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类型认清权利本质.doc

  • 上传人:HR专家
  • 文档编号:5922527
  • 上传时间:2019-03-21
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    认清权利本质.doc
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    1、1认清权利本质 实现土地权益让农民真正享受到土地上的权利当前海门市农村地权利益冲突的调查与思考作者:海门市国土资源局 陈建明 李灿刚 陈忠浩随着党中央、国务院严格土地管理和 强化调控工作的力度的加大,进一步研究我国农村地权制度就显得尤为必要,充分 发挥农村土地产权在推进 社会主义新农村建议和构建和谐社会中的重要作用。现结合江 苏省海门市在农村地权上的利益冲突的 实际,就 该市农村地权制度的现状、当前农村地权利益冲突的 类型及其表现形式、农村地权方面土地信访的解决途径、解决农村地权利益冲突的 对策建议等四个方面内容作 详细分析,全面 论述当前我国农村地权利益冲突问题,深入研究当前我国 农村的土地

    2、制度。一、海门市农村地权制度的现状1、海门市农村地权的构成。综合分析现行所有的法律、法 规和政策,海 门市农村地权的构成主要有国家征地 权、集体土地所有权、集体土地用益 权三部分组成,是 农民最基本的生 产资料,也是农民生存的基础,是享受其他权利的前提。、国家征地权。法律依据:宪法第十条第二款、 土地管理法第二条第四款规定:“国家为公共利益的需要,可以依法 对集体所有的土地实行征收或征用,并给予补偿” 。、集体土地所有权。法律依据:土地管理法第二条第一款 规定:“ 中华人民共和国实行土地的社会主义公有制,即全民所有制和集体所有制” ,土地管理法第八条第二款和第十条分别明确规定了集体土地所有权的

    3、范围和主体。、集体土地用益权。主要包括农村土地承包经营权、宅基地使用权、集体建设用地使用权。法律依据:土地管理法 第十四条和农村土地承包法 第二、三条 规定了农村土地承包经营权。 土地管理法第六十二条第一款: “农村村民一户只能拥有一处宅基地”规定了宅基地使用权。 土地管理法第六十三条 为集体建设使用权流转 提供了法律空间。海 门市和昆山市于 2002 年 10 月 31 日被江苏省人民政府确定为全省集体建设用地使用制度改革的二个试点单位,目前海门市已形成了一套完整的 农村集体建设用地使用 权流转的管理制度和操作办法。2、海门市农村地权的实现模式。围绕上述三种农村地权的性质,可以得出海 门市农

    4、村地权 的四种实现模式,即 严格依照法定程序征用土地、实行“ 三 级所有”的集体土地所有权、 稳定农村土地承包经营权制度、探索农村集体建设用地使用权流转制度。 这四种实现模式是海 门市严格执行国家法律、法 规和政策的结果,是农民实现其他各 项权利的重要措施。、严格依照法定程序征用土地。征地工作是体 现农村地权 的一种重要途径,最能直接反映农村地权的实现形式。因此,在依法征地过程中,海门市着重做好以下三方面工作:一是征地程序合法。在征地工作中,严格按照土地管理法等相关法律、法规和国务院关于深化改革严格土地管理的决定(国发200428 号)文件所 规定的程序和要求组织实施,维护农民集体土地所有者和

    5、农村土地承包经营者的权益。在征地依法报批前,将 拟征土地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民;对拟征土地的权属、地类、面 积以及地上附着物权属、种类、数量等现状进行调查,调查结果由被征地农村集体经济组织和农户进行确认;告知被征地农村集体经济组织和农户对拟征土地的补偿标准、安置途径有申请听证的权利,对当事人申请听证的,依照国土资源听证规定组织 听证。征地获得依法批准后,严格执行“两公告一登记” 制度,即对征用土地和征地补偿安置方案进行公告,对集体土地所有者权利人进行征地补偿登记,及 时实施征地行为。 1999 年以来,海门市依法组织实施征地226993 亩,全部按规定办理征地 报批手续

