1、1政治与行政试读：古德诺的政治行政思想一、 古德诺其人其事 美国政治学家、教育家弗兰克古德诺(Frank Johnson Goodnow），1859 年 1 月 18 日生于纽约市布鲁克林，1939 年 11 月 15 日逝于巴尔的摩。早年在阿姆斯特学院(师事 J.W.伯吉斯)攻读历史和文学，后毕业于哥伦比亚大学法律系，还曾留学法国和德国，在巴黎自由政治科学学校（Ecole Liebre des Science Politiques）和柏林大学(师事 R.甄内斯特)深造。1883 年 24 岁的古德诺受聘为哥伦比亚大学历史学讲师以及行政法讲师，1891 年升为教授。1903年任市政学和行政法伊
2、顿讲座教授。19061907 年任政治学院代院长。19141929 年任约翰霍普金斯大学校长。 古德诺的研究范围主要为行政法、政治学和市政学。主要著作有比较行政法（1893 年）、市政问题（1897 年）、政治与行政（1900 年）、美国的市政府（1904 年）、美国行政法原则（1905 年）、立宪政府原理（1916 年）、解析中国（1926 年）等 10 余部。其中，比较行政法是其成名作，该书被译成世界各国语言，使古德诺称誉于全世界。 1900 年的政治与行政是古德诺的另一部代表作。本书被称为美国行政学的第一本专著，跟威尔逊的“行政的研究”（The Study of Administrati
3、on, 1887）一文并称为美国行政学的开山之作。除了政治学和行政学以外，古德诺还著有多部行政法学和市政学著作，这两门学科也尊他为主要奠基人。但是很明显，政治与行政首先是一部政治学著作，古德诺的政治思想也在政治与行政中得到了集中表现。本书出版以后古德诺曾经主导美国政治学会的成立并于 1903 年成为该学会首任会长，他本人也许也更愿意被称为政治学家。本文就尝试以政治与行政为中心对古德诺的政治行政思想进行一些短浅的分析。二、 古德诺执笔政治与行政的历史背景 1776 年，美国从东海岸的 13 个殖民地开始，一百多年中不断开疆辟土，最终贯通了大西洋和太平洋之间的广袤大陆，成为当时世界上最大的新兴国家
4、。美国在 1860 年代南北战争结束以后获得了更大的发展，特别是 1880 年前后，已从农业国变成了工业国。就传统的国际地位而言，美国与英、法、德等欧洲强国相较还颇有不如，但这时的美国已基本上成为一个当时的现代国家。 2在短短的一百多年里，美国的国土、人口、国家体制都急剧膨胀。美国巨大的国家潜力有待进一步的开发和凝聚，但建国时设立的政治框架、政治原则成为束缚美国国家政治体制进一步发展的瓶颈。19 世纪末，美国的政治体制所面临的问题可以归结为以下几点。 1. 分权过度 南北战争结束以后，美国国内的单一性质更加明显。已经从一个颇具邦联性质的国家变成了一个一般意义上的联邦国家。虽然单一性急剧上升，但
5、美国的国家体制依然故旧，仍然维持了很强的邦联分权体制。 美国的分权包括联邦及各州层次上的三权分立，以及联邦与各州及地方之间的分权。过度的分权导致行政体制结构松散，尤其是行政分权导致中央和地方的权力分割，破坏了国家行政力量的统一性，对行政的政治控制难以贯彻，国家意志的执行和表达都出现了偏差。美国分权过度的问题建国之初就受到汉密尔顿等联邦党人的攻击。这一问题虽然在联邦党人的努力下得到了认识，但是在实践上始终没能真正解决结果美国人不得不逐渐偏离建国的政治理想，形成以行政集权为特征的强有力的总统制。不过到 19、20 世纪之交，这一过程尚未最后形成。2. 国家行政体制落后于现代生活的节奏 19 世纪后
