跑线上，有机会走在
5、 创新的前列，甚至走在创新的最前沿(李伟， 2o15)。短期内发达国家难以取得实质性进展和重 大突破，为我国迎接新一轮技术革命、加快产业转 2015年第05期 商獭 经济与贸易瑁 瞅 衄遗 锄酗 型升级提供了重要的机遇。 (二)经济新常态下我国产业转型升级面临的 挑战 经济新常态下产业转型升级，既存在一些老问 题，又面临新形势、新问题。产业转型升级面临的 问题包括：我国自20世纪90年代以来，开始实施调 整经济结构、优化产业结构战略。尽管我国积极推 动产业转型升级取得了一定的成绩，我国在全球经 济分工的地位有所提升，但仍处于国际产业分工中 价值链的中低端环节，关键技术受制于人，低端重 复较多。
6、既需要全面化解产能过剩，又需要加快发 展高新技术产业和新兴产业，高端产品研发能力和 产业能力弱。刘尚希、韩凤芹(2o13)认为，丰富的 科技资源带来了大量的科技成果，但能够产业化的 成果较少。产业转型升级面临的新形势、新问题， 主要表现在以下几个方面： 一是国际产业竞争与合作的态势正在发生重 大变化，我国与发达经济体之间产业同质化程度在 提升。以前，我国从事产业链的中低端，发达国家 处于产业链的高端，我国与发达经济体之间总体上 是互补性分工模式。国际金融危机以来，发达国家 实施“再工业化”战略，一些中高端制造业向发达国 家回流，各国抢占产业制高点的竞争日趋激烈，与 此同时我国也在积极发展高新技
7、术产业，加快产业 转型升级，我国与发达经济体之间总体上是互补性 分工模式在逐步发生变化，与发达经济体之间产业 同质化程度在提升。 二是国际社会对中国的认知和期待正在发生 重大变化，增加了产业转型升级压力和难度。当 前，我国参与经济全球化的基础和条件正在发生重 大变化c、2014年我国经济总量居世界第二位，成为 第一大出口国、第二大进口国、第一大吸收外资国、 第三大对外投资国、第一大外汇储备国。随着我国 综合国力提升，国际社会对我国的认知和期待正在 发生重大变化。一些国家担心中国经济力量的增 长和出口竞争力的迅速上升，会冲击其国内产业， 损害其已有的和未来潜在的利益。个别发达经济 2015年第0
8、5期 体还担心中国会改变由其主导的国际经济秩序，损 害其主导国际经贸规则制定所获得的超额利益。 因此，采取一些措施给中国的发展制造麻烦与障 碍，试图在与中国经济的竞争中获得先机。例如， 一些国家对于华为等中国企业的投资以及高技术 产品出口，利用国家安全等理由加以阻止或者限 制。这给中国产业转型升级带来了不利的影响，阻 碍中国在全球经济中战略地位的提高。 三是单纯模仿跟踪国际产业前沿，难以提升我 国在全球产业价值链中的地位，且面临风险较大。 多年来，我国积极跟踪国际产业发展前沿，实施模 仿创新，在重点领域和局部领域实施突破，取得一 定的成绩。但是，近年我国跟踪国际产业发展前 沿，积极发展新兴产业
9、，出现高端产业产能过剩、高 端产业低端化现象，比如：太阳能光伏产业出现产 能过剩。另外，盯住国际市场需求，发展新兴产业， 容易出现国际市场需求萎缩，国内相关产业面临衰 落的风险。采取重点突破、局部突破模式，加快推 进产业转型升级，面临与高端产业相关的要素市 场、关联市场、消费市场发育不成熟、不配套等困 境。比如：重大装备领域，我国企业与国外技术的 差距不在于总成技术的差异，而在于基础材料和控 制系统自主开发能力的缺乏。 四是近期石油等大宗商品大幅涨跌、波动影响 产业转型升级。2014年6月份以来，国际油价下跌 了近50，油价低位运行，既会降低我国经济发展 成本，带来发展红利，又会对石油行业、清
