1、共 75 页第 1 页一、 创新模式飞地经济前言“飞地经济”并非是我国独 创的一种区域协作形式 ,早在十五世纪欧洲进行殖民掠夺时就已产生,只是当时没有“ 飞地经济” 这一词,英国东印度公司的贸易史足以说明这一点,可以说西方殖民主义者是最早“飞地经济”的实践者。我国内地最早出现“ 飞地经济” 这一经济术语始于 2004 年。当 时正值改革开放 20 多年,主导中国经济的“非均衡发展”模式导致了经济的持续增长与地区发展的严重不平衡并存。东部沿海的经济高速发展与“塌陷的 ”中部、落后的西部以及背着 “包袱” 的东北老工业基地形成巨大反差。与此同时,由于我国对外贸易长期实行出口导向战略,这使得沿海城市
2、或区域成为国外企业的海外“飞地”,“飞地” 的产品附加 值低、技术含量不高,产业链 不长,在一定程度上与内地经济缺乏密切联系,同时还频频遭到国外对华的贸易报复,最终给当地及国家经济可持续发展带来较大的负面影响。（一） 飞地经济概念1.“飞地”的内涵 “飞地” (enclave)是国 际法的一个重要概念。 法学辞典对它的定义是:“一国位于他国国境之内不与本国毗连的领土。 ”我国在发展经济的过程中给“飞 地” 赋予了具有中国特色的含 义 :一块土地所有权属于一个城市，而使用权属于另一个城市，并利用“ 飞地”战略来发展当地经共 75 页第 2 页济。“飞地（Enclave）” 具有政治含义、城市含义
3、、文化含义和经济含义等多种意义。 （1）“飞地”的政治含义是指一个国家或一个省份的领地被另一个国家或省份领地包围着；或者是被另一个国家或省份的领地包围着的一个国家或省份的领地。可以称这些领地为政治“飞地” 或行政“飞地”。比如， 牛津高阶英汉双解词典将“ 飞地” 解释为“Small Territory of one state surrounded by that of another.”（注：霍恩比著.李北达编译.牛津高阶英汉双解词典.商务印书馆.牛津大学出版社，1988）牛津当代英语袖珍词典将“飞地” 解释为“Territory of one state surrounded by tha
4、t of another.”（注：F.G 福勒， H.W 福勒原编，R.E 艾伦修订.牛津当代英语袖珍词典.牛津大学出版社，外语教学与研究出版社，1984 年）现代英汉词典将“飞地”解释为“Land of one province or county enclosed by that of another.”（注：北京外国 语大学英语词典组.汉英词典（修订版编印部）.外语教学与研究出版社，1997.9）现代汉语词典的解释是指， “位居甲省（县）而行政上隶属于乙省（县）的土地。也指甲国境内的隶属乙国的领土。 ”（注：中国社会科学院语言研究所词典编辑室编，现代汉语词典.商务印书馆，1984）（2）
5、“飞地”的城市含义 是指一个城市中在经济 、文化和劳动力等结构上具有独特性的一小块城市区域；或者是在城市扩张过程中形成的与原来城市在空间上相分离职能上相联系城市用地。可以称这些区域为城市“飞地”或文化“飞地”。比如，美国的著名城市经济学家 Min Zhou在研究美国纽约及曼哈顿的“唐人街（Chinatown）”问题时，认为“ 唐人共 75 页第 3 页街”就是一块 城市“ 飞地 ”（Urban enclave），指出了“ 飞地”是“一个部分自治的经济体系，它构成了一个独特的劳动力市场，这个劳动力市场（可能还是一个消费市场）支持了那里人们的商业活动并帮助他们在更大的经济体中进行更为成功的竞争。唐
6、人街的飞地经济虽然由小且边缘性的商业活动所主导，但却非常有竞争力。 ”它是“由一个二元结构即被保护的部分和出口部分所组成；”“是一个 较大经济体中的一个隔离的部分。 ”（注：Chinatown：The socioeconomic potential of an urban Enclave. Min Zhou，Temple University Press philadephia published，1992）我国学者刘红星、周一星认为城市“飞地” 是指“城市向外推进时，出现了空间上与原建成区断开，职能上却与原有市区保持密切联系的新的城市用地。这种空间上与原建成区分隔的城市的扩展方式称为飞地型。