6、半的美国社会，现代经济生活促进了工业化和城市化，国家行政职能在经济以及社会文化等领域内急剧扩大。同时市民生活为之一变，大众消费文化的巨大发展导致以城市市政为代表的行政体制的扩张，行政体制面临转型向市民提供跟政治无关的一般公共服务的方向发展的问题。但是美国行政体制改革迟迟没能跟上。 尽管美国社会内部发生了天翻地覆的巨大变化，但美国的国家体制没有进行相应的改革。各种新的问题多是通过政治变通，通过各种随时随地地“安排”各种临时机构来加以弥补的。古德诺在本书中就指出，美国之所以能够在相当长一段时期不对政治行政体制进大的调整也能支撑下来，最大的原因就在于在正式体制之外存在着各种非正式组织（古德诺称之为“
7、法外体制”，以相对于正式的体制“法内体制”）， 美国的立法（政党和国会）也远较欧洲国家强大有力，两党轮流执政，不招外手。“法内不足，法外补”，特别是政党等法外组织灵活变通，无所不在，无所不能，从外部给正式体制提供了不可或缺的巨大支持。 3但是多面手的政党虽然能够包办替代很多政治行政功能，并非专门家，很难期待靠它来提高工作效率。在当时在政治行政功能分化尚不充分的美国，不得已全面借重于政党这个万金油。另一方面，政党过多的工作，使它背上了过于沉重的负担，从而无法集中精力于凝聚民意等本职工作，并进一步导致了以政治分赃制为代表的政治腐败的盛行。3. 政党分赃 另一个问题是当年的美国政治中长年存在着的一大
8、弊端，即是所谓的政党分赃制(Spoils system，又译为“猎官制”)。古德诺执笔本书的一大目的就是针对当时在美国政治中肆虐的政党分赃制。 美国的政党分赃有其历史背景和思想渊源,可以说是美国建国以来的政治传统。跟欧洲大陆国家相比，长期以来，美国政治体系就凭着几条基本的政治信条进行粗放式的政治统治。当时的美国人信奉“从政不难，是个人都可以胜任”的信条，同样还相信“战利品属于胜利者”，所以政党分赃天经地义，无可厚非。美国人的分赃政治是比较彻底的不搞坐地分赃,不瓜分更不均分,而是胜者为王败者为寇,落选了的话就一无所有。好在风水轮流转, 允许数年以后卷土重来,到时候也同样允许胜者驱逐败者，所以美国
9、政坛一直杀杀打打,难有安宁之日。为了避免庞大的官僚政府,同时,也是为了对选民负责，还经常进行官员的轮换。无论选任官职之大小, 动辄投票表决。结果在政党的操作下,行政体制中始终充斥着大量的非正式的法外组织和人员，使得机构膨胀,效率低下。当时美国的政治制度深受大陆学者诟病，要等到法国人托克维尔来发现其内在的可能性和未来性以后才逐渐为世界所认识之后才逐渐流行起来。 虽然都面临分赃政治的威胁，但是美国和英国的情形不同。英国是立宪君主制，作为党魁的英国首相理论上在政治体制中并非居首，分赃政治的影响主要限于党争的范围。而总统居首的美国的情形则更为紧迫。作为党魁的总统上梁不正，腐败超出了党争的范围，整个国家
10、的政治都因此受到了很大的影响。同时，英国的政治腐败随着党魁在立宪君主制下获得了制度性的发展已逐渐成为国家正式体制的一个有机的组成部分。美国总统却始终只能以两张面孔面对世人，这是非常尴尬的当然，美国也进行了一些努力，比如启用一些社会名流,偶尔还用一两个野党人士,以减少减轻政党分脏的色彩。但是实际上政党分脏的特征至今也未能完全克服。美国每次交换政权，白宫就要来一次大搬家。一般政府交接有 3000 到 5000 政府官员（政治任命职务的人员，非资格任用职务）交替。其间美国政府忙于交接，结果不短一段时间处于半空转的状态。这对美4国的内政外交都有一定的影响。为了解决这一问题，美国在 1883 年通过彭德
11、尔顿法施行了功绩制（merit system，事实上是一种“资格任用制”），但到 19 世纪末尚未见根本改善。三、 古德诺对政治体系的本质的认识1. 各种各样的政治体制 古德诺的政治思想受到了社会有机体论的影响。他认识中的“国家”是一个有意识的或者说有意志的存在。国家的活动就是对其意志的执行，是为了完成国家所要达成的目标所作的努力，而国家的活动是以国家体制或政府体制为组织依据的。政治与行政这本书的副标题是“对政府的研究”，这个政府是广义上的政府，跟“国家”大致上重合，我们现在也称之为“政治体制”。古德诺研究政府的机构与功能，这对后来政治学的结构功能主义是有影响的。 古德诺在本书一开始就引用了他
