1、 XX 大学 管理学院 运作管理 云县市政污水处理项目选址 案例 云县市政污水处理项目选址案例 1 /8 一 背景 云县人民政府授予陶然水务有限公司市政污水处理项目的 BOT 特许经营权，负责设计、建设、运营及维护云县项目，经营期限为三十年。项目的当务之急是确定项目选址，云县建设规划局提供了三个备选地点供陶然公司选择。陶然公司各部门主管也 已多次实地考察和讨论，但是由于项目选址决策关乎项目成败，其影响因素众多而复杂，以致公司迟迟不能作出决策。 在云县政府办公厅下达了务必上报最终选址方案的最后期限后，公司总经理王总召集各部门主管召开了一次会议，各主管激烈讨论了三种选址方案，但是管理层之间产生了严
2、重的分歧，无法形成统一的意见。公司究竟该如何抉择？ 二 问题分析 1. 市政污水处理项目选址决策可能会出现哪些问题？为什么越来越多的污水处理项目采用BOT 模式？ BOT 模式在污水处理项目中的应用有哪些优缺点？ 可能出现的问题： 1) 过于注重投资预算与回报，忽略环境保护与法律法规； 2) 注重眼前的费用，忽视长期的成本； 3) 投资者注重经济利益，忽略社会效益和企业社会责任； 4) 利益相关者众多，运营商可能只考虑自身的利益问题而损害其它相关者的利益； 5) 选址一旦确定，随之而来的就是巨额的资金投入和基础设施建设以及设备安装，尤其污水处理的管网建设。如果因为选址不当，导致某个关键因素不能
3、满足或与之冲突，诸如 环保、法律法规、城市规划、处理工艺等，都会导致整个项目的失败。即使重新选址，之前投入的大量投资只能打水漂，因为前期费用、土建成本、管网建设等是无法移植到新厂址的，只能作为沉没成本。 6) 由于关键影响因素众多，诸如城市规划、未来增长、只要某个关键因素不能满足，都可能导致整个项目的失败； 7) 污水处理厂往往要长期运营，但是在选址时很难预测和把握未来数十年的城市规划及污水量增长情况，难以与未来的城市需要相适应； 8) 政府 可能 并不了解污水处理厂的运营特点，提供的厂址可能并不符合相关工艺或规范要求，或者没有以城市整体规划的眼光来 看待污水处理厂址的选择； 云县市政污水处理
4、项目选址案例 2 /8 为什么越来越多的污水处理项目采用 BOT 模式： 由于污水处理厂投资额很大，利用私人企业投资，可以减少政府公共借款和直接投资，缓和政府的财政负担。 BOT 模式的引进，解决了因污水处理厂建设投资大、地方政府财政支出压力大而导致的项目停滞的问题，大大加快了市政污水处理厂的建设步伐。 因此 随着近些年国家对环境保护和污水处理的投入力度不断加大，越来越多地方政府开始鼓励社会资本采用独资、合资等方式参与污水处理设施的建设。 BOT 模式的优点： 1) 由于污水处理厂投资额很大， 利用私人企业投资， 可以 减少政府公共借款和直接投资，缓和政府的财政负担； 2) 避免或减少政府投资
5、可能带来的各种风险，如利率风险、市场风险、技术风险等。 ； 3) 有利于提高项目的运作效益。因为一方面污水处理项目涉及到巨额资金的投入，以及项目周期长所带来的风险，由于有私营企业的参加，贷款机构对项目的要求就 会比对政府更严格； 另一方面私营企业为了减少风险，获得较多的收益 ，客观上促使其加强管理，控制造价，减低项目建设费用，缩短建造期； 4) 可提前满足社会与公众需求。采取 BOT 投资方式，可在私营企业的积极参与下，使急需建设而政府目前又无力投资建设的污水处理 项目，在政府有力量建设前，提前 建成发挥作用，从而有利于社会生产力的提高，并满足社会公众的需求； 5) 可以给诸如陶然公司这样具备
6、相关资质的污水处理大 型承包公司提供更多的发展机会，有利于刺激经济发展和就业率的提高； 6) BOT 投资 、运营 污水处理项目的运作可带来污水处理技术转让、培训本地人员、发展资本市场等相关利益。 BOT 模式的 缺点： 1) 融资成本较高，收益要求高； 2) 对于投资方来说，投资额巨大，建设周期长，投资回收期长，且收益具有不确定性，风险很大； 3) 对于政府来说，不达标的污水处理仍然要按照正常污水处理服务费标准的 50%收取，而且如果污水处理量低于保底水量，也就是实际污水处理能力闲置，但是仍然要按照保底水量云县市政污水处理项目选址案例 3 /8 付费，这显然不太合理。 从政府的角度看，由于受
