1、中央司法警官学院2012 学年学术论文写作结课论文论文名称 当前地方政府信用问题的反思与重塑年 级 2010 级警管 3 班 专 业 行政管理专业 学 号 119031015413048 姓 名 鹿宝珍 - 1 -当前地方政府信用问题的反思与重塑鹿宝珍摘要：社会中的信用由个人信用、企业信用和政府信用组成，政府信用作为整个社会信用体系的基石，起着核心和支柱性的作用，它是建立社会信用秩序的重要保障。但是近年来地方政府的信用有所缺失：其政策缺乏稳定性和连续性，其行为缺乏公开性、透明度，依法行政不到位，行政执法水平低，部分官员权力异化，腐败现象仍然存在。因此，重塑地方政府的信用迫在眉睫。需要深化体制改
2、革，加快建设地方政府信用管理体系；进一步推进依法行政，实现地方政府行为法定化；推进政务公开，努力打造“透明政府” ；提高公务员队伍素质，从而打牢地方政府信用建设的组织基础，从而打造一个信用度极高的地方政府。关键词：政府信用 缺失 重塑Abstract: Social credit by the individual credit, enterprise credit and government credit, the government credit is the cornerstone of social credit system, plays the core and backbon
3、e role, it is the fundamental guarantee for establishing social credit order. But in recent years the local government credit loss: the policy lacks - 2 -continuity and stability of its behavior, lack of openness, transparency, lawfully administration does not reach the designated position, administ
4、rative law enforcement level is low, some officials of the alienation of power, corruption still exist. Therefore, reshaping the local government credit imminent. Need to deepen system reform, accelerate the construction of local government credit management system; to further promote administration
5、 according to law, the realization of local government behavior legalization; promote open, to create “ a transparent government “; improve the quality of the civil service, thus lay the local government credit construction organization basis, thereby creating a high degree of credit of local govern
6、ment.Key Words: Government credit Defect Remodeling信用是稳定社会关系的基本因素。虽然信任只是社会控制中的一个工具，但它是一切社会系统中无所不在和重要的一种。在社会控制中，权力若要充分或最大程度的有效发挥作用，就必须有信任包含其中。如果政府的承诺是空头支票，必然损伤公众对政府的信任，进而导致全社会信用体系的低下。- 3 -近年来，政府信用问题之所以成为中国市场经济发展过程中的一个热门话题，一个重要原因就是目前政府信用特别是一些地方政府的信用存在着严重不足、弱化和缺失的情形。大量的社会学研究也表明，中国正经历着一场普遍的信任危机。更有学者指出，中