12、在柏林大学的老师甄内斯特（R.Gneist）的理论指出，世界上存在着各种各样的政治体制，但是就其本质而言，互相之间的差异是很小的。政治体制的外部形式容易引人注目，但是不论外部形式如何，各种政治体制的内部实质是非常相像的。只注意制度规范等表面形式的部分，而不考察活生生的政治生活，这是不可能真正理解政治体系的本质的。任何制度都有利有弊，政治学研究的目的就在于了解这利弊两个方面以扬长避短。只有更合理的制度没有最合理的制度。没有哪一种政治体制在任何情况下都优于其他的政治体制。 进入 20 世纪以后，美国在世界上的地位急剧上升，美国的政治研究也从政治思想转型为所谓的政治科学。从这个意义上说，古德诺那一代
13、的政治学者是美国最后的政治思想家和最初的政治学家。到古德诺那一代人为止，当时美国的历史才刚刚开始，尚处于以欧洲为榜样的时期，学者们言必称欧洲。由于当时美国人相对平视世界上各种政治体制，其认识比现在也要深刻得多。2. 法内与法外制度 法律分成文与不成文（习惯）法，政治制度也有正式与非正式之分。古德诺称之为“法内体制”与“法外体制”,认为二者同样重要，有时法外体制可能会更重要一些。尽管随着制度化的发展，正式制度的部分不断扩大，但是非正式制度永远无法避免。但是如果缺少了正式的部分，制度就不再是制度了，所以必须在正式与非正式之间,在法内和法外之间找一个平衡点，并且不断地进行正式化也即制度化的努力。其实
14、，早在中世纪时托马斯阿奎那就认识到了这5一点，他说“习惯具有法律的力量，它可以取消，也可以作为法律的解释者”阿奎那政治著作选，马清槐译，商务印书馆，1982 年，第 126 页。由于通常制度化总是滞后的，比活生生的政治生活要慢上一个节拍，因此不能不直接考察政治生活本身。而这就要我们同时关注法外的非正式体制了。 3. 政治体制改革 古德诺认为政治体制是在具体的政治环境下逐渐成长而成的，政治体制的发展是根据一个国家的历史习惯和社会经济情况来决定的，而不以人的主观意志为转移。即使人为地制定一种超前的政治体制，不过是新瓶装旧酒，换汤不换药，过不了多久即会发生政变，代之以更相宜之的政治体制。古德诺对政治
15、改革采取渐进改良的态度，他反对革命，是个不折不扣的保守派。 古德诺跟中国近现代史渊源甚深。他曾担任过北洋政府的法律顾问(19131914 年)。回美国后任约翰霍普金斯大学校长，同时兼任北洋政府兼职法律顾问至 1916 年。1917 年，他还在北京与芮恩施（P. S. Reinsch）等人发起并成立“中国社会政治学会”。古德诺于 1915 年发表共和与君主论一文，认为共和制度不适合当时中国的国情。古德诺宣称辛亥革命是一次早熟的革命，从中不可能导致真正意义上的共和制度，强制推行不符合国情的共和制的话将导致军人干政和军阀割据，并最终导致国家统一的丧失。他建议中国最好先搞一段时间君主立宪，然后逐渐过渡
16、到真正的共和制。 四、 否定三权分立的二权思想 古德诺的政治思想直承洛克的二权论。古德诺否定了孟德斯鸠的三权分立说,他甚至断言孟德斯鸠在法的精神一书中并不曾提倡过什么可供分立的三种权力。但是跟同样否认三权分立的卢梭不同，古德诺认为司法独立虽然不是科学的政治原理，但却是一种合理的政治实践。至于所谓的司法的独立地位实际上是由司法作为执行国家意志（执法）机构所具有的专业性和技术性决定的，司法并非一种跟其他国家权力相分立的独立的国家权力。他指出行政组织也同样具有的相对独立的地位和作用，但是这些都不过是为了达到国家意志（民意）的自然表达和有效的执行的方法手段而已，使之独立不过是一种制度上的“安排”而已。