7、 BOT项目授权协议及相关条例的约束，应变的弹性较差； 4) 本案例中，由于投资方特许经营期限为三十年，那么投资方很可能出于自身利益考量，对于设施的设计使用年限只考虑三十年，或者运营期内为了最大化其投资收益，过度使用各种设施而疏于维护和保养，导致设备或管 网老化严重，最后移交给政府的一个不堪重负、故障累累的污水处理厂； 5) 私有部门追求的是利润目标，以实现经济效率为原则；而基础设施项目往往有实现公平目标的要求，这两个方面是矛盾的。 2. 云县市政污水处理项目选址决策的关键影响因素有哪些？为什么？ 该项目选址决策的关键影响因素有以下几个： 投资预算（包括前期和后期费用） 、运输开支、管网建设
8、维护 费用、处理工艺、环境 保护 、法律与规范、 城市总体规划、 未来 扩容空间 这八大因素。 这八大因素涵盖经济因素与非经济因素，取决于 项目选址的四个基本原则：经济性原则、企业社会责任原则、适应性原则、前瞻性原则。 下面来逐一分析这四个原则 与关键影响因素的关系 。 经济性原则：陶然公司首先是一个经济实体，经济利益是其生存的基础，因此必须要综合权衡各项成本支出与运营绩效，争取实现总费用最小化。而 巨额的投资预算费用 与选址地点密切相关 ，地点不同，则 征地成本、运输开支、管网建设费用 、土建费用等也大不相同 。 企业社会责任原则：具体而言就是环保 要求，尤其污水处理项目的建设用途是治理污染
9、而不是制造污染。因此项目选址更应该要注意保护环境，绝对不能够破坏当地的环境和生态，这是项目选址的红线，决不能越雷池半步。 适应性原则：项目选址必须符合相关法律法规以及规范标准， 还必须考虑与城市的整体规划相配套。 前瞻性原则：项目选址必须具备战略眼光，既要满足当前处理需求，又要具备一定未来扩容的空间。 3. 云县市政污水处理项目选址决策的关键影响因素间的关系是？有无相互影响或相互矛盾的关键影响因素？在决策时，应该如何考虑因素间的相互影响关系？ 云县市政污水处理项目选址决策的关键影响因素间的关系是互相影响、互相制约甚至互相矛盾。 具体表现为以下几点： 云县市政污水处理项目选址案例 4 /8 投资
10、预算与运输开支相矛盾，案例中田边社的投资预算最小，但是后期的运输开支最大；而 西浦的投资预算最大，但是后期的运输开支最小。这时候就需要横向比较几种方案的投资与运输开支，选择最节约成本的一种方案。同时还要综合考虑环保、法律法规、总体规划等因素。 工艺规范与城市总体规划相矛盾，如塔头和田边社离河道近，符合规范要求的靠近污水、污泥的排放和利用地段，但是却不符合城市未来在平河下游沿岸建设新开发区的规划，因为一旦在下游建开发区，那么污水处理厂很可能就位于新开发区的上风向，污水处理过程中产生的异味显然会对下游开发区产生不利影响。此外，新开发区日常产生的污水显然没法通过位于上游的污水处理厂来处理。 环境保护
11、与城市总体规划相矛盾， 在环境保护和城市总体规划两个因素发生冲突时，只能选择首先满足环境保护而放弃城市规划。在本案例来看，由于新开发区将在平河沿岸建设，而西浦远离河道，因此选择西浦作为污水处理厂址是最能符合城市总体规划的。但是由于西浦有部分是林地，如果在西浦建厂将会破坏当地的生态环境，因此在这种情况下只能放弃在西浦设污水处理厂。 但有些因素之间存在着互相促进和提升的关系，既一种因素的提高可以促进另一种因素的提高，如城市总体规划与未来扩容空间，环境保护与法律规范，就是互相促进和提升的关系。 由于影响因素众多而且 影响的方面、重要性不一 ，因此选址决策很难做到面面俱到，使每个 要求都满足。 在这种
12、情况下，必须 选择一种方法，对于各种因素的重要性予以区分，同时能够以量化的方式对三种方案在各个因素间的表现予以衡量。 4. 如果你是陶然水务公司的王总，你怎么分析当前的决策情形？ 设施选址的难度在于：选址因素间相互矛盾；不同因素的相对重要性很难确定和度量；不同决策部门利益不同，追求目标不同；判别的标准会变化。 案例 中工程部注重处理工艺与规范、财务部注重成本费用、运营部注重项目运行过程中可能产生的环境问题等等。而 总经理需要做的就是从各部门 不同的诉求当中， 对各目标的相对重要性作出主观的判断和权衡，以定量加定性的方式 确定选址 标准，最终作出最合理的决策。 这种时候，“权衡” 意味着必须要确