7、国目前最稀缺的资源就是信用。个人、企业、社会组织和权力机构以及整个社会都普遍存在着失信行为。 “人无信不立，业无信难兴，政无信必颓” 。因此，在信用危机日益严重的形势下，加强我国政府特别是地方政府信用建设成为当前我国社会日益迫切的问题。一、政府信用的内涵在现代市场经济条件下,信用已经成为人类社会相互交流沟通的重要砝码，它已经超出了道德范畴,成为一种交易能力、一种竞争能力，甚至衍生出更加多维的丰富内涵。（一）信用的内涵及本质辞海 （1999 年版缩印本）指出，信用有三种含义：其一为“信任使用” ；其二为“遵守诺言，实践成约，从而取得别人对他的信任” ；其三为“以偿还为条件的价值运动的特殊形式，多
8、产生于货币和商品交易的赊销或预付之中” 。我们从政府建设的角度研究信用问题，要充分考虑政府行为遍及经济、政治、文化、社会各领域的特点，全面理解政府的的信用。（二）政府信用的概念及内容政府信用是一个把诚信一般应用于考察政府的诚信状况的概念，也就是把人们通常所说的私法领域的诚信原则应用于考察公法领域的诚信状况，其实质是在诚信主体范围上的拓展性研究。 1政府信用贯穿于政府与公众的整个互动关系中，是政府履行职能、从事行政管理、提供公共服务的综合反映。其基本内容主要包括四个方面：1.政府决策信用。即政府决策的科学性和连续性，政府的决策是否符合客观实际、尊重客观规律，决策过程是否科学、民主、公开，出台的政
9、策能否体现出连续性。1何明显，信用政府的逻辑转型期地方政府信用缺失现象的制度分析，学林出版社，2007.1- 4 -2政府执行信用。即政府行政过程中严格依照法律规定行使其管理权，较好地解决行政执行中职责交叉、多头执法、多层执法、执法扰民以及执法不力、执法不公等问题，体现出政府履行职能的公正性、透明度和高效率。3政府监督信用。即通过完善的行政监督制度，形成监督合力，保障行政机关及其工作人员严格依法行政，全面履行法定职责。坚持信任保护原则，执行因政府失信给公民、法人和其他组织的合法权益而造成损害的有关救济和补偿的制度。4政府服务信用。即积极转变政府职能，增强服务意识，通过建立和完善政府和部门的服务
10、承诺制度，认真落实各项社会承诺措施，做到言而有信，不断提高政府服务水平。（三）政府信用的作用政府信用是社会信用不可或缺的一部分，政府信用的改善就是整个社会信用体系的局部改善，在其他条件不变的情况下，政府信用度的提高就意味着整个社会信用度的提高。 2政府信用的作用表现为：1.政府信用是政府履行职能的基本前提政府信用源于全体公民的授予，人民只愿意把行政权力交给效率信用和政治信用都获得认同的政府。党和政府的形象如何，关系到党和政府在人民心目中的地位，关系到党的领导和政府行政目标能否实现。政府只有讲信用，才能赢得人心，才能维护社会稳定，确保政权稳固。政府只有在行政管理活动中坚持诚实守信的原则，才能理直
11、气壮地行使公共权力并对社会进行行之有效的管理，保证各项工作的有序开展。2.政府信用是市场经济运行的根本保障市场经济行为是以信用为基础的契约经济行为。一个讲信用的政府能够为 社会经济的发展提供良好的制度环境，能够保证制度稳定性的政策的可预期性，保证市场经济的良性运行。在经济全球化大背景下，政府即是市场规则的制定者，又是市场规则的执行者和监督者。政府要为市场的健康发育提供公平合理的制度和规则，并通过有效地执行与市场规划有关的公共政策来维护合理的市场交易规则。同时，政府要依法充分尊重和保护市场主体的独立法人地位，严格规范市场主体的市场行为，使他们自觉维2王进.信用管理基础教程. 中国金融出版社，20
12、08.- 5 -护公平合理的市场交易秩序。3.政府信用是推进社会主义法治进程的客观需要依法治国是党领导人民治理国家的基本方略。依法治国的关键是政府要依法行政、依法管理、依法行事。政府有较大的自由裁量权、先行处置权、推定有效权等优先权。如果政府不依法行事，就易滥用权力，造成有法也不依，难以维护法律的权威，从而也就难以推动以法治国，建立 社会主义法治国家。因此，政府只有信守“有法必依，违法必究 ”的诺言，依法行政，维护法律的权威，才能有力地推动社会主义法治建设进程。4.政府信用是加强对外交流合作的必备要素随着经济全球化和区域经济一体化的深化发展，政府之间的交流与合作更加频繁，信用问题显得越来越重要