17、 古德诺是政治与行政分二分理论的主要倡导者。他在政治与行政中，系统阐述了政治与行政分工协调的理论。对古德诺而言，作为有机体的国家只可能设想存在两种功能，即表达和执行的功能。政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。古德诺把国家意志的执行进一步分为执行（高级行政）和行政（也即一般意义上的公务行政,由公务员来完成）两个层次。其中以文官6（公务员）体系为主的公务行政属于具体执行国家意志的方法和技术，正是这一部分的行政不应受政治因素的影响，而应当获得类似于司法那样的独立地位。五、 政府的功能与机构 在古德诺看来,把三权分立理解为政府机构上的权力分立是一个误解。从政府的功能来看的话，只存在政治与行政的
18、“权力”而不存在第三种权力，即司法的权力。古德诺的二权说的本质不在于实际权力机构的分离而在于抽象的国家或政府功能的分立。所谓的“分开”只是从机构上才可以分开，而功能是分不开的，功能由各个机构的共同合作得到实现的。从这个意义上来说，分立的是功能而不是机构，同一个机构可能肩负着实现不同功能的任务。不仅如此，各机构之间如果不能互相协调的话所有的功能的实现都会出现问题，不只是其中的某一个功能。 一方面是组织上为了达成功能而进行的分化，分工与合作。另一方面是功能职能的划分与区分，没有为了分工的分工。功能（效能，机能，作用）才是一个政治体制追求的目标。至于机构，组织只是实现功能的手段而已。机构的分化是现代
19、政治生活的要求，组织的规模扩大，层次及职能也都需要明确分工，但说到底机构的分工是为了更好地合作。 一个国家的政府功能中不存在单独的司法功能的话，那么所谓的三权分立中的司法权指的又是什么呢？古德诺认为从功能上讲司法只是国家意志的执行功能的一部分而已，这一执行功能的另一部分即是由行政来担任的。司法官员的独立中立以及长久任职并不代表司法作为一个单独的国家功能。司法官员的工作性质具有制度上的程序性、技术性、专业性，以及对法律这种既现的国家意志的忠诚等决定了司法必须独立中立并长久任职才能确保司法所担负的执行法律的功能的实现。 严格地说，古德诺的二权说并非传统分权理论的延长。实际上古德诺开辟了一个新的天地
20、，尽管他对此语焉不详，或者他并未充分认识到自己的贡献。政府的功能就两个，能被称之为原理原则的就这两个,其他的都是手段，是措施，都必须以其时其地的具体情况在体制上进行安排。古德诺这样做实际上是把传统的分权理论大大地贬低了，低了整整一个层次。在这个分权层次上没有金科玉律，只有体现民意和实现国家意志的需要。 7事实上，行政中的大部分跟司法是类似的，比如调查统计、财务、法务、商务等，都具有高度的专门性、技术性。司法和行政这两种事务性较强的机构具有相似的特征，都必须保持中立性，不应受到来自政治方面的过度的干扰。不仅如此，实际上二者在执行法律的同时都还承担了一部分的立法的功能。因为一般意义上的立法（或称之
21、为国家意志的表达）只能是大而化之的，其中有一部分立法的功能属于具体的立法功能，很难通过政党或议会在立法程序内完成，而只能在具体的执行过程中由司法以及行政来完成。这样一来，行政也好，司法也好，作为执行法律（国家意志的执行）的机构同样也肩负着立法的部分功能。 六、 行政集权 古德诺在政治与行政中还论证了“行政集权”的合理性与必要性。古德诺的行政集权固然是纠正美国分权过度的弊害的手段，但更是为了达到政治对行政的有效控制的手段。因为在古德诺看来，“只有行政在一定程度上被集权化了，才能达到政治和行政功能之间必要的协调。”政治对行政的控制从功能上来讲必须是全面的。从行政机构上来讲则分为上下两个层次。上层即
