1、1社会学视角下的保障房“怪圈”及其出路杨增燕为了解决中低收入人群“住房难”问题，政府调控频出。其中，保障房建设是落实房地产调控政策的重要内容，这也是社会的热点和焦点。今年我国保障房的建设达到了顶峰，全国计划新开工建设保障房 1000 万套，这也是前所未有的。我国保障房建设启动比较晚，经验不足，只能结合当前国情和借鉴国外的成功模式，诚然， “安得广厦千万间，大庇天下寒士俱欢颜”的愿望和理想是美好的，但是如若在建设过程中不加强规范，重结果轻手段，只是狂热于追求数字，粉饰政绩，甚至是大跃进式的赶超，将会陷入“保障房怪圈”的漩涡中。一、“保障房怪圈”的两个表现作为民生工程的保障房，其建设的目的在于缩小
2、贫富差距，提高中低收入者的居住水平。可是在保障房的建设过程中，如果在某些方面不加以规范，不加以引导，这种贫富差距非但不会消除，反而可能会加剧和凸显社会的不公平现象。（一） “画地为牢”目前我国保障房的建设，大都是按照片区来建设。在远离市中心的郊区的一块土地，被用来投资建设保障房，因为保障房的面对对象是城市中的中低收入者，他们就被贴上了“低收入者” 、甚至“贫民区” 、 “穷人”的标签。这就将本应该是有机一体的城市人为的分裂开来。这将会直接导致：第一、此地区可能会受到来自中高收入者和社会的歧视。绝对不可小觑这种收入差距导致的歧视，在中国相当长一段时间里，城市人瞧不起农村人，提起农村人就会和“脏乱
3、差”联系在一起，甚至把农民作为骂人的代名词。在城市，也有这样的差异，比如在老上海，就有标志穷富身份的上只角和下只角的城区区分之说。居住在上只角的市民鄙视居住在下只角的市民，区分上只角和下只角的主要标志，是该地区是否有大面积的下层市民集聚的棚户区。如果不2采取措施消除这种差异，谁又能保证今天的保障房，不是明天的“下只角”？第二、生活成本增加，生活质量下降。保障房的选址大多位于偏远的郊区，对于上班族来说，路途遥远，增加了交通成本和时间。在很多城市，保障房建设和城市规划脱节，自成体系，破坏了本应是协调发展和良性循环的有机体系。城市规划和保障房的建设和市内相比，公建配套要少很多，无法就近享用，即使是保
4、障区内，基础配套也可能会因为物业费的问题而变得残缺不全，这必然导致生活质量下降，从而使城市里的贫富分野越来越大,形成难以愈合的“鸿沟”。第三、此地区将可能会是低教育、高失业、高犯罪的多发地。并将产生恶性循环效应。如果贫困群体被圈定在一个特殊区域，他们是否会感觉到自己处于被排斥与人为边缘化的境地，总是与城市户籍人口保持“一个城市、两个世界”的地理及心理距离？实践证明，在欧美一些国家，贫民窟出身的孩子出现了对所居住地的集体性排斥，并且将怨恨转嫁到对整个社会的不满，过度集中的“穷人区”让他们丧失了更多的起点平等机会，无法真正融入主流社会。2010 年法国骚乱一周年之际，巴黎等地再次发生了焚烧车辆和袭
5、警事件，给法国社会带来了巨大损失。法国社会学家认为两次骚乱的主要原因除了移民族群融入水平不够之外，法国大城市及其郊区布局的不合理是其症结所在。由于“富人区”与“廉租区”泾渭分明，出现了贫富对立的局面。即使有的富人也会做一些公益慈善活动来资助穷人，但是他们不愿甚至不敢到“廉租区”来走一趟；而住廉租房的穷人则仇视富人，认为富人剥夺了他们的生存机会，尤其仇视那些通过不正当手段致富的富人，于是，穷人们就往往“以自己的方式”解决生存问题。久而久之，社会矛盾激化，暴力、吸毒、走私等社会问题层出不穷。加拿大学者简雅各布斯在美国大城市的死与生一书中就曾提到，在布法罗有一个名叫汤特广场的低收入住宅区，是由联邦政
6、府在 1954 年投资建成，汤特很快就成了一个“流着脓的疮” 。用这个城市的住宅管委会主任的话来说，这个地方“对附近周边地方的发展造成了很大的障碍” ，即便后来在城市的另一个区域建立了一个新的住宅区域，将汤特广场的居民整体迁移过去，以期望其变成中等收入的住宅区，这样不但没有纠正错误，反而加重问题。根据雅各布3斯的观点，人为的根据收入划区，肢解分隔城区，破坏了城市的多样性和活力。应该把廉租住宅区重新“编织”回整个城市的“骨架”里去。美国政府在总结 50 年代在一个区域建一大片租房社区时就说：“这是一个坏透了的主意！”而到 80 年代后，经过当局的整改，走在纽约市中心，根本分不清哪栋是商品房，哪栋