13、，信用意识、信用体系已成为国际竞争力的重要组成部分。政府信用是一个地方经济信用的标志，衡量一个地方信用环境的优劣，首先要看政府信用是否有保障。如果政府信用缺失，公信力降低，国际间的交流合作、区域间的交流合作、城市间的交流合作都无法正常开展。二、地方政府信用缺失的表现国无信不盛。信用作为一种战略资源不可或缺。我国改革开放30年的市场经济实践和中国与国际信用规则的现实差距，使我们对改善信用环境、加快建设信用体系的重大意义的认识越来越清晰。鉴于地方政府信用在整个社会信用体系中所处的重要地位，积极探索并加快地方政府信用建设，已经成为时代赋予的历史性课题，社会发展赋予的战略性任务。尽管近年来在各级、各地
14、政府的积极努力下，地方政府信用状况有了相当改善。但实践中，地方政府信用的建立、巩固并不是一件简单的事情。目前看，地方政府信用建设上存在的问题主要表现在以下几个方面：（一）政府政策缺乏稳定性和连续性行政决策是政府行政活动的起点，决策正确与否，决定着行政管理的成败。当前，由于素质问题，某些地方政府或其部门主要领导在决策时“凭热情拍胸脯、凭主观拍脑袋” ，不从实际出发，不深入调查了解情况，不讲究科学，凭经验和习惯办事，致使决策随意性大，一些发展规划和政- 6 -策具有明显短期效益，加上决策的不规范、不科学、不民主，常出现一届政府一套政策、新官不理旧事的局面。 3地方政府政策缺乏稳定性和连续性是指一些
15、地方政府政策执行如同儿戏，朝令夕改，频繁变动。不但给工作的连续性带来破坏，更加大了人们对当前政策、地方政府行为的不信任感，降低了地方政府公信力。（二）地方政府行为缺乏公开性，透明度低近年来政务公开的工作有一些进展，但公开的面还不大，有的地方某些机构、某些环节暗箱操作的现象仍然不少。地方政府信息渠道的不畅通，公民应有的知情权、参与权得不到维护，这在一定程度上也会导致人民对地方政府的不信任。再如，现行的官员选拔体制，基本上仍遵循自上而下的选拔委任方式，客观上造成官员只求领导满意、不顾百姓感受，片面强调上级意志和行政效率，不注重公开化、民主化，这些都造成公众与政府的隔阂和对立，助长了对地方政府行为的
16、正当性和公正性的怀疑。同时由于决策过程的不透明，也使得监督机制不能有效发挥作用，为腐败的产生提供了条件。（三）地方政府依法行政不到位，行政执法水平低我国当前的行政管理体制总体来说与 发展社会主义市场经济的要求还不适应，依法行政面临诸多体制性障碍，有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生。就审批体制而言，目前各地行政审批缺乏一致标准，环节多、程序复杂，有些行政管理部门自行设置行政许可或私自设置审批障碍；一些地方政府在制定、解释、执行政策法规时以局部利益为出发点，罔顾国家利益和中央有关规定，致使行政性收费、罚款名目繁多，在社会上造成“管理就是收费，执法就是罚款”的不良影响，群众反映极差。 4一些执
17、法人员执法水平低，滥用职权，甚至出现执法扰民、侵害公民合法权益的情况。（四）部分官员权力异化，腐败现象仍然存在地方政府信用差的一般表现就是腐败现象严重，这是地方政府失掉公众信任的主要原因之一。腐败的表现形式及存在领域非常复杂，但以行政腐败为最严重。行政腐败的核心是权钱交易，以权谋私。当前，某些公务3胡伟.政府过程 ，浙江人民出版社，1998.4沈海军.政府信用概念辨析.理论学刊，2003.2- 7 -人员利用职务之便腐败、堕落的现象严重。一些意志薄弱者经不起金钱的诱惑，把手中的权力当作交易的筹码，进行权钱交易， “不给钱不办事” 、“给了钱也不办事”的不正常现象还经常可以见到。除了权钱交易之外
