1、略论新公共管理的基本特征与主要模式摘要：新公共管理是一种新公共行政理论和管理模式。探究西方国家的公共管理的基本特征与主要模式，以及公共行政发展的规律和趋势，对我国公共管理的理论和实践不无借鉴意义。关键词：新公共管理管理模式公共管理学新公共管理(new publicmanagement) 是 20 世纪 80 年代以来兴盛于英、美等西方国家的一种新公共行政理论和管理模式，也是近年来西方各国进行规模空前的行政改革主体指导思想之一。它以现代经济学为理论基础，主张在政府等公共部门广泛采用私营部门成功的管理方法和竞争机制，提高公共管理水平及公共服务质量，重视公共服务的产出。新公共管理理论在一定程度上反映
2、了公共行政发展的规律和趋势，对我国公共管理的理论和实践不无借鉴意义。一、新公共管理的基本特征新公共管理是个非常松散的概念，它既指一种试图取代传统公共行政学的管理理论，又指一种新的公共行政模式，还指在当代西方公共行政领域持续进行的改革运动。其名称在西方各国也不尽相同，如在英国叫管理主义，在美国则称为企业家的政府或新公共管理，在其他一些国家又称为市场导向型公共行政等等。但新公共管理作为一种新的政府管理理论，具有以下特征：1.改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系。新公共管理重新对政府职能及其与社会的关系进行定位：即政府不再是高高在上、自我服务的官僚机构，政府公务人员应该是负责任的企业经理和管理
3、人员，社会公众则是提供政府税收的纳税人和享受政府服务作为回报的顾客或客户，政府服务应以顾客为导向，增强对社会公众需要的响应力。近年来，英、德、荷兰等国政府采取简化服务手续、制订并公布服务标准、在某一级行政域和某些部门或行业开办一站商店服务等，就是在这种新的政府社会关系模式下所施行的一些具体措施。2.实现了由公共行政的内部取向向外部取向的转变。新公共管理由重视机构、过程和程序转向重视项目、结果和绩效，使得公共管理的战略管理、绩效评估、公共责任制等成为公共管理学的核心主题。与传统公共行政只计投入，不计产出不同，它更加重视政府活动的产出和结果，即重视提供公共服务的效率和质量，由此而重视赋予一线经理和
4、管理人员(即中低级文官)以职、权、责，如在计划和预算上，重视组织的战略目标和长期计划，强调对预算的总量控制，给一线经理在资源配置、人员安排等方面的充分的自主权，以适应变化不定的外部环境和公众不断变化的需求。3.注重公平与效率的统一，公共利益与私人利益的统一。新公共管理反对传统公共行政重遵守既定法律法规，轻绩效测定和评估的做法，主张放松严格的行政规制(即主要通过 法规、制度控制)，而实现严明的绩效目标控制，即确定组织、个人的具体目标，并根据绩效指标对目标完成情况进行测量和评估，由此而产生了所谓的三 E，即经济、效率和效果等三大变量。4.强调管理主体包括政府部门和非政府组织(非营利组织) 两大类。
5、政府是公共管理的核心主体，但不是唯一的主体。一般来说，宏观方面的管理职能或全局性的关键事项应由政府来承担，而微观方面的管理或相当一部分的公共服务可以交给非政府部门来完成。与传统公共行政排斥私营部门管理方式不同，新公共管理强调政府广泛采用私营部门成功的管理方法和手段(如成本效益分析、全面 质量管理、目标管理等)和竞争机制，取消公共服务供给的垄 断性，如政府业务合同出租、竞争性招标等，新公共管理认为，政府的主要职能固然是向社会提供服务，但这并不意味着所有公共服务都应由政府自接提供。政府应根据服务内容和性质的不同，采取相应的供给方式。5.重视人力资源管理。与传统公共行政模式下的僵硬的人事管理体制不同
6、，新公共管理强调提高在人员录用、任期、工资及其他人事管理环节上的灵活性，如以短期合同制取代常任制，实行不以固定职位而以工作实绩为依据的绩效工资制等等。此外，与传统公共行政热衷于扩展政府干预，扩大公共部门规模不同，新公共管理主张对某些公营部门实行私有化，让更多的私营部门参与公共服务的供给，即通过扩大对私人市场的利用以替代政府公共部门。二、新公共管理的主要模式随着新公共管理在西方国家的发展，各种不同类型的新公共管理模式在不同国家得到发展和应用。英国学者 E.费利耶等人在行动中的新公共管理一书中认为，在当代西方政府改革运动中，至少有过四种不同于传统的公共行政模式的新公共管理模式，它们都包含着重要的差