7、 ”并认为“产生城市飞地的原因是复杂的，但主要是市区边缘受地形、水体限制，结果跳出原市区一定距离，在条件适宜的地方生成新的功能区或新的点状城镇，用以分散城市中心的压力。许多大城市的卫星城镇就是飞地型发展的产物。 ”（注：刘国光主编.中外城市知识辞典.中国城市出版社，1991.3）（3）“飞地” 的经济含义“飞地”的经济含 义是一个在 经济结构、经济作物、经济状态都与周围不同的一小块经济区域。可以称为土地“飞地”、作物“飞地” 或经济“飞地”。比如，早在 1950 年代中期，德国著名区位和空间经济学家瓦尔特艾萨德在他的区位和空间经济学中将一块四周被小麦包围着的草地称为“飞地 ”，他 认为由于草地
8、“ 飞地”因周围被小麦包围的地势而阻挡了来自外面的任何行为，使得草地生长很好。 （注：Wallter Isard. 共 75 页第 4 页Location and Space-Economy. Published by Massachusetts Institute of Technology and Johnwiley. 1956）土地大辞典 将“ 飞地”解释为“一个单位的土地与其成片土地相分离，而座落于其他单位土地范围内的零星土地。这类土地应经有关单位协商，予以调整，以利用土地。 ”（注：马克伟主编.土地大辞典.长春出版社，1991.6）中国社会科学出版社于1984 年 6 月出版的英汉国
9、际经济词汇对“飞地” 解释为“不发达国家中的小块经济发展地区。 ”（注：朱一桂编.英汉国际经济词汇.中国社会科学出版社，1984.6）这些解释就更进一步将“飞地” 概念在经济意义上外延。从单纯行政隶属不同的土地，外延为与周围经济发展程度不同的地区。以上关于“飞地” 的多种解 释说明， “飞地” 包括政治“飞地”、行政“飞地”、文化 “飞地”、人种“飞地”、城市“飞地”、经济“ 飞地”、作物“飞地”等。但无论哪一种解释都揭示出了作为“飞地”的区域应该是在环境和条件方面不同于周围地区的环境和条件，离不开区位和空间，都存在着一个共同特征即：“飞地” 是与周围特定因素不同的一小 块特定地理区域。所以本
10、文认为“飞地”的含义，在经济意义上可以进一步外延为：“飞地 ”就是不同于周 围地区环境和条件的一 块特定地理区域，或者是不发达地区中一小块经济发展地区。可见， “飞地”是一种特殊地理区域，是指在周围环境异常不同的条件下，唯有这一地理区域具有某种或某些丰富而特殊的资源，从而具有某种特殊的场，产生了增长点或极或核心。由于这些增长点或极或核心具有巨大的吸引力和弥散力，但由于某种特殊的历史原因，那共 75 页第 5 页里的资源从来就未得到有效地开发。本文所研究的“飞地” ，应该是指不发达的落后地区中一小块经济发展的地区即落后地区中的“飞地” 。2. 飞地经济内涵美国的著名城市经济学家 Min Zhou
11、 就把“飞地经济”定义为：在经济发展过程中，两个互相独立、经济发展存在落差的行政地区打破原有体制和机制限制，通过规划、建设和税收分配等合作机制进行跨空间的行政管理和经济开发，实现两地资源互补、互利共赢的持续或跨越发展的经济模式。飞地经济的载体是园区、基地或者城镇，其特点为由点对点的企业转移转变为区对区的产业转移，由单纯的资金承接转变为管理与项目的复合承接。“飞地经济 ”是指发达地区与欠 发达地区双方政府打破行政区划限制，把“飞出地”方的资 金和项目放到行政上互不隶属的“飞入地” 方的工业基地，通过规划、建设、管理和税收分配等合作机制，从而实现互利共赢的持续或跨越发展的经济模式。“飞地经济”是指
12、在区域 经济发展的过程中形成的与原来区域在空间上相分离,内容上相互联系的地区。具体而言就是在推进工业化和招商引资过程中,打破行政区划限制,把甲地招入的资金和项目放到行政上隶属乙地的工业园区,通过建立科学的利益分配机制,从而实现互利共赢的经济发展模式。飞地经济是指两个互相独立、经济发展存在落差的行政地区打破共 75 页第 6 页原有行政区划限制,通过跨空间的行政管理和经济开发,实现两地资源互补、经济协调发展的一种区域经济合作模式。飞地经济城市经济学家认为,飞地经济是与飞地本身具有的资源禀赋优势,通过比较优势和产业关联与飞地周边地区协调发展的一种经济形式,它是增长极理论、区域比较优势论的综合运用。
13、飞地经济与某一特定的飞地有着密切联系,内部具有不同的经济形态,具体地说,飞地经济是区域发展过程中的一种模式,它是经济相对发达的城市整批输出项目,而另一些偏远的不发达的城市和地区提供生产要素交由前者管理,产生的利税以一定的利益分配机制进行共享,进而实现地区间发展的双赢目的。同时,这种发展模式也是区域之间进行产业梯度转移的结果,其优势在于可以绕过行政区划壁垒,充分发挥区域经济的比较优势,同时有效避免环境与发展的矛盾。飞地经济发展的最后结果必然是区域内经济的一体化。（二） 飞地经济发展模式“飞地经济”发展模式，原是指经济相对发达的城市整批输出项目，而另一些偏远的不发达的城市提供土地交由前者管理，利税