18、，权权交易、权色交易等也大量存在。地方高级干部腐败现象比较突出，特别是县(区)委书记成为腐败重灾区和高发层。虽然这只是一小部分人的行为，但因其位置的重要性，却使公众对政府的信任大打折扣。2 008年 1月至 2011年 7月 ， 共 查 办 职 务 犯 罪 案 件 121410件 157447人 ， 其 中 县 处 级 以上 要 案 9335人 ， 国 家 机 关 工 作 人 员 利 用 人 事 权 、 行 政 审 批 权 、 行 政 执 法权 和 司 法 权 等 实 施 职 务 犯 罪 案 件 68171人 ;提 起 公 诉 94747人 ;法 院 作 出有 罪 判 决 86684人 。 5
19、三、地方政府信用缺失的原因及根源造成当前地方政府信用缺乏的原因是十分复杂的，既有其深刻的历史根源，也是由当前社会转型时期特定的社会环境造成的，既受人们思想观念、利益关系的影响，也与现行制度机制有着直接联系。归结起来，主要是四个方面因素交互作用的结果。（一）历史因素我国封建专制统治历史漫长，受“人治”社会的制约，与发达的国家相比，我国的信用关系还没有充分发育。在高度集中的计划经济时期，经济主体的往来主要由政府这只“有形之手”调节，无所谓信用的问题。 6改革开放以来，我国经济体制开始向市场经济体制转变，市场逐步成为调节社会经济运行的主要手段，但与现代市场经济相适应的信用制度的建设明显滞后于改革的进
20、程，由此出现信用约束的缺失，致使信用问题凸现出来，地方政府信用没有在 社会经济活动发挥应有的作用。（二）体制因素长期以来，我国政府始终居于社会的支配地位，可以凭借国家机器的强制力，在政治、经济、社会等各个方面任意发挥自己的意志，以实现对社会的统治。随着市场化改革的逐步深入，特别是地方政府职能的调整，5徐盈雁.最高检：3 年来 9335 名县处级以上高官因贪腐“落马” .检察日报,2011.9.306丛中笑.信用关系中政府职能的经济法思考.经济法论坛第 3 卷，群众出版社，2005.12- 8 -过去那种政府凌驾于社会之上的局面虽然已经在很大程度上得到了改变， 7但是行政裁量权过大、在信息上掌握
21、绝对优先权、地方政府及其部门的监督显得较为脆弱等问题还仍然大范围地存在。（三）利益因素按公共选择理论的观点，政府官员是理性的自利者，也追求个人利益的最大化。从公共管理学的角度分析，地方政府同其它公共组织一样存在着内部性。内部性是指公共组织自身的目标，它是评价全体成员行为及评估自身机构运行的标准和规则。由于内部性的存在，当政府部门利益与公共利益出现偏差时，组织的成本和利润很可能支配公共决策者的计算，这种内部性决定了公共官僚机构的运行和官员的行为可能是损害公共利益的。（四）人为因素地方政府信用不仅取决于地方政府的管理者是否有履行承诺的诚信愿望，还取决于地方政府公务人员是否有履行承诺的诚信能力。它包
22、括职业化的判断能力、决策能力和执行能力，还包括保证其不容易受不正当利益诱惑的财产基础和人格力量。虽然各级地方政府在加强公务员队伍建设一直在不懈努力，但目前看来，一部分地方政府公务人员在道德素质、文化素养和专业能力等方面，都还有一定的差距。四、重塑地方政府信用的途径地方政府信用建设是一个系统工程，就像整个社会信用修复需要一个长期和循序渐近的过程一样，地方政府信用建设也不可能一蹴而就，必须在充分认识地方政府信用建设的重要性、紧迫性和复杂性的基础上，脚踏实地地做好相关工作。（一）深化行政体制改革，加快建设地方政府信用管理体系政府失信现象总是与政府权力和职能过大、超出其实际责任和能力的范围有关。应尽快
23、把地方政府职能的重点转移到以下几个方面上来：1.进一步减少行政审批进一步深化制度改革，减少行政审批项目，是地方政府职能转变的关7赵立平.信用链 温州萧江调研报告.复旦大学出版社，2003.8- 9 -键问题。必须进一步深入贯彻落实行政许可法 ，继续清理现有的行政审批事项，尽量减少行政审批，限制行政许可。2.消除部门利益化倾向政府部门利益的膨胀，导致了地方政府行为的失范和扭曲，是地方政府职能转变的最大障碍。因此，要实现地方政府职能的转变，必须坚持政府服务无偿原则，弱化以至消除政府部门利益，变“部门行政 ”为“公共行政” 。3.完善社会保障体系总的看，现有社保体系的覆盖面太窄，多数社会成员未被纳入