22、是所谓的执行机构（行政首脑，总统或首相），下层即是文官（公务员）。但是政治对行政上下两个层次的控制性质上是不同的，对上层是直接控制，对下层只能是间接的控制，即通过对上层的控制来进行。这主要为的是保持文官的中立和长久任职。跟司法一样，行政主要以执行既现的国家意志为任务。 在分权体制下，由于政治往往必须包办代替各种分散的行政功能，对行政的控制效率难以提高，这也是产生包括政党分赃在内的各种政治腐败的原因。而集权体制下，政治控制只需针对行政的上层即所谓的 “执行”层次进行有效的控制即可。政治挂帅，执行紧跟，行政贯彻，所谓纲举目张，各种问题迎刃而解。古德诺的行政集权的要点在于政治不必事无巨细地过问行政中
23、高度专业化的文官层次。因此，古德诺主张的行政集权不是无限的集权，而是在政治控制之下的、为达成政治与行政的高度分工合作的重要手段的适度集权。当然，在政治与行政关系还没有摆正之前，是谈不上这样的适度的行政集权的。七、 政党在国家政治生活中的地位 古德诺执笔政治与行政的主要目的在于为美国克服以政党分赃制为代表的政治腐败出谋划策，古德诺认为这些腐败大多来源于政治与行政关系失去了平衡，其表现为以党代政、党政不分。但是值得注意的是，古德诺并没有为此一棍子把政党打入冷宫，他甚至提出了“强党有益”的口号。在古德诺看8来，从道德伦理上指责政治腐败是很容易的，但常常达不到根除或减轻政治腐败的效果。美国的政治腐败起
24、因于政党分赃，只有解决了美国政党的问题，政治腐败的问题才能得到根本的解决。所以首先需要摆正政党在国家政治生活中的地位和作用。 古德诺的“强党有益”之说很值得现代政治学进一步探索。在古德诺看来，政党实际上在肩负着一部分国家意志的表达的功能的同时，更必须负起促进各机构之间互相协调的重要功能。也就是说，在各种政府机构之间穿针引线，把各部分政府机构有效地结合起来，以发挥其作为一个整体的力量，这正是由这个非正式的甚至可称为法外机构的政党的本职工作。这也许是一个悖论，但它指出了政党在现代政治中的中心地位，即总领各项政治行政功能的地位。 古德诺主张强有力的政府，为此一要强党，二要强政以及实现在这两强基础之上
25、的政府各机构之间的有机结合。强政主要是通过行政集权，而为了达到强党古德诺则提出了以下措施。一是“责任政党政治”（responsible party government）即必须使党对国家和人民真正负起责任来，为此要在对党加强民主监督的同时使党对国家政治生活发挥全面的影响；二是尽可能地把政党纳入国家政治生活的正式轨道，即接纳党成为政治体制中的一个正式的部分；三是减轻政党的负担，使之能够集中精力完成促进和协调各机构之间的分工合作的重要任务。当然这样说既不意味着执政党可以无限制地以党代政，也不意味着可以进行极端的党政分开。 在中国，党不是法外机构，也不存在西方意义上的党争，中国的政党对中国的所有政治
26、生活负全责，是完全的责任政党。从这个意义上来说，中国比古德诺的设想更进了一步。这应该说也是一种做法，只要能够把这种做法的长处最大地发挥出来的话，中国的政治制度或许能够成为一种不在当今世界上任何现存的政治制度之下的政治制度。 我们通常认为古德诺政治与行政一书的主要价值在于对政行二分理论的系统论述。但是现在看来，政行二分理论固然重要，政治与行政一书中有关政党政治的论述完全具有同等的价值，而且对于东亚国家来讲甚至具有更高的价值。应该重新评价政治与行政在政治思想史上的地位。八、 从古德诺理论看日本病：9日本政治中的“五五体制”和“四零体制” 日本现在推崇分权,各项政治与行政功能也被打入机构进行了条块分