14、则两者共享；是区域之间进行产业梯度转移的结果，其优势在于可以绕过行政区划壁垒，充分发挥区域经济的比较优势，同时有效避免环境与发展的矛盾；是一种市场经济行为，主要根据以市场为导向的原则，跨地区合理整合土地、劳动力等资源，降低开发区的运营成本。按照不同共 75 页第 7 页的分类标准， “飞地经济”模式有着不同的分类：1.按飞地建设的投入方式，可分为三种模式(1)飞出地投 资型，即由飞出地负责全部基础建设投入；(2)飞入地投 资型，即由飞入地负责全部基础建设投入；(3)两地共投型，即由两地按照协议共同分担基础建设投入。2.按飞地工业基地的管理方式，可分为三种模式(1)飞 入地管理型，对工业基地进行
15、属地化管理。优点是管理方熟悉当地社会经济环境，不足之处在于可能形成对企业服务的不连续性，没能有效利用飞出地的管理经验。(2)飞出地管理型，由飞出地派遣管理团队对基地进行管理，对企业进行服务。优点是保证了服务、政策的连续性，使企业有“ 宾至如归”的感觉，缺点是管理方需要时间来理解当地经济文化环境。(3)两地共管型，设立双方长期友好合作的机制，基地管理委员会由双方共同派驻人员。 这样既能保证基地服务管理的延续性，又能充分利用飞入地的资源，但前提是双方真诚的合作，高效的沟通。3.按飞地形成的原因，可分为三种模式（与 5 重合）(1)集约 用地型。该类型是“飞地经济” 模式的最早表现形式，以福州市永泰
16、县建立马洋工业集中区为代表。它不仅探寻了山区经济发展的新思路，克服了行政分割造成的工业布局分散、资源浪费的现象，更是探寻了一种平衡各行政区域间利益的方法。共 75 页第 8 页(2)优势 互补型。该类型中，飞入地和飞出地经济发展水平近似，但各自的资源禀赋能够形成很好的优势互补，通过“飞地经济” 的发展能够达到双赢。典型案例如大连市长海县与普兰店市的合作。(3)产业 梯度转移型。该类型中，飞入地主要承接飞出地的产业转移，往往 飞 出地具有雄厚的资金优势、先进的基地管理经验，但由于飞出地商务成本上升，产业结构升级，必然有一部分产业需要外迁，此时飞地经济工业园成为首选之地。转出企业一方面可以继续享受
17、高质量的基地管理服务，另一方面还可充分利用飞入地的成本优势。4.按照 1飞地的作用将飞地经济分为三种模式：（1）借鸡生蛋，即借其他地方的工业园区来发展自己的招商引资项目。（2）筑巢引凤，即在现有开发区中划出一片作为专业园区，形成“ 园中园”。或者在园区之外的某个地方设立新的 产业园区，作 为现有开发区的延伸，这叫“ 园外园”（中关村）。（3）净地托管，即工业园区规划不变、行政区划不变，拆迁安置由当地政府完成后，净地交给有实力、有品牌的开发区来建设、管理、开发。1 我国同济大学任浩教授共 75 页第 9 页5.基于资源节约和环境友好的视角，我们将飞地经济模式分为三种模式(1)集约发 展型。该类型
18、是飞地经济模式的最早表现形式，它包括集约的工业化发展模式和集约的城市化发展模式，以福州市永泰县建立马洋工业集中区为代表。这种模式能有效破除土地占用大、城市功能弱、人口转化慢的传统城市化发展弊端，提高城市综合承载力，强化中心城市功能，培育高度组织化的城市群，不断优化产业人口的空间布局和城镇体系的功能结构，实现大中小城市、小城镇和新农村的协调发展。(2)互利共生型。 该类型中，飞入地和飞出地经济发展水平近似，但各自的资源禀赋能够形成很好的优势互补，通过飞地经济的发展能够达到双赢。 典型案例如大连市长海县与普兰店市的合作。(3)产业 梯度 转移型。该类型中，飞出地往往具有雄厚的资金优势、先进的管理经
19、验，但由于飞出地商务成本上升，产业结构升级，必须将一部分产业外迁以继续享受高质量的管理服务和政策优惠，利用飞入地的成本优势做大做强，同时也可以促进飞入地的经济社会发展，实现“双飞”。典型案例如广东省鼓励珠三角地区的政府和企业在粤北经济落后地区建设飞地，帮助飞入地发展经济。以产业梯度转移的模式推动中西部承接东部产业转移,对平衡国家区域经济是有积极意义的。 ”贾若祥 强调,我们可以大力推进劳动密集型和适合于当地资源开发的产业以飞地经济形式存在,但要避免以飞地经济模式来转移高能耗、高排放产业。共 75 页第 10 页6.开发区“飞地经济”发展模式开发区“飞地 经济” 发展模式一般有两种：一是土地资源