24、制度化的社会保障保障体系，社会保障体系建设的任务十分紧迫。要首先从最困难的群体入手，抓好社会救助体系和 农村社会保障制度建设，逐步完善地方社会保障体系。（二）进一步推进依法行政，实现地方政府行为法定化首先要进一步转变地方政府执政理念，长期以来，传统的地方政府管理工作不是依靠法律而是政策。政策与法律比较，具有灵活性、变通性、高效性的特点，但它又存在缺乏规范性、统一性、稳定性等不足。其次要进一步规范行政执法行为。行政执法是依法行政的关键，重点是坚持严格执法、文明执法、公正执法，杜绝随意执法、多头执法、重复执法行为。最后要加强地方政府法制建设，加强规范性文件清理，保证政策和行政决策的稳定性和连续性，
25、对与社会信用体系建设不相适应的有关法规、规章和政策措施要及时进行清理、修改、废止，杜绝朝令夕改、一届政府一朝政策的现象。（三）推进政务公开，努力打造“透明的地方政府”当前，地方政府与社会公众之间的信息不对称问题仍然比较严重。地方政府利用其信息优势地位,实施追求自身利益最大化的目标 ;而公众由于处于信息弱势地位,难以作出表达其真实意愿的选择,最终导致其权益受损。信息不对称问题,直接关系到地方政府的本质及其在公众中的信誉 ,关系到地方政府与群众的关系,关系到我国政治民主化的程度。对地方政府而言，公开权力是最好的防腐剂也是取信于民的最好措施。2007 年4月国务院颁布了中华人民共和国政府信息公开条例
26、 ，使得“政府信息公开 ”这一政治实验跨越了政府办事制度改革的层面，上升为政府责任和公民权利，- 10 -但一部仅仅写在纸面上的法规并不足以担当起历史的重任，还需要地方政府以此为契机，不断加大信息公开的广度、深度和力度。（四）提高公务员队伍素质，打牢地方政府信用建设的组织基础首先要加强公务员队伍的思想作风建设。要在党政干部中普及信用常识，树立起遵守信用的职业道德和社会公德，最关键的还是要用服务意识取代特权意识，把实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益，作为一切工作的根本出发点和落脚点。其次要加强公务员的规范化管理，坚持靠制度管理，按制度规范，进一步提高公务员队伍建设水平。一是坚持考试录
27、用制度，严把公务员队伍“入口关” ，确保公务员队伍的能力素质起点。二是改进竞争上岗和轮岗交流制度，引入竞争，合理流动，不断激发公务员队伍整体活力。三是完善考核任用制度，大力推行和完善民主推荐、民主测评、差额考察、任前公示、考察预告、诫勉谈话、离岗培训等制度，树立正确的政绩导向和用人导向。四是落实培训教育制度。开展学习型机关建设，突出能力建设这个核心，开展大规模培训公务员工作，不断提升公务员队伍整体素质。地方政府信用是整个社会信用体系的基石，是决定整个和谐社会的最重要因素。随着党和国家对信用建设的进一步强调和行政文化的进一步发展，使各级地方政府对自身信用建设在认识有了一个新的提高，在实践中有一些
28、新的尝试，地方政府在群众中的公信力正不断得到新的提升。相信在各级地方政府的不断探索和努力下，一座政府信用的纪念碑一定能在群众心中高高树立起来。- 11 -参考文献1 徐盈雁.最高检：3 年来 9335 名县处级以上高官因贪腐“落马”N.检察日报,2011.9.30.2 王进.信用管理基础教程M. 中国金融出版社，2008.3 赵爱玲.当代中国政府诚信建设M.山东人民出版社，2007.1.4 周平.当代中国地方政府M.人民出版社，2007.1.5 肖陆军.服务型政府概论M.对外经济贸易大学出版社，2007.6 何明显.信用政府的逻辑转型期地方政府信用缺失现象的制度分析M.学林出版社，2007.7 沈荣华.中国地方政府学M.社会科学文献出版社，2006.9.8 丛中笑.信用关系中政府职能的经济法思考M.经济法论坛第 3 卷，群众出版社，2005.12.9 赵立平.信用链 温州萧江调研报告M.复旦大学出版社，2003.8.10 沈海军.政府信用概念辨析J.理论学刊，2003.2.11 张维迎.中国目前最稀缺的资源是信用J.中国改革，第 9 期，2001.5.12 胡伟.政府过程M.浙江人民出版社，1998.