    6、,有力地保障 经济 社会发展对用地的需求。二是及时调整征地补偿标准。以提高征地 补偿标准来完善 补偿机制,促使征地 补偿费及时、足额发放到位。2003 年以前,海门市征地补偿费的标准按照江苏省土地管理条例规定的相应最高标准执行。如耕地的土地 补偿费为该耕地被征用前三年平均年 产值的 10 倍,安置补助费为平均年产值的 6 至 8 倍。 2004 年,根据省政府有关调整征地补偿标准的规定,市政府及时出台了关于调整征地补偿标准的通知,调高补偿标 准,从 2004 年 1 月 1 日起执行新的征地补偿标准,征地补偿费为 15000 元/ 亩,安置补助费平均 13000 元/人左右,平均每亩征地补偿费

    7、比原有标准提高了 1 万多元,有效地 维护了被征地集体 经济组织和农户的利益。三是积极开展征地补偿费清欠专项整治工作。 为确保历年来征地 补偿费全部落实发放到位,海门市积极开展征地补偿费 清欠专项整治工作,市政府组织国土、财政、审计、监察等部门组成联合清欠工作小组, 对 1999 年以来的征地补偿费 情况进行全面清理。目前,应支付给被征地农村集体经济组织和农民的征地补偿安置费 4.25 亿元已支付到位,成为南通市范围内唯一的“零拖欠” 县(市)。、实行“三级 所有”的集体土地所有权。要 实现“ 三级所有”的集体土地所有权,就必须尊重农民的土地所有权,理清土地的收益关系,同时, 让农民享有参与决

    8、策权。一是海门市乡镇、村、村民小组的三个不同主体所拥有的土地面积概况。目前,海门市共有 23 个乡(镇、场、圃)、236 个村民委员会、 8340 个村民小 组,其中 乡镇集体所有土地34290.7 亩、占集体土地的 2.7,村集体所有土地 54411 亩 、占集体土地的 4.3,村民小组集体所有土地 1190780.4 亩、占集体土地的 93,具体分 类 数据见表 1。表 1:海门市不同主体的集体土地的面积和类型单位:亩类型主体 建制镇区公路用地独立工矿河流水面农村道路农村居民点 耕地 沟渠乡镇集体所有 8158.4 3963.5 8059.8 14109村集体所有 3454.2 32923

    9、.1 18033.7村 民 小 组集 体 所 有 272106.4 784445 134229二是土地利益分配情况。海门 市农民能充分享受到土地上所 产生的各种收益。在征地 补偿费分配方面严格按土地管理法第二十六条和江苏省土地管理条例二十六条、二十七条的规定,土地补偿费的 70%、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费全额补偿给被征地农民。承包地流转收益分配方面 严格按农村土地承包法第三十六条的 规定,流 转的收益归承包方所有。集体建设用地使用 权流转收益分配方面严格按 海门市集体土地流转收益管理办法(试行)的规定,按市财政收取 5%、乡镇财政收取 15、村集体收取 5%、农民收取 75%的比例分

    10、配。通过正确确定农 民在土地收益上分配关系, 进 一步显化农村土地的资产权能。三是农民享有参与决策权。海 门市通过召开村民代表会议这 一有效形式,使 农民享有参与决策权。凡需要农民集体 讨论的,一律按 村民委员会 组织法的规定,通过召开村民会议或村民代表会议由全体村民表决决定。如涉及农村村民建房 调田, 严格按土地管理法第十四条第二款所规定的程序进行,即 “在土地承包经营期内,对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的,必须经 村民会议三分之二以上成员 或者三分之二以上村民代表的同3意,并报乡(镇)人民政府和县级 人民政府农业行政主管部 门批准”。、稳定农村土地承包经营权 制度。海 门市严格

    11、遵循农村土地承包法 等有关法律、法规和政策,实行农村土地承包 经营制度, 赋予农民长期而有保障的土地使用 权。海门市于1984 年开始实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营 体制,共 发包土地 302600 户,面积 1050.6 万亩,共签订承包合同 30.18 万份, 颁发土地承包 经营权证29.61 万本,有力地维护了农村土地承包当事人的合法权益,促 进了农业、 农村 经济发展和农村社会稳定。、探索农村集体建设用地使用 权流转制度。海 门市充分发挥 省级集体建设用地使用权流转试点单位的优势,建立了一套比 较完善的集体建设 用地使用权流转管理办法,先后出台了海门市集体建设用地使用权流