20、有限但经营较成功的开发区为寻求更广阔的发展空间， 选择 在其他行政区进行规模扩张发展，突破行政区划限制，把企业或招商项目放到行政隶属于乙地的工业园区，由乙地行政区提供土地，开发 区负责土地的开发和区域的规划、发展、经营、管理等，如广东、福建等省，由于沿海平原地区土地资源的巨大限制，便去一些内地土地资源潜力比较大的省份设立开发区。这种发展模式，让发展成熟的开发区通过输出资金和经验去管理位于其他地区的“飞地” ，把相关制造业往“ 飞地” 延伸或 转移，以降低商 务成本，解决产业发展腹地空间不足的难题；同时把开发和管理土地资源的经验运用到“飞地”,以提高土地的集约利用率,合理有效利用土地。另外一种是
21、在一些区位比较好的开发区提供各种基础服务设施，允许其他行政区的企业或者引资的企业到开发区投资建厂，如辽宁在辽西锦州湾沿海经济区区域内设立“飞地” ，并 实施政策优惠，锦州市和葫芦岛市可分别为朝阳市、阜新市在区域内确定若干平方公里的区域“( 飞地”)， 让朝阳市、阜新市的企 业来此地 发展。以上两种模式都是通过建立合理的利益机制，在利益共享的基础上扩大开发区规模和效益，同时带动 当地经济的发展，实现互利共赢。此种模式为那些没有良好发展区位而又有比较好的发展项目的地区提供了一种发展空间，使开发区优越的经济区位能为更多的行政区所共享，带动那些经济区位相对不好的地区的经济发展。共 75 页第 11 页
22、（三） 飞地经济的理论1. 理论渊源飞地概念主要是建立在“增长极” 理论和飞地及 飞地经济理论的基础之上。 “增长极”理论是区域经济学和发展经济学一个不可缺少的组成部分,为解决发展中国家和落后地区的经济发展问题曾经起到过不可估量的作用。（1）“增长 极” 理论。 “增长极”(Poles of growth)理论最初是由法国经济学家弗朗索瓦佩鲁 在 1950 年代中期首次提出的 ,并经过其他几位如罗德文、布德维尔等经济学家完善而成。 “增长极”理论的核心思想是:“在 经济增长中,由于某些主导部门,或有创新能力的企业,或行业在某一些地方或大城市聚集,形成资本与技术高度集中、具有规模效益、自身增长迅
23、速并能对邻近地区产生强大辐射作用的增长极, 通过具有增长极地区的优先增长,进而带动相邻地区共同发展。增长极强调要与整个区域之间都建立起一种和谐地适宜于经济成长机制与环境。如果周围地域的技术力量、地方市场及交通通讯网络等条件严重滞后,且没有成熟的产业体系,那么增长极通过产业关联效应和空间扩散效应所形成的乘数效应就难以在区内实现,并有可能使增长极成为地域经济中的飞地 或孤岛, 更不可能促进和带动 地域经济的成长。 ”这是区域经济学在关于增长极论述中对飞地概念最直接的表述。（2）区域比较优势理论。区域比较优势是同区际贸易、区域分工密切相关的概念。该理论认为,不同区域间资源配置效益存在差异的共 75
24、页第 12 页原因有两类,一是区域间生产要素禀赋的比较优势差异;二是区域间外部经济的差异。区域比较优势理论从系统科学的角度解决了一个子系统在大系统中如何定位的问题,该理论认为,不同区域在资源禀赋和资源配置效益方面存在的差异导致区域之间不同的比较优势,按照比较优势理论的观点,拥有不同比较优势的地区应充分发挥自身的比较优势,通过利用比较优势来发展自己,专注优势产业的发展,每一子系统只有找到自己的特色并发挥了自己的这种比较优势,才能在大系统中找到自己生存和发展的空间。2. “飞出地”和“飞入地“特征飞地经济发展模式中的“飞出地” 和“飞入地”具有以下基本特征:（1）发展空间的分离性。两地在空间的分离
25、性,即两地在行政上隶属于不同的地区。由于所处区位环境的限制,飞出地在规模扩展时无法选择在原区所在地进行扩张,只能寻找与自身发展相关的地区进行合作,从而出现两者空间上的分离。如成都高新技术开发区在城南发展受到局限,进而在毗邻郫县的金牛区里划出专有的地方设立高新西区。（2）境差异性。由于“ 飞入地”和“ 飞出地”处于不同的行政区,经济发展的不平衡性可能造成两地经济发展水平的差异以及区域文化和历史等方面的不同可能造成两地人文和社会环境的差异。（3）优势互补性。在选择新的发展空间时会综合考虑各种影响因素,如资源禀赋、经济潜力、社会环境和政策等等,以充分做到发挥优势、弥共 75 页第 13 页补劣势、拓