27、割。战后，作为对军国主义的一种反动，日本在制度发展和思想教育上比欧美国家更加强调分权，说今天的日本是分权原教旨主义也不过分。高速的经济增长使日本人对民主政治信心百倍，因此分权的倾向也就日益强烈。为了实现更加严格的分权，政治家联合社会舆论对行政机构行政官僚大肆攻击，还大费手脚地创造出了一个人工的两党制。最近又在计划实行地方主权，道州制。 今天日本的政治体制是按照美国的政治理论构筑起来的，严格来说是逐步重新构筑起来的。日语的政府指的是狭义的“行政府”而不是更广泛意义上的政治体制。现在日本的党政官之间都是单向关系。以前称“政府自民党”，现在则称“政府民主党”。这种说法听上去类似于“自民党政府”、“民
28、主党政府”，但是更多地强调了二者之间的并列关系，应理解为“政府和自民党”、“政府和民主党”而不能理解为“自民党的政府”、“民主党的政府”。 到 1990 年代为止，日本的政治体制是所谓的“五五体制”。但是，实际上这个所谓的“五五体制”是建立在“四零体制”之上的。“四零体制”即日本的战时体制，也称“总体战体制”。“四零体制”穿上“五五体制”的新衣裳，在自民党的一党独大之下得以生存下来，这就是所谓的“官僚国家”，它成为日本战后复兴的最大保障。“官僚国家”离不开自民党的领导，因此，自民党的一党独大一旦受到削弱，日本政治立刻陷入僵局。可以预见，在民主党或下一个什么党的一党独大形成之前，日本政治很难摆脱
29、现在的困境。当然还有一种可能性，就是最终实现真正的强有力的两党制。日本这些年来在这方面颇有进展。问题在于这种所谓的真正的两党制究竟最后什么时候才能真正实现却是没有答案的。 其实，日本从 19 世纪末就一直在试行西式竞争性的政党政治，但是始终没能成功。自由民权运动以后以及大正民主以后都出现了极端民族主义流行的现象，日本走上军国主义道路跟试行西式竞争性的政党政治失败也不无关系。日本这个转型的社会中竞争性政党政治的发展一直不尽如人意。但是经过战后数十年不懈的努力现在可以说小有成就。的确，从日本的选举一直能够正常进行这一点上看的话，今后继续前行比退回老路要来得合算的可能性比较大。但是一种新的政党政治方
30、式往往要经过几个回合的反复才能最后确立，也就是说顺利的话在民主党失去政权再夺回政权以后这种方式才算真正确立。这条道路没有捷径，如果日本最后走通了的话，很可能是良好的国民素质以及一个世纪以来积蓄起来的社会财富在关键的时刻发挥了重要的作用。 10用古德诺的理论来分析的话，日本病的主要病症为国家政治功能失调。古德诺的大部分著作都被翻成了日语，包括一些次要的著作。古德诺著作在日本出版时，包括时任首相的大隈重信等日本政界的显要人物纷纷捧场，恭维有加。但不知为什么唯独政治与行政没有翻成日语。不读政治与行政，日本人吃亏不小。九、 与威尔逊的“行政的研究”之异同 古德诺的政治与行政被称为美国行政学的第一本专著
31、，跟威尔逊的“行政的研究”一文并称为美国行政学的开山之作。从表面上看古德诺跟威尔逊有很多类似之处，年龄只相差三岁，都是同一个时代的学者兼政治家的类型据说古德诺本来有可能成为共和党的总统候选人，如果不是被袁世凯拖了腿，成为美国总统的可能性是有的。，都当过著名大学的校长，当过美国政治学会的会长。 但是这两部作品有很大的不同，不可同日而语。“行政的研究”更注重行政学研究，政治与行政所涉及的面则要宽广得多。政治与行政篇幅多威尔逊论文十倍，关于行政的论述也远较威尔逊为多。但是政治与行政一书论述行政学的密度大大低于威尔逊的“行政的研究”，两者的侧重点是很明显的。“行政的研究”属于有意识进行的行政学研究，政
32、治与行政涉及行政学并非有意而为之。 这种区别在政治行政二分法上表现得更加明显。“行政的研究”侧重于强调行政作为政治的一个新的方面或阶段的性质，为的是突出行政的地位以及行政学研究的重要性。政治与行政更多的是直接对国家或政府中政治与行政关系进行的分析。政行二分理论的概念发源于德国，经威尔逊传入美国，在古德诺的政治与行政一书中得到系统论述成为一种理论。 威尔逊偏重于行政学的学科建设，古德诺则注重于为美国行政发展所面临的问题提出解决方案。一个是经院派学术，另一个是哲学派思想。一个扎根美国，一个放眼世界。“行政的研究”发展下去的话就是伦纳德怀特（Leonard White）的公共行政学研究导论，美国后来