    12、转管理办法(试行)、 海门市集体土地流转收益管理办法(试行)、 关于对集体土地租 赁实行最高限价的意见、 海 门市集体土地登记办法等规定,对流转管理的基本原则、流转 的主要方式、基本程序、所需材料以及土地收益金的分配、管理等作了明确的规定,使集体土地使用 权流转有章可循。打破了集体土地的身份限制, 实现了集体土地与国有土地同地、同价、同权的同场交易制度,完成了城乡建设用地市场的并轨。同时,由集体经济组织召开村民大会或村民代表会 议对集体土地使用 权出让、出租、抵押、作价入股的流转方式进行表决, 让农民充分行使自己的权 利。3、海门市现行农村地权制度表 现模式的运行评价。多年来,海门市在现行农村

    13、地 权制度运行的总体评价可以用二句 话来概括:一是严格按法定程序来操作,二是严格按法律 规定分配土地收益。通过“ 二个严格”的依法行政,海 门市在现行农村地权制度表现模式运行下取得以下三个方面的成效。、集体土地的产权关系得到明晰。由于海门市严格依法行政,农村集体土地的产权关系得到进一步明晰。乡、村、村民小组集体土地界定明确,并且将集体土地所有权证放发到村民小组。在征地过程中,农民得到了征地补偿费、实现了征地安置;在集体建设用地流转中,农民得到规定的补偿和安置;在承包地流 转中,承包方得到收益。在海门市的农村地权问题上,做到了产权明确、收益分配到位。、集体土地所有者的地位得到尊重。农民的集体土地

    14、所有权是农民实现其他权益的基础,是农民最基本、最原始的权利,也是千百年来人类流转下来的最宝贵财富。用现代的、发展的、辩证的眼光来观察,这种集体土地所有权既包涵农用地的使用 权和所有权,也应包涵非农用地的使用权和所有权,是一种完全意 义上的物权。 现 行的征地制度是国家的一种权利,也是农民必须履行的义务。特 别是集体土地可以依照规定有序 进入建设用地市场, 农民完全可以依法享有非农业用地所有权的权利,完全可以依法作主,集体土地所有者的地位得到进一步尊重、稳定的农村社会秩序得到巩固。由于实行严格的集体土地征用制度,海门市形成了稳定的土地使用环境。特别是 2006 年 3 月 14 日国务院总 理温

    15、家宝在全国人大四次会议与中外记者见面时回答英国金融日报记者指出:“土地出让金主要应该给予农民”、2006 年 7月 25 日国务院总理温家宝主持的国务院常务会议上决定“规范土地出让收支管理,国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算, 实行收支两条线 管理”。这些政策为海门市实行农村地权制度注入了强大的活力, 为建设社会主义新农村提供了重要保障,是解决海门市“ 三农”问题和维护农 村稳定的重要措施。二、当前海门市农村地权利益冲突的类型及其表现形式通过对海门市农村地权制度现状的分析, 结合当前海门市工 业化、城市化 发展进程的快速推进的现实,在我国从严管理土地政策的形 势下,当前海门市农村地权利益

    16、冲突的类型及其表现形式主要有以下六种类型:1、政策缺位型。我国的农村集体土地实行乡、村、村民小 组三级集体所有,作为最大的农村集体资产的管理者集体经济组织,国家尚未出台一部法律、法规来规范集体经济组4织的设立、成员关系、内部管理和权利与义务。因此,造成了乡、村、村民小组集体经济组织无人管理的事实,产生了法律主体、利益分配缺位的 现象,导致了集体经济组织只能由村委会,甚至少数村干部代行、代管的局面,很难保证农民充分享受土地上的权益。2、政策矛盾型。现行的征地制度是在 50、60 年代计划经济模式下设置的,当时有土地工安置等政策,并没有侵害农民的利益。而 现行的征地制度无 论从投资主体,还是从补偿