26、展空间、降低成本。因此 ,“飞入地 ”必然与“飞出地” 存在某些方面的差异性和互补性,从而使两地能发挥各自不同的优势、产生互补,促进两地的共生、共赢、共荣。（4）产业关联性。飞出地在进行规模扩张的时候,必然不会脱离原有的特色和产业优势,它必然在根据自身的实际情况调整重点,进而发挥其管理优势和资金技术和市场优势。考虑到区位因素,开发区一般会对“飞入地 ”进行原有产业 的延伸和转移,“飞出地”着重从事研发、设计等附加值较大、 辐射力较强的产业分工环节“,飞入地”则致力于制造环节,从而在区域之间形成完整的产业链。（四）发展飞地经济的条件发展飞地经济,应该具备一定条件,笔者认为,资源分布条件和产业梯度
27、条件是发展飞地经济必备的两个条件。1.资源分布在资源分布上,飞出地和飞入地应呈互补态势一般地,飞出地具有资金、管理和技术优势,地区的经济发展水平较高,同时,飞出地内部的产业结构已经具有相对高度,但却因为过度发展,资源比较匮乏;而飞入地多为自然资源丰富且相对比较落后的地区,经济发展水平低下,产业发育程度不高,技术水平落后进而资源利用率底,同时土地的使用成本也比飞出地低许多。从劳动力资源来看,飞出地属于人才资源密集度高,飞入地则多已普通劳动力为主,这样两者可各取所长。共 75 页第 14 页2.产业梯度产业依据成本的变化成梯度转移已被国内外的经验证明飞入地区域吸引资金项目的综合优势因为自身具有的资
28、源优势在产业从飞出地转移的过程中逐渐显现出来,飞出地由于内部产业结构的调整和升级,使一些夕阳产业向比较落后的飞入地转移。正是由于两者间这种因梯度而存在的势能使产业转移和和承接变得持续可行,整个转移具有规律可寻。（五）发展飞地经济的意义根据飞地经济理论,因为飞入地地区在整个经济价值链的产业承接环节,故在飞出地的产业向飞入地转移的过程中会对当地经济和社会的发展将产生重要而积极的影响。飞地经济突破了先污染后治理的传统发展方式，开辟了中国经济体制改革的一个新的试验区，架起了“金山银山”与“绿水青山”沟通的桥梁，是一种非常具有生命力的经济发展模式， 必将在一段时间内成为打破经济格局的重要动力，推动区域经
29、济社会又好又快的发展。1.发展飞地经济有利于合理配置资源和保护环境。这一模式不但能够整合区位优势，打破地域偏僻、交通条件差的地区发展经济的最大制约，解决相关城市地理位置上的缺憾，抛弃过去地区间“只 竞争、不合作 ”的自我封闭和狭隘保守意识，使资本、技共 75 页第 15 页术、人才、市场等短缺要素得到缓解或彻底解决，而且能够集中治理污染，有效利用废热、废气、 废水、废渣，搞好 节能减排， 扩大治污效益，化解资源环境与经济发展的基本矛盾，使协调发展有了根本、现实的可能，符合统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹人与自然和谐发展的科学发展观的要求。2.发展飞地经济有利于突破限制经济发展的瓶颈。飞地经济模
30、式不仅可以解决不同行政区的利益分配机制和行政官员的政绩考核问题，还可以调动各地区集约用地发展经济的积极性，突破限制经济发展的“三大 ”瓶颈：一是有利于突破投 资瓶颈。以往的基地建设完全由当地政府进行投资，财政压力大，不利于市场化运作。由于飞地经济模式实行税收共享，能在基地前期建设中引入飞入地政府的投资和吸引民间资本，形成多元化投资主体。二是有利于突破招商瓶颈。基地建设完成后，最主要的工作任务就是招商引资，只有以各个项目为依托飞地经济才能蓬勃发展。如果完全由基地当地政府引资，有限的信息资源和人力资源不利于吸引发达地区的企业。飞地经济模式能够通过利益机制的完善，激发飞出地政府的积极性，借助飞出地政
31、府对转出企业的引导来解决飞入地招商项目不足的问题。三是有利于突破管理瓶颈。通过加强与发达地区的合作，引入先进的管理经验，革新服务理念，完善基地服务， 这在很大程度上就坚定了转出企业迁移的信心，突破管理的瓶颈。共 75 页第 16 页3.发展飞地经济有利于加快工业化、城镇化进程。“无农不稳、无工不富、无商不活”，可 见工、 农、商协调发展的重要性。但是由于二元经济结构的存在、地区工业化程度的差异、资源和区位的差距导致地区发展不平衡，成为全面协调可持续发展的绊脚石。而飞地经济模式能够为不适宜发展工业的地区提供发展平台，积极承接产业转移，共同推进基础配套设施和管理水平优化升级，加速工业化步伐，促进城