13、定两种互相矛盾的因素中哪一个是更加重要和 绝对不能放弃的，哪一个是相对不重要一些，可以作出牺牲的。在所作决策在两个 因素间必须只能选择 一个的时候就必须选择相对更重要的那个因素而放弃另外一个。 云县市政污水处理项目选址案例 5 /8 作为王总，需要选择一种评价方法， 对三种方案下的各种关键影响因素进行综合评判，确定优先考虑的因素，以达到最优的解决效果，在经济利益与社会效益，经济因素与非经济因素之间取得最大的平衡 。 三 问题解决方案 采用因素评分法， 首先 确定选址决策的关键影响因素， 其次根据影响因素的重要性赋予权重，将一组分值范围赋予选 址时要考虑的主要因素，最后对每个地址用每个因素来评价
14、，每个因素都在分值范围内打一个分。然后比较每个地址打分之和，选择得分最高的地址。 以下是因素评分法的 评价依据与 结果： 关键影响因素 塔头 西浦 田边社 投资预算 ￥ 40,169,636 ￥ 41,828,628 ￥ 37,774,414 运输开支 离规划的污泥填埋场所较远，运费开支较大 距离污泥填埋场所近， 运费开支小 距离污泥填埋场所最远， 运费最大 管网建设及维护 距离河道最近， 管网建设维护费用小 管网建设维护费用最大 管网建设维护费用会有所增加 处理工艺 位于平河下游，离河道最近，便于污水收集和处理排放 距离河道最远， 污水收集和排放不便 位于平河下游，距离河道不远，离污泥填埋场
15、所最远 环境保护 改变耕地性质，对环境有一定影响 改变林地用地性质会对当地生态环境带来不小的影响 对环境影响较小 法律与规范 离主居民区太近 改变耕地性质，可能触及土地管理法 距离河道太远 符合要求 城市总体规划 位于新开发区的上风向 离河道远， 不影响未来的新开发区 新开发区位于河道沿岸，因此可 能位于新开发区的上风向 未来扩容空间 离居民区近，扩容性差 扩容性好 扩容性好 关键影响因素 分值范围 地点 塔头 西浦 田边社 投资预算 015 8 3 15 运输开支 07 3 7 1 管网建设及维护 011 11 1 9 处理工艺 010 10 2 8 环境保护 018 14 5 16 法律与
16、规范 015 2 8 15 城市总体规划 014 3 14 10 扩容空间 010 5 10 10 总分值 56 50 84 云县市政污水处理项目选址案例 6 /8 几点 说明： 1. 环境保护在所有因素中占有权重最大，事实上作为污水处理项目，环保应当拥有一票否决权，即项目选址如果会对生态环境造成不利影响，那么就应当毫不犹豫地将其否决。因为如果污水处理解决了城市一个方面的环境问题，可是同时产生出另一方面的环境问题，那么完全得不偿失，也彻底违背了项目建设的初衷和环保理念。因此西浦事实上就退出了竞争，因为 在西浦建厂将会占用林地，而林地对一个区域的生态环境起着至关重要的作用。 2. 投资预算方面，
17、田边社的总投资预算最小（ 3777.4 万元），分别比塔头和西浦低 239.5 万元及 405.4 万元，相对于这个县级规模的污水处理厂而言，这是一笔 很大 的节约费用。 3. 征地成本：塔头的土地性质为农耕地 ，以每亩十几万元的征地成本， 48.5 亩的征地面积就需要至少五六百万元的征地成本，代价过于高昂。 4. 由于污泥填埋场所距离河道较远，因此污水处理厂如果靠近河道就将远离填埋场所，而距离河道较近意味着管网建设 维护费用较省，但是运输污泥至填埋场所的费用就高。另外，如果距离河道较远，不仅管网建设费用更高，由于管网长度长，考虑到运行后期的维护以及保养、甚至故障等成本都是不得不考虑的因素。因