    17、方式、农民承受程度来讲都发 生了根本性的变化, 严重侵犯了 农民的利益,已经完全不适应社会主义市场经济制度,与建 设和谐社会格格不入,必 须对现 行的征地制度作大规模的修改。3、内涵扩大型。 宪法、 土地管理法明确“ 公共利益”用地实行征收或征用,而在实际操作中,各级政府部门却无限地 扩大了“ 征地”的内涵和范围,人为地变成了“凡是为了建设的需要,都可以征收或征用集体所有的土地” ,无形中 滥用了国家的公 权,使侵犯 农民利益成为现实可能。4、难于理解型。各级政府在计算征地标准时,农民群众难于理解其中的来龙去脉。在征地补偿时,专家们按照土地的 3 大类 71 分类的分类体系把土地 补偿费算得清

    18、清楚楚,而农民群众对于同地类、不同补偿标 准既听不懂,又看不明,即使向他 们作宣传,他们一时也难于理解。因此,这种用专家的眼光、群众的知识水平来确定补偿标准,往往让农民群众认为政府可能有问题、政府可能在克扣。5、管理混乱型。我国尚未有一部法律明确对集体经济组织成员的管理,只是按原有意义上城乡二元身份模式来划分,即 农民身份以职业来划分,户口以居住地来划分。这就带来了土地利益分配上的矛盾,导 致管理与分配十分混乱,不可避免地出现在征地补偿分配、安置上的“一组一策 ”、“一村一策”现象。再加上国家调高征地补偿标准,带来的利益分配矛盾更大。如出嫁女,有的在娘家时 ,政府征地了,得到了征地 补偿费 ;

    19、后嫁到夫家,户口迁到夫家,政府正好在夫家征地,又得到了征地补偿费, 这就相当于一人得到二次 补偿。再比如,征地补偿结束后生的小孩,刚出生 时未能赶上征地补偿,不能享受征地补偿,这就相当于一人得不到补偿。6、难于分配型。海门市根据江苏省土地管理条例第二十七条 “应当将不少于 70的土地补偿费支付给被征地农民”的规定,规定了土地补偿费的 30%留在村集体经济组织帐上,实行“组有村管 ”,这就出现了在城郊结合部和经济发达地区的村委会占有大量的土地补偿费的现象。这部分资金往往难于分配和使用,有的被用于投入村公益事业、基础设施被逐步消耗,有的被用于发放村干部福利和 报酬被逐步蚕食,而真正用到当地农民群众

    20、头上的资金却很少,农民群众对此意见很大,严重影响了农村基层组织的形象。三、海门市农村地权方面土地信访的解决途径1、近年来海门市土地信访情况。据统计资料分析,自 2003 年至 2006 年 6 月期间,海 门市共受理涉及土地方面的群众信访 499 件,其中群众来信 393 件,征地 纠纷 122 件,权属争议 37 件,违法占地 189 件,咨询建议等 45 件;共受理群众来访 106 批 133 人次,征地 纠纷 21 批 31 人次, 权属争议 5 批 6 人次,违法占地 60 批 76 人次,咨询建议等 20 批 20 人次。三年半来,海门市农村地权方面的信访总量为 185 件,占土地信

    21、 访总量的 37。具体土地信访分类数据见表 2。表 2:海门市历年来土地信访分类统计表2003 年 2004 年 2005 年 2006 年 1-6 月类 别件数 占比 件数 占比 件数 占比 件数 占比拒绝征地 17 16 43 21.1 10 6.8 4 8.2征地纠纷 安置补偿 8 7.4 40 19.6 16 11 6 12.25单位之间 3 6.2个人之间 5 3.4 1 2.1个人、单位间 6 4.1 2 4.1不服裁、判决权属争议其他 6 5.5 20 9.8 6 4.1擅自占地 13 12.2 18 8.8 26 17.8 6 12.2越权批地 2 1.9 10 4.9 2 1