32、市扩张，带动城市第三产业快速发展，解决城区就业，吸纳农村人口。反过来，农民转移出去后，又可以促进农业规模发展以带动城镇化进程，实现区域经济互补、共同发展，有效解决二元经济结构问题。4.发展飞地经济有利于节约成本。现阶段，中国大部分地区面临基础设施建设薄弱、基础产业不牢等诸多问题。通过合理规划建立飞地经济区不但可以集中财力完善基础设施，集聚相近和相似产业，共同享用优越的区位条件、完善的基础设施和一流的服务环境，打造产业航母，形成规模效应和特色板块经济，而且可以促进土地合理规划、高效利用、节约用地，避免各地恶性竞争，避免重复建设， 实现资源共享，有效地克服开发区散、小、多的问题，避免乡乡点火， 处
33、处冒烟，降低 项目投入成本、企业运行成本，最大限度地显现产业的聚集功能和集约效益。当然，由于涉及不同的两地，飞地经济模式也不可避免的面临诸多障碍：一是制度性障碍。飞地经济模式由于牵涉到两地政府，因此许多共 75 页第 17 页政策性问题需要更高级别的政策支持，特别是在大面积土地运用上的相关政策法规对项目的合作起到了一定的约束作用。二是观念性障碍。由于受地理区位、自然环境等条件限制，飞出地和飞入地人们的商品意识、开放意识、价 值观念有所不同，制 约了社会经济的发展。三是管理性障碍。由于飞入地的教育水平、社会文化背景、生活习俗等方面的差异会增加管理协调成本，制约飞地经济的发展。这些障碍就会导致产生
34、“墙内机器 轰鸣 ，墙外刀耕火种”的“ 孤岛现象” ，阻碍产业聚合效应的发挥。5.发展分别对飞出地和飞入地的意义（1）飞出地飞出地在高速发展形成许多夕阳产业阻碍了经济的进一步发展,所以将夕阳产业向落后的地区进行转移可以优化本区域内部的产业结构。通过培育发展一些具有巨大潜力的战略产业,培植壮大主导产业,扶植幼小产业,巩固基础产业,进而调整三大产业的比重,使区域内部的产业结构得到优化升级。区域内的经济增长方式也因此得以转变,产业投入产出效率提高,区域经济总量增加,从而使当地的税收增加。（1）飞入地一是是对产业发展的影响。飞出地的产业转移可直接带来飞入地地区经济总量的迅速增加,同时,制造加工基地的形
35、成还能为飞入地带共 75 页第 18 页来产业聚集效应和产业乘数效应,从而继续放大区域产业总量。尽管是飞出地的一些夕阳产业,但在飞入地却是相对的优势产业,故而可使所在地的各种经济资源得以迅速激活,加快其产业结构优化升级的步伐。二是对就业的影响。一般而言,在飞入地建造的制造加工基地所需的普通劳动力要实现本土化,即可以充分利用当地的人力资源,如果将两个地区从一体化角度看,这将进一步扩大区域的就业总量。制造加工基地通过学习培训、技术推广等方式,培育熟练的生产技术人才和企业管理人才,同时将充分发挥生产技术的溢出效应及竞争机制,推动飞入地人才素质的提升和外地人才向该区域涌入,从而促使欠发达地区就业结构趋
36、向高级化。三是对税收的影响。在飞入地建造的制造加工基地的企业大部分属于劳动密集型企业,特别是一些飞处地的大公司或大型企业集团设立的加工制造企业,因而具有投资规模大、生产资料流动量大、市场交易量大等共性,这类企业创造的利润和税收数额不菲。此外,加工制造基地一经落户,固定资产的天然弱流动性决定了此类税源大户的稳定性和长期性。 如，产业 落实到飞地所在地, 当地的财政税收同样会有所收益,同时也可以解决当地就业问题,拉动当地资源向优势产业转移,对不适合发展经济的地区,其生态环境也可以得到保护,从而有利于区域经济发展。 ”贾若祥强调 ,飞地经济模式有助于 资源要素在更大区域范围内有效优化配置。共 75
37、页第 19 页（六）国家应用：飞地经济发展概况、意义、经验、教训基于国际国内的经济形势,整个“十五” 期间, 尤其是国家“十六”大确立“ 统筹协调 ”的基调 后,打破地方封锁,振 兴区域经济成为共识。究竟如何推进区域整合、以何种经济形式取代各自为政的经济发展模式成为各地政府考虑的重要问题之一。于是在先期实践各类经济协作发展模式的同时, 2004 年在我国 东南沿海地区首先实施了“飞地经济”的发展战略。飞地经济是近几年来在我国兴起的一项新兴事物,一些省份和地区把它作为新一轮经济发展的突破口和助推器而加以大力发展,并取得了一定的成果。我国最早发展“飞地经济”的是一些沿海经济特区，改革开放之初，伴随