33、的行政学应该说直接继承了威尔逊的“行政的研究”。古德诺在研究上没有学术樊篱，更多的学科尊他为主要创始人，他对美国以及世界学术界的影响是非常广泛的。 不过，这两个人都很难算是行政学的创始人，因为在欧洲大陆特别是在德国，行政学早已成为一门具有相当规模的学科了。其实，如何把德国的行政11学引进美国，并实现美国化正是威尔逊 “行政的研究”中的一个重要内容。两个人最多只能称为美国行政学的创始人。十、 本书几点不清楚之处本书中有几个比较关键而难解的概念和观点。 之一，政府体制。古德诺在本书中也用了政治体制的概念，但是统观本书可知，他所谓的政府体制基本上就是指我们今天的政治体制。或许在 19 和20 世纪之
34、交，美国人眼中的“政府”跟我们中国传统的“政府”是相当接近的。之二，关于“民治政府”（popular government）的概念。在古德诺那里，“民主”大多作形容词用，用来指一种结果性的价值，一种衡量政治成功的尺度，“民治”则用来指实现这种价值的政府形式或政治手段。所谓的民治政府基本上就是指美国的竞争性的政党政治，它是一种投票得到的多数，往褒义翻的话可以翻成“民制政府”即由人民控制的政府。往贬义翻的话可以翻成 “流行政府” 或者 “人气政府”。这样的话，“民治 ”的含义显然要比“民主”低一个层次，即使达到了民治也不能说就达到了民主。但是本书有的时候又民主、民治混用，没有那么严格分开。比如他有
35、时会抱怨美国政府不是一个民治政府。这也许跟古德诺认为民主没有终点有关，只有越来越民主的政治体制，没有更加民主的体制。 古德诺的这一分法也许只是不经意的，而且这样分还容易造成概念混乱，但是这种分法也有好处。现在世界上已经不大这样分了，只要实行选举也就都成了民主国家，当今世界上民主国家何其多哉。但实际上选举只能获得人气，只不过是流行政府而已，并不代表实现了真正的民主即实现人民的长久的意愿。 之三，似乎对公民复决投票过于强调。虽然美国的选举制度保障选民四年一次可以对政党进行整体性评判，但是古德诺认为这显然是不够的。民意往往并非如此大而化之的，即便无法采取直接民主之以随时随地地体现民意，也应该更加经常
36、地使用公民复决投票的方法更加具体而精确地体现民意。但是显然，在投票制度非常发达的美国后来并没有那么经常性地进行公民复决投票。 之所以没有朝这方面发展的原因可能在于后来各种可以用来代替公民投票的方法不断被发明了出来。其中包括中间选举的强化，舆论调查的发达，电视公开辩论的导入，等等。另外，这可能还涉及一个投票效率递减的规律。公民投票如果成为日常性的投票的话，其作为公民投票的部分意义就会消失，公民将失去对它作为公共意志表达的手段的兴趣。这就是所谓的政治冷淡，投票率的下降是其明确的表现。 12之四，如果可以按功能分为政治与行政的话，那么机构上是否也需要作相应的区分呢？古德诺基本上否定了这一可能，那么实
37、践中机构上的区分的根本原因何在？古德诺解释了其中司法部分的区分（即所谓的独立性），那么传统的以机构为依据的二权分立（也即洛克所说的立法与行政之间的分立）应如何看待呢？古德诺言之不详。指出司法并非单独的政府功能是古德诺的重大贡献，如果司法的独立是实践需要的话，那么在不涉及政治学原理原则的情况下，是不是可以比较自由地按照各国的国情对政治组织进行必要的、机构上的划分呢？比如，从功能上分成国家意志的表达与执行即政治与行政；表达（即政治）在实践上进一步分成政党和立法，执行（即行政）在实践上进一步分成司法和行政，形成一种“2 加 2”的四权关系，这有没有可能呢？ 是为序。王元 2011 年 11 月 11 日于日本横滨