10、洁能源发 展产生不利的影响。石油是传统能源，与清洁能源 之间存在一定的竞争关系。国际油价长期维持低 位运行，降低石油使用成本，增加了石油的市场需 求，将可能会对清洁能源产业发展产生一定的替代 甚至是挤出效应，尤其是对正在大规模进行商业化 阶段的清洁能源，在配套市场环境不成熟、不完善 的情况下，更会加速产生挤出效应。与此同时，石 油价格下降，降低石油使用成本，会增加石油消费 量，石油可能会部分替代甚至是挤出对清洁能源使 用，诸多效应的合成皆不利于节能减排、清洁能源 9 经济与贸易固鼹衄咖出衄圃 鳅 产业发展、低碳目标、大气环境保护目标(赵福军， 2015)。 二、促进产业转型升级的财税政策所存在
11、的问 题与面临的形势 (一)促进产业转型升级的相关财税政策较多， 但呈现碎片化、缺乏系统性、协调性、配套 恃征 近年来，我国出台了很多促进产业转型升级的 财税政策，比如：支持工业转型升级、促进外经贸区 域协调发展、促进境外经济贸易合作区发展、节能 减排等。应该来说，这些财税政策对促进产业转型 升级发挥了重要的作用，但总的来看，仍然缺乏系 统性、协调性、配套性，税制越来越复杂。有促进工 业转型升级的相关财税政策，有促进外贸发展方式 转变的财税政策、有促进自主创新的相关财税政 策，但是这些财税政策的协调性、配套性还不够，呈 现“九龙治水”局面。 (二)财政政策和资源重点支持高端产业发展， 但传统产
12、业获得支持则相对不足 我国密切跟踪国际产业发展最新动态与前沿， 实施各种政策组合，政府将资源和政策倾斜配置到 高科技、战略性新兴产业等，培育要素市场、需求市 场，加快产业转型升级。不仅是中央层面支持高端 产业发展，地方政府也积极响应中央政策支持，重 点支持高端产业发展。近年，全国各地发展战略性 新兴产业的积极性很高，纷纷出台了战略性新兴产 业发展规划和政策。如：目前，已有上百个城市把 物联网作为发展重点，2O多个省市在搞航空产业 园。我国有300个城市发展光伏产业，其中13建立 了光伏产业基地。不少地区不顾产业发展条件，过 度依靠税收优惠、财政补贴和提供低价土地等手 段，鼓励投资、扩大规模，力
13、图在短期内形成很大的 生产能力。太阳能光伏产业被列人我国战略性新 兴产业领域，国家出台一系列促进太阳能光伏产业 发展的政策。省、市、县各级地方政府对太阳能光 伏产业发展过度响应，并出台财税优惠政策、土地 优惠政策、融资担保与优惠政策、人才引进与培养 1 0 等政策、政府采购政策等(赵福军，2014)。 (三)财政收入中低速增长与财政支出刚性等 财政新常态，迫切需要整合促进产业转型升级的财 税政策和资源 经济决定财政、税收。经济正从高速增长转向 中高速增长，财政收入也将进人中低速增长。根据 财政部财政科学研究所刘尚希研究员的研究成果， 当经济增长高于9的时候，财政收人增长往往都 在20甚至30，
14、在税收收入增长方面更为明显。 而当经济增长低于9，维持在“七上八下”水平的 时候，财政收入增长很快会掉到个位数。2014年我 国财政收入同比增长86，这意味着自1991年以 来全国财政收入增速重回个位数时代。与此同时， 财政支出刚性存在以及经济、社会、生态环境所需 要的财政支出不断增加。财政收入中低速增长与 财政支出刚性、财政支出不断增加，迫切需要整合 财政资源，包括整合促进产业转型升级的财税政策 和资源。 三、充分发挥财税政策主动适应、引导作用。力 促经济新常态下产业转型升级 经济新常态给产业发展带来新机遇与新挑战， 需要加快转型升级。在经济全球化竞争环境下，完 全依靠市场力量难以实现产业转
15、型升级，需要财税 政策发挥主动引导作用。与此同时，经济新常态， 带来财政收入中低速增长与财政支出刚性等财政 新常态，财税政策本身也需要整合，主动适应且进 行转型。 (一)紧紧围绕我国当前和未来的经济社会发 展需求，充分发挥财税政策主动引导作用，推动产 业向以我为主的方向进行转型升级 实施产业转型升级时，首先要明确转型升级的 方向，不然就会陷入简单跟随、模仿国际产业发展 前沿动态的陷阱。产业转型升级的方向应是，不仅 要跟踪国际产业发展前沿，学习先进技术和成果， 推进产业转型升级，更应围绕我国当前和未来的经 济社会发展需求，促进产业转型升级，形成以我为 2015年第05期 主的自主的产业体系。积极