7、别和明确的特征，代表了建立新公共管理理想类型的几种初步的尝试。这四种模式及其特征分别是：1.效率驱动模式。效率驱动模式是当代西方政府改革运动中最早出现的模式，往往被称为撒切尔主义的政治经济学。它在 20 世纪80 年代初、中期居于支配地位，但目前受到了挑战。这种模式代表了将私人部门管理(工商管理)的方法和技术引入公共部门管理的尝试，强调公共部门与私人部门一样要以提高效率为核心。效率驱动模式的基本内容及特征有：强烈关注财政控制、成本核算、钱有所值和效率问题，关心信息系统的完善：建立更强有力的管理中心，采用层级管理和命令与控制的上作方式，要求有明确的目标定和绩效管理，权力向资深管理者转移;强调对顾
8、客负责，以市场为基础和顾客为导向，让非公共部门参与公共产品的提供;解除劳动力市场的规制，采用绩效工作制以及短期聘用合同： 雇员自我调节权力的减少，权力向管理者的转移，吸收部分雇员参与管理过程，采用更透明的管理形式： 增加更具有企业管理色彩而较少官僚色彩的授权，但更强调责任制：采用公司治理的新形式，权力向组织战略顶层转移等。2.小型化与分权模式。小型化与分权模式在 80 年代虽然没有像效率模式那样处于支配地位，但其影响力正在不断增强，地位日益重要。20 世纪前 3/4 世纪(1900 年-1975 年) 组织结构向大型化、合理化、垂直整合等级(科层制)发展，后 25 年出现了组织发展的新趋势，包
9、括组织的分散化和分权、对组织灵活性的追求、脱离高度标准化的组织体制、日益增加的合同承包、小的战略核心与大的操作边缘的分离等。这些趋势既出现在私人部门，也出现在公共部门。这种新的组织形式以垂直整合组织形式的解体和组织灵活性的日益加强作为特征，大型的组织缩小规模，合同承包越来越多被采用，并分散为更具自主性的商业单位。作为当代公共部门组织结构变迁趋势反映的小型化和分权模式的要点是：从早期强调以市场为中心向更精致和更成熟的准市场的扩展，从计划到准市场的转变成为公共部门配置资源的机制： 从层级管理向合同管理的转变，使较松散的合同管理形式出现;小战略核心与大操作边缘的分离，市场检验和非战略职能的合同承包：
10、分权和小型化公共部门领取薪金者的大量减少，向扁平型组织结构的转变，组织高层领导与低层职员的减少;公共资助与独立部门供应相对分离，购买者和提供者分离组织以及作为一种新组织形式的购买型组织的出现;从命令与控制的管理方式向诸如影响式管理、组织网络形式相互作用一类的新风格的转变，对组织间的战略的日益重视，从标准化的服务向灵活多样的服务系统的转变等。3.追求卓越模式。追求卓越模式与 20 世纪 80 年代兴起的企业文化(公司文化) 管理新潮相关特别是受公司文化和追求申越两本畅销书的影响，也部分反映了那种强调组织文化重要性的人际关系管理学派对公共部门管理的影响。该模式强调价值、文化、习俗和符号等在形成人们
11、的实际行为中的重要性，它对组织及管理的变迁与革新具有强烈的兴趣。这种模式可以分为从下而上和从上而下两种途径。前者强调组织发展和组织学习(80 年代末的学习型组织运动是其新近的表现);后者强调将已经出现的东西看作可塑造的、可变化的公司文化，引导一种公司文化的发展，强调魅力的影响或示范作用。追求卓越模式的要点是： 在由下而上的形式中，强调组织发展和组织学习，将组织文化看作一种组织发展的粘合剂： 强调由结果判断绩效，主张分权和非中心化。在由上而下的形式中，努力促进组织文化的变迁，管理组织变迁项目：重视领导魅力的影响和示范作用( 并在新型的公共部门中，应用魅力型的私人部门角色模式，要求更强有力的公司培
12、训项目)：公司口号、使命、声明和团结的加 强，一种明确的交往战略，一种更具战略性的人力资源管理职能等。4.公共服务取向模式。公共服务取向模式是目前最不成熟的模式，但仍展现出无穷的潜力。它代表了一种将私人部门管理观念和公共部门管理观念的新融合，强调公共部门的公共服务使命，但又采用私人部门的良好的实践中的质量管理思想。它赋予新型的公共部门既与以往旧的公共组织决裂，又保留明确的认同感和目标使命以合法性。这种模式的基本内容及特征是： 主要关心提高服务质量，强调产出价值，但必须以实现公共服务使命为基础;在管理过程中反映使用者(而不是一般的顾客)的愿望、要求和利益，以使用者的声音而非 顾客的退出作为反馈回路，强调公民权理念：怀疑市场机制在公共服务中的作用，主张将权力由指派者转移到民选的地方委员会;强调对日常服务提供的全社会学习过程(如鼓励社区发展、进行社会需要评估);要求一系列连续不断的公共服务的使命与价值，强调公民参与和公共责任制等。美国著名公共管理学者彼德斯在治理的未来中也提出了当代西方行政改革及公共管理实践中正在出现的新公共管理四种治理模式，即市场化政府模式、参与型政府模式、灵活性政府模式、解除规制政府模式。他从组织结构、管理过程、政策制定和公共利益四个方面来刻画和比较这四种模式的特征。新公共管理理论在一定程度上反映了公共行政发展的规律和趋势，对我国公共管理的理论和实践不无借鉴意义。