18、此运输开支与管网建设维护费用是一对矛盾因素， 但 在这两个因素中应当优先考虑管网因素，因为管网因素不仅关乎成本，还关乎运行的可靠性和稳定性，由于污水处理厂 的运行时间长达数十年，必须从长远的眼光来看管网建设。 管网如果过长显然会对污水的长期收集和处理排放 甚至环保 造成 一定隐患，诸如 存在 泄漏、施工破坏 风险 等。由于城市建设日新月异，现实当中因为市 政或民用工程建设导致电力、通讯、供水、燃气管网受损的事件屡见不鲜。西浦距离河道太远，显然在管网建设与维护这一因素上大大落后，也不符合排水规范中“靠近污水、污泥的排放和利用地段”的规定。 5. 排水规范中明确规定“与城市规划居住、公共设施保持一
19、定的卫生防护距离”，而塔头距离居民区的最近距离只有 200 多米，显然太近了。 此外，如果选择塔头需要征用大量农耕地，在当前国家不断强调保护耕地红线的情况下，可能存在触及土地管理法的风险。 6. 城市总体规划方面，由于政府可能会将平河下游沿岸地区定义为新开发区进行开发建设。塔 头所处位置相对靠近河流上游，因此有极大的可能位于新开发区的上风向。显然在选址时不能不考虑未来开发区的位置，如果污水处理厂建在新开发区的上风向，将对开发区的发展带来不利的影响。 7. 由于污水处理厂将运营数十年甚至更长，因此必须具有前瞻性的战略眼光，随着污水排放云县市政污水处理项目选址案例 7 /8 的不断上涨，必须为未来
20、的扩容留有一定空间。而塔头距离居民区只有 200 多米， 其扩容可能性显然不如西浦和田边社。 根据因素评分法，可以看出 田边社的得分最高（ 84 分），在各项因素的表现中最为均衡，而且在权重最大的“环境保护” 、“投资预算” 和“法律与规范”这 三 项中都是 得分最高 。而塔头和西浦分别在一些关键因素中存在致命缺陷，因此最终的决策应当是选择田边社作为最终的污水处理厂项目地址。 四 建议的行动方案 1. 鉴于田边社在另一项重要的影响因素“城市总体规划”中可能存在一定的问题，也就是在未来的市政规划中可能将新开发区建于平河下游沿岸，也就存在位于田边社下游 、下风向 的可能性。 陶然公司应当立即将这一
21、情况及时向县政府报告，说明污水处理厂如果位于开发区上游将会带来哪些问题。让政府规划部门意识到这一问题的严重性，可以提前采取措施，要不将新开发区设在田边社的上游，要不 就 重新给出一个位于新开发区下游的地点作为备选地址。 2. 由于田边 社距离污泥填埋场所相对最远，因此可以考虑使用大吨位的运输工具，一次可以运送大量污泥，这样可以 一定程度上 减少 运输次数并相应减少 运输费用。另外， 考虑污水厂的长期运营， 可以跟政府协调 ，是否可以再给出一个相对近一些的填埋地点，这样既可以节省运输费用，还可以保证在长期的运输污泥过程中不对沿路造成污染。 3. 管网建设必须为日后 的扩容预留足够空间，因为大量的
22、管网是暗埋于地面下，因此必须一步到位，管网的设计容量必须准确预测未来数年甚至是数十年的增长情况。避免 因为容量不能满足增长的需要而不断重新建设、重新投资，大动干戈、劳民伤财。 五 总结与启示 当前中国正处在战略转型期，存在巨大挑战，如何在发展当地经济与环境保护、居民健康之间权衡利弊，取得最大平衡，考验着政府的智慧。而 污水处理 BOT 项目作为一个城市重要的环保基础设施项目， 事关当地民众和子孙后代的切身利益， 相关利益者众多，项目产生巨大的经济效益与社会效益。 作为政府 ， 必须以长期的、战略的眼光看待，项目选址必须综合考虑城市长远规划、环境保护、运营期 与 移交期之后的种种关键影响因素。
23、作为 BOT 的投资与运营方， 由于项目选址涉及到巨大的资本投入，一旦作出决定，就很云县市政污水处理项目选址案例 8 /8 难改变，因此 如果决策错误，大量投资将不可能挽回，付出的代价是极其巨大的， 因此要慎之又慎。 作为企业， 在追求经济利益的同时， 有义务遵守法律法规 与善尽企业的社会责任；作为政府，有责任引导、监督企业注重社会效益、 实现公平目标的要求 、避免短期效应。 城市污水处理厂选址中一 定 要结合规范要求进行比选，但同时也要求具体问题应该具体分析。在实际工作中，应结合当地可供选择场地的特点，在综合考虑规划、环保、处理工艺、投资等角度， 兼顾 经济性原则、企业社会责任原则、适应性原则、前 瞻性原则 ， 确定技术经济最佳方案 的同时 确保选址决策的科学性 ， 保证污水处理厂工程建设的 顺利 实施。