38、着外资加工产业的逐步形成，许多沿海城市或区域成为国外企业的海外“ 飞地” 。长三角城市常州大力发展“飞地经济” ，通过与苏北部分城市和中西部地区建立战略伙伴关系发挥了区域经济的优势， 实现了自身和“飞地”的双赢。南京市鼓楼区在建邺区发展“飞地经济” 的成功经验 也表明了这是一种非常具有生命力的经济发展模式。1.概况（1）东北地区的飞地经济东北是我国的老工业基地,由于体制改革滞后、自然资源枯竭等历史、 现实 和自然方面的原因,一度发展落后于全国其他地区。该地的共 75 页第 20 页党政领导审时度势,决定发展“飞地经济” 。如辽宁省在沿海的锦州、葫芦岛开发区中确定若干平方公里的土地,作为阜新、朝
39、阳“沿海工业园”,由阜新、朝阳市政府负责招商和经营,建立科学的利益机制,实现互利共赢。为了支持阜新、朝阳发展建设临海工业园区飞地经济,辽宁省政府给出了相应的税收优惠政策。 “飞地”上产生的增值税、营业税、企业所得税等,省财政实行 100%的增量返还,返还费用一半归朝阳和阜新,一半归锦州。辽宁长海县则在普兰店市皮口镇投资 6 亿元,填海 4 平方公里,建立渔业加工园区,通过建设经济飞地解决海岛资源不足而制约工业发展的难题。（2）东南沿海的飞地经济广东省早在 2004 年就开始发展飞地经济,鼓励珠三角地区的政府和企业在粤北经济落后地区建设飞地,帮助飞入地发展经济。福州市相继建立马洋飞地工业园区和金
40、山飞地工业园区。地处福州中心区的鼓楼区通过发展飞地工业,三年内就建成了总面积为 590 亩的三个工业园区,引进工业项目 40 个,2004 年新增工业产值 6.2 亿元。属于典型海岛经济类型的平潭县在金山飞地工业园区内建设 150 亩工业“飞地”, 引 进企业 20 多家,全部投产后产值达 6 亿元,相当于全县现有工业总产值。仙游 县鼓励发展“飞地经济”,全县七个山区乡镇引进茂森纸业有限公司、辉特体育用品有限公司、新得利有限公司等项目在枫亭、鲤 南两个工 业飞地区落户,投资总额超过 1 亿元。厦门市土地稀缺、用地成本高,为了提高土地利用效率,合理规划产业布局,厦门市推出共 75 页第 21 页
41、“同安工业集中区 ”的“飞地模式”,鼓励工业企 业把生产环节迁向飞地,市内则重点发展高科技产业和现代服务业。同安工业集中区总面积约 12 平方公里,由厦门各区自主开发、自主招商。入园企业分别向各区缴纳利税,岛内各区与同安区之间,通过税收协调机制进行利益合理分配。（3）西南地区的飞地经济2007 年 6 月,四川成都市成华区与大邑县协议以武侯、崇州、金堂“一都二园” 为代表形成 “飞地经济”模式,实现成都、德阳、 绵阳三地经济的“三飞” 。四川省发改委提出,优化经济结构,可通过税收划转和建立“ 飞地”经济,打破行政区域限制 ,吸引同类或相关企业聚集,促进产业集群发展和循环经济起步。重庆市的奉节通
42、过在沙坪坝区建立“飞地”, 提高招商引资的吸引力,发挥沙坪坝主城区和奉 节优惠政策相结合的优势,做到城乡统筹发展,缩短发达与落后地区差距。广西玉林地区决定在境内建设玉柴工业园区、海峡两岸( 广西玉林)农业试验区茂林核心区等工农业飞地,进入“工业飞地” 的企业,按属地管理原则,由所在地政府依法管理和服务,其产值等各项经济指标全额或按一定比例由引资方或所在地政府统计,税收按一定比例分成。（4）东部地区的飞地经济安徽凤阳地区采用飞地经济模式引进长三角产业,推进新农村建设。淮南把自己作为上海、南京、合肥等地的一块“ 飞地”共同体,接受共 75 页第 22 页这些地区的经济辐射。山东莱芜市在济青高速四个
43、出口设立道口飞地经济区。江苏常州是飞地经济的先行者,早在 8、90 年代,常州便开始发展“飞地经济 ”,先后与国内三峡 库区、 陕西安康及国外一些城市建立起了战略伙伴关系。常州为经济不发达的三峡库区提供技术,进行农产品深加工和合作项目的建设,在安康洽谈会期间寻找商机,寻找投资项目。同时鼓励 100 多家企业在盐城办水泥厂等工厂,通过“飞地经济”与盐城当地 经济形成双 赢。连云港市充分利用与上海市地缘相近、要素互补的特点,积极发展飞地经济,建设上海工业园区。仅 2005 年,上海在连云港市就投资 14.2 亿元,同比增长 266.7%。苏州经济也是典型的“飞地经济 ”模式,苏 州利用自己的优势,
44、 吸引外资,在全国大中城市 GDP 排行榜上位居第四位,名列上海、广州和北京之后。靖江物流园区更是由江阴主管、开发的服务业飞地。2.意义、经验和教训飞地经济是我国刚兴起的经济模式,这一模式对我国的经济建设具有重大的意义,在近几年的发展中取得了很多成功的经验,但也产生了一些问题。（1）飞地经济推动了我国新一轮经济的发展。发展“飞 地经济” 有多重意 义。一是可以打破地域限制 ,摈弃过去城市与城市之间“只竞争,不合作” 的自我封闭、狭隘保守意识,从真正意义上走到合作上来,实现双赢;二是解决了相关城市地理位置上的缺憾,利用“飞地” 优势使资 本、技 术、人才、市场等生产要素短缺的问题共 75 页第