    22、.4未批先占 10 9.3 13 6.4 20 13.7 7 14.3批少占多 17 15.9 10 4.9 19 13 8 16.4非法转让 1 0.5 1 2.1毁田撂荒 17 15.9 23 11.3 11 7.5 5 10.2违法占地骗取批准 7 3.4 2 1.4咨询建议等 17 15.9 19 9.3 23 15.8 6 12.22、海门市解决农村土地信访的主要做法。海门市于 2002 年被国土资源部授予“全国土地执法模范市”,在全市范围内形成了良好的国土资源管理工作环境。近年来,我 们根据国务院信访条例 和国土资源部国土资源信访规定重新修改并制订了信访工作制度,以“ 七个明确”来

    23、规范群众信访秩序,真正维护了国土资源信访秩序,保护了信 访人的合法权益。一是明确工作原 则。坚持“属地管理、分级负责”和“谁主管、谁负责”的原则,做到依法、及时、就地解决信 访问题。二是明确负责部门。规定来访由本局信访室负责接待, 对来访事项信访室依照规 定受理、登 记、转送、交办。三是明确接待程序。对来访人员的信 访事项确需由职能科室当即接待处理的,由信 访室通知职能科室负责人或指派有关人员到信访室接待处理。四是明确办 理流程。 办理来访事项需由职能科室调查核实处理或者书面答复的,按照信访事项办理工作流程规定办理。五是明确交 办程序。信访室将来访事项转交职 能科室处理时要履行交办手 续, 职

    24、能科室及时把处理结果反馈到信访室。六是明确领导接待。遇有缠访人要求局领导亲自接 访等情形时,信访室应当耐心做好工作,并要求来访人提出信 访事项书面申请,确需要局 领导亲自接访的另行安排。七是明确奖惩办法。在信访工作中 积极主动、成绩显著、作出 贡献的 单位和个人年终考核时,将给予一定的奖励。对导致信访 矛盾激化或赴京、到省、去市越 级上访的,将追究相关工作人员的责任。上半年在南通市局 统计的信访量中我们的总量最少,来信数与去年同期相比下降 25%,来访数下降 14.28%,是历年来信访总量最少、降幅最明显的时期。四、完善农村地权制度、解决农村地权利益冲突和群众性冲突的对策建议1、明晰土地产权的

    25、经济关系,为农民实现土地权益奠定基 础。在征地过程中,一定要分清在 补偿、安置、保障中“国家、地方政府、农民”的责、权、利,理清三者之间的经济关系。特 别是集体建设用地使用权流 转制度最明显的特征就是要理清集体土地经济关系,即明确土地收益在国家、地方政府、农民三者间分配的三个流向:一是国家收益部分。主要是以税收形式来调节经济关系, 农民将农 用地转为建设用地和建设用地出让、转让、出租、抵押等各个环节, “农民集体”应当依法向国家纳税。但目前作为土地所有者却不交纳税收,而是通过土地使用者来交 纳各种税费,使得农民既搞不清楚,又弄不明白。二是地方政府收益部分。地方政府应当获得基础设施投资 的合理回

    26、报,确保政府基 础设施投资的投入、产出的良性循环,而基础设施投资的合理回报理 应是地方政府的应有权利。三是农民收益部分。农民出让集体土地 应交国家税和地方政府基 础设施回报后的剩余应全部归“农民集体”所有。通过理清国家、地方政府、农民三者间在土地收益上的经济分配关系,可以在土地税收上问题实行只开征一个税种,解决我国税目繁多、计算复杂的现象,有利于加快推进税费改革进程。62、明确界定集体经济组织地位和成 员身份, 为农民合理分配利益 创造条件。法律规定,集体土地的所有权 主体分别属乡(镇)、村、组农民集体所有,但“劳动群众集体”或“农民集体” 的概念,很难界定集体所有权主体资格。因此,要使农村集

    27、体土地所有权主体地位得到体现,必须严格区分和界定 农村集体经济组织 成员身份资格以及权利和义务关系。建议国家出台农村集体 经济组织成员管理办法, 实 行以“ 户口为所在地、房屋在居住地、承担义务为前提” 为原则,形成由责、 权、利三者统一为基础,由全面权利人、有限权利人、居住权利人为主的三类人员管理模式,逐步形成适 应社会主 义市场经济体制的农村集体经济组织成员管理办法。一是全面 权利人管理模式。必 须具有 “户口为所在地、房屋在居住地、承担义务为前提” 三个必备条件,才能纳入全面权利人员管理,即责、 权、利三者统一。此类人员在农村集体经济组织中占比为 60%以上,完全享受集体建设用地流转中的