16、鼓励在国内有市场且 能容纳就业的产业转型升级，在这些产业的基础上 融合信息化、智能化手段。财税政策要紧紧围绕当 前和未来的我国经济社会发展需求，充分发挥主动 引导作用，推动产业向以我为主的方向转型升级。 尤其是要发挥财税政策服务经济社会发展战略能 力，主动适应和引导未来经济、社会变化，形成能可 持续发展的产业。比如：针对人口老龄化，财税政 策可以支持养老服务、健康产业、医药行业发展。 (二)坚持以市场决定产业转型升级，更好地发 挥财税政策在促进产业转型升级中的作用 按照“以市场决定产业转型升级，更好地发挥 政府作用助推产业转型升级”的逻辑和思路，明确 市场与财政之间的分工。财税在促进产业转型升
17、 级中的作用范围定位于市场失灵(包括公共平台、 负外部性等)、市场不存在的领域，致力于为促进产 业转型升级营造良好的政策环境。按照财政作用 于产业转型升级的领域和范围，清理相关财税政 策。对不属于财税作用领域和范围，财税政策要及 时退出。对于应由财税政策发挥作用的领域，要找 准作用点、作用环节，充分发挥财税政策应有的效 果。财税支出政策应集中在公共服务平台建设、解 决关系到国家竞争力的关键性战略性重大问题等。 (三)整合、完善财税政策，着力解决财税政策 碎片化问题，打造经济新常态下促进产业转型升级 的政策合力 解决促进产业转型升级的相关财税政策呈现 碎片化、缺乏系统性、协调性、配套性现状，应以
18、产 业转型升级为主题，系统梳理相关财税政策，并清 理不属于财税作用领域和范围的政策。以产业转 型升级为主题，从全产业链角度深人解剖产业转型 升级存在的困境和关键问题，主动出击建机制，做 好财税政策顶层设计，着力解决财税政策和制度碎 片化问题，整合涉及产业转型升级相关的财税政 策，打造政策合力。尤其是在财政系统内部，整合 中小企业、科技创新、节能减排、环境保护、促进信 息消费等方面财政资金，选择好作用的关键环节， 2015年第05期 固瓣 经济与贸易凰 衄咖幽锄通显豳( 发挥四两拨千斤作用，撬动产业转型升级。 (四)协调各地方促进产业转型升级的财税政 策和产业分工，形成政策合力和“和而不同”产业
19、分 工格局 经济新常态下我国产业转型升级面临新形势 新问题，需要由以行业、项目进行重点突破，向行业 发展与要素市场、关联市场协同、配套发展全面转 型。因此，需要统筹协调产业中各行业的要素市 场、关联市场、消费市场协同配套发展，整体推进， 协调各地方促进产业转型升级的财税政策和产业 分工，打造政策合力，形成“和而不同”产业分工格 局。 主要参考文献： f1】李伟以创新加快培育经济增长新动力N经济日报2015 22刘尚希，韩凤芹科技与经济融合：陕西的探索及其启示J】 地方财政研究，2013(2) 【3】王子先冲国需要自己的全球价值链战略D国际贸易，2014 (7) 44王子先，张斌，邓娜基于全球价
20、值链的外贸转型战略D_国 际贸易，2014(12) 5赵福军撬动新能源汽车消费市场的支点在于实施长期定 向的政府采购政策 现代产业经济，2013(7) 6】赵福军推进工业转型升级需要进一步完善现行的财税体 制D】地方财政研究，201 3(9) 【7】赵福军整合政策资源构筑破解我国产业转型升级困局 的合力【N】冲国经济时报201 4 f8】赵福军，张迪坚持实施“完善市场、完善政策”双轮驱动破 解我国产业转型升级中的艰难困局【N产业经济评论，2014 9赵福军充分发挥l-e贸专项资金作用加快推动外经贸发 展方式转变叽国际商务财会201 4(1 0) 1O】赵福军中国应充分利用低油价的红利【N】中国经济时 报，2015 【11赵福军长期低油价将影响世界经济格局【N上海证券 报，2015 12】赵福军低油价对中国经济发展是一把双刃剑N上海证 券报。201 5 责编：梦超穆 1 1