45、23 页得到缓解或彻底解决,形成互补;三是开辟了中国经济体制改革的一个新的试验区,在全国经济界引起关注,形成经济热点和资金洼地。四是缓解我国经济发达地区土地紧张的矛盾,同时可以集中治理污染,保护生态环境。五是开拓了扶贫的新模式,飞地经济从资金扶贫、技术扶贫走向全面扶贫,有利于缩短发达地区与落后地区的差距。（2）发展飞地经济得到了政府层面的全力支持。各地在发展飞地经济的过程中,十分重视发挥政府的引导和规范作用。如广东省在发展飞地经济的过程中,由省政府委托省经贸委制定发展飞地经济政策,其要点:一是珠三角城市在企 业自愿的基础上组织成批项目向经济相对落后的山区城市迁移;二是飞入地的项目由飞出地统一管
46、理;三是企 业创收由飞出地与飞入地两方共享。 辽宁省将发展飞地经济列入辽西沿海经济区“十一五 ”对外开放开发规划纲要,提出“ 政府主导、市 场 运作、自愿组合、滚动发展”的飞地经济发展原则。海南省在建设海口飞地的过程中提出飞地工业园由海口市政府按照产业发展要求实行统一征地、统一规划、统一开发进程、统一基础设施建设、统一出让地价、 统一发展的政策。并且成立建设协调领导小组,由市政府主要领导为组长,市相关部门领导为成员,负责制定飞地工业发展的政策措施,统筹安排飞地工业的发展布局,检查监督飞地各项工作落实情况,及时协调解决飞地开发建设和管理工作中的重大事项和问题。（3）克服了发展飞地经济的各项障碍。
47、一是制度性障碍。 “飞地经济”合作模式由于牵涉到两地政府,因此共 75 页第 24 页许多政策性问题需要国家政策的支持。特别是在大面积土地运用上的相关政策法规对本项目的开展起到了一定的约束作用。二是观念性障碍。由于受地理区位、自然环境等条件限制,飞出地和飞入地人们的商品意识、开放意识、价值观念有所不同,制约了社会经济的发展。三是管理性障碍。飞入地的教育水平、经济状况、社会文化背景等因素制约着飞地经济的发展。在飞地经济发展的较好的省份都能有效地克服这些障碍。如东北地区在发展飞地经济的过程中,组织领导干部认真学习“飞地工 业” 、“飞地经济”模式,借鉴外地的成功经验,为实施“飞地经济”做好知 识储
48、备,克服 观念障碍。制定“飞地经济”模式的具体政策,明确“飞地经济 ”发展的利益分配机制 ,包括地区生 产总值、税收、财政收入的分成比例、土地使用等,克服制度障碍。另外,建立“ 飞地”发展的统一协调机制,规范招商行为,促进“飞地”有序开发,克服管理障碍。（4）各地在发展飞地经济的过程中还存在着一些问题。如有的飞出地在发展飞地经济中存在着疑虑:一是怕群众议论,担心将重大工业项目投到异地,会招来本土群众的非议,有失一方民心;二是怕影响政绩,在异地开发建设工业项目,当地群众看不到本土的变化,得不到就业等方面的好处,会影响本届党政班子,特别是主要负责人的形象:三是怕丢失 脸面,认为异地开发是 为他人添
49、砖加瓦,还要有求于人,受制于人,有失自己脸面。因此,对发展飞地经济持有难以认同的态度。而在飞入地也有三种担心:一是担心失地,担忧让异地的项目进入园区后,会瓜分本地的土地资源,影响本地的发展空间;二是担心失利,共 75 页第 25 页认为外地的项目进入园区要进行税收分成,要占用公共设施,利益上不及自己招引的项目划算;三是担心失位,怕在“飞地开发”中与异地政府发生分歧、产生矛盾。因此,有些飞入地对发展飞地经济也持观望态度。这些都或多或少的影响了飞地经济的发展。3.启示（1）制定全省发展飞地经济的规划和政策。按照科学发展观的要求,对发展飞地经济进行全省性的科学规划,一是全面考虑飞入地的资源优势,输出符合当地产业需求的经济;二是全面考虑飞出地的实际需求,制定详实可行的方案;三是制订政策规定,全面考虑各地区的长远利益,使飞地经济健康平稳地发展。（2）加强管理和引导。在科学规划的基础上,要建立超越地区行政架构的领导机构,在发展飞地经济的过程中增强全局意识,实行全省统一征地,统一规划,统一开发、统 一基础建设,统一出让地价,统一发展政策。同时辅之以适当地灵活性,调动各地发展飞地经济的积极性。对于具体的飞地园区则积极探索新的管理模式,引进先进的市场化的公司管理体制。（3）提倡全面发展的理念。在发展飞地经济的内容上,要考虑一、二、三产业的结