    28、利益分配。二是有限权利人管理模式。具备 了“ 户口为所在地、房屋在居住地”,但未尽村民 义务且承诺放弃部分权利的人员,可以列入有限 权利人管理。如婚嫁等原因户口动迁的人员,在该户口迁入村组未尽或者未完全尽村民义务。此 类人员在农村集体 经济组织中占比为 25%以上,这类人员可以有限享受集体建设用地流转中的利益分配。三是居住权利人管理模式。 仅有房屋居住权(占用宅基地)而其他任何权利都没有的人员,可以放入集体经济组织中管理,但 这部分人不属于集体经济组织成员,只是作 为户籍成员。 为便于管理,可采取“同时存在,分别管理”的措施。此类人员在农村集体 经济组织中占比为 15%左右,他们不得参与集体建

    29、设用地流转中的利益分配。因此,建议加 强这方面的调查和研究,制订和出台农村集体经济组织成员管理办法,从而为大幅度减少因征地 补偿费分配而引发的信 访,有效管理集体土地和保 护集体土地所有权权利人利益提供依据。3、改革现行征地制度,为维护农民土地权益提供保障。为确保我国实行土地的社会主义公有制真正落到实处,必须对现行形成于计划经济时代的征地制度进行全面改革, 彻底改变农民在土地权益上 处分的被动局面, 让农民充分享受到土地上的权利。一是明确界定征地范 围, 让农民以集体土地所有者、使用权身份来经营、管理集体土地。进一步对征地范 围作出明确、具体的 规定,严格界定广义和狭义的征地概念。除了国家军事

    30、设施用地、公共 设施用地可以对农民的集体土地 实行征收(用), 这是国家的基本权利,也是农民必须履行的根本 义务。除此之外,其他任何性质的用地都无权征收(用)农民的集体土地。而对于集体土地如何使用、经营、管理应该完全由农民自己来确定,允许农民以集体所有者、使用者的身份进行经营,以充分体 现其经营权 和自主权。二是提高征地补偿标准,按接近市场价格进行 补偿。提高征地 补偿标准是实 行征地制度改革的基础,补偿标准不应该是一成不变,或是几年 调一次,而是 应当与当地社会的 实际生活水平相适应,以满足农民生活水平提高的需求。4、加快农村集体建设用地使用 权流转改革步伐, 为农村集体建 设用地使用权流转

    31、提供强有力的法律支撑。国务院关于深化改革严格土地管理的决定(国发200428 号令)第十条规定:“在符合规划的前提下,村庄、集镇 、建制 镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转”,这一规定为农民集体建设用地使用权入市流转提供了政策依据。尽管海门市是省确定的集体建设用地流转工作试点县(市),但投 资者、特 别是外商仍然担心冒 风险,他们依然倾向于使用国有土地,通过合法方式取得土地使用 权,从而增加了集体土地的流转难度。而作为集体土地所有者的农村集体经济组织, 虽然他们从内心欢迎政府搞集体土地流 转,但他 们也担心政策多变,对土地作价入股、出租等有长远稳定收入的土地利用形式 积极性不高,比较注重眼前利益,对自身的长远利益考 虑不多。 为使土地使用者和所有者都吃上定心丸,建议国家适时出台集体建设用地流转管理办法、江 苏省政府及时 出台江苏省集体建设用地流转管理办法,从而为集体土地流转 提供更大的空间。75、建立农民对地权利益冲突的 维权机制, 为实现农民权益提供 畅通的渠道。进一步建立以征地补偿安置争议裁决制度为主体的农民地权利益冲突的维权机制,各级国土资源管理部门对受理的农村地权利益冲突信访案件,要认真进行调查,分析 产生的原因,提出解决的措施。不但让农民感觉到有地方投诉,而且有人去解决,不断降低和减少因地权利益冲突带来的矛盾和纠纷,让农民共享工业化、城市化建设所带来的成果。

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