7、是廉租房，十分有效地制止了贫富区域之分。城市规划、住房建设，塑造的是一种凝固的社会架构。如果这种凝固的架构是以贫富分化为前提，那么就可能把已有的贫富差别固定下来，人为地割断了先富起来的人与平民之间的联系，容易造成社会不同阶层人群间的分离甚至是对立。这对一个社会的稳定而言，是莫大的威胁和隐患。下表是上海部分经适房房源的分布表，从表中可以看出，这些经适房的项目地址都是在城市的远郊划片区而建，形成一个个经适房的基地，但愿这些基地周围的配套将逐渐完善起来，并且融入整个区域的文化氛围中，而不是成为经适房的“孤岛” 。上海部分经适房房源分布表片区 基地名称 具体位置市统筹房源北片 宝山区庙行共康基地 西至
8、大场机场、东至东茭泾、北临南温藻路、南到长江西路。市统筹房源北片 宝山区顾村“馨家园” 基地 东起沪太路、南至宝安公路、西至陆翔路、北至鄱阳湖路市统筹房源西片 嘉定区江桥基地 位于嘉定区江桥镇西南部，东至金园一路，西临嘉闵高架路 和京沪高速铁路，南至爱特路，北至鹤旋路。市统筹房源西片 青浦区华新基地 位于青浦区华新镇坚强村，东至金家宅江，南至邮局，西至 规划一路，北至马桥江市统筹房源西片 松江区泗泾基地 南至古楼公路，西、北至轨道交通 9 号线市统筹房源东片 浦东区三林基地 东临新港桥，南至芦恒路及新区区界，西至浦星公路，北靠 浦东外环线绿带。市统筹房源南片 闵行区浦江基地 位于闵行区浦江镇，
9、该基地由位于杜行地区的谈家港基地和 位于鲁汇地区的鲁汇基地组成（二）保障对象错位住房保障的初衷应该是增加社会公平，维护低收入群体的住房权，但现行的状况是一些不需要住保障房的人也混迹其中。这不仅导致保障房沦为权力寻租的灰色地带，还占据了有限的保障房资源，制造了显著的不公平。因此，住4房保障制度没有缩小反而扩大了收入差距，没有减少反而增加了社会的不公平。正如知名地产商任志强所说，中国政府近两年强力推行保障性住房的建设运动，但至今也没有一部法律，甚至一部法规性文件说明什么是保障、什么是应保障的对象。于是拆迁房进入了保障、棚户区改造进入了保障、公务员分房(低价购房)进入了保障、教师进入了保障、定向安置
10、进入了保障、廉租房中出现了奔驰车，公租房成为了单位的福利分房从理论上来说，目前最需要保障的对象是农村进城打工人员和城市最低收入家庭。在更低收入家庭没有获得保障之前优先给予中等收入家庭保障违反了起码的公平正义原则。当前，为处于困境的居民雪中送炭，超过了为中等收入家庭锦上添花的意义。再加上很多城市的保障房的分配不透明，使得这种错位更加明显。根据安排，浙江苍南县 850 套本应分给困难群众的限价房，分配名额如下：乡镇 368 套、县机关单位 318 套、教师 64 套、引进人才 50 套、拆迁安置 50 套，接近九成分配给了机关单位的公职人员。这样的例子屡见不鲜。再有，陕西眉县首个大规模经济适用住房
11、“城市美景”小区，首期 610 套经适房，有 409 套分给县委、县政府下属各部门人员，甚至在武汉惊爆“六连号” 、经适房小区惊现宝马奔驰原本是低收入者的生存保障，结果却被富人挤占，成为富人的饕餮盛宴，进一步拉大了社会的贫富差距。在香港的公共房屋发展中，如何使公屋提供给真正有需求人士，也是香港政府面临的一个挑战。香港政府的总体房屋政策定位是，政府基于社会发展和社会公平而介入，满足那些市场不能为其提供基本住房的低收入人群的住房需要，中高等收入人群的住房需要，由市场供应。政府在房屋市场中扮演的是补漏者角色，通过建立一套有效的机制，筛选出有真正住房需要的家庭作为资助对象。画地为牢，保障对象错位，这两
12、种现象如果在建设过程中没有提前防范的意识，将会陷入保障房建设的“怪圈” 。5“保障房怪圈”图示二、走出保障房怪圈保障房建设的目标是远大和美好的，之所以会产生怪圈，是因为实现目的的手段不够健全，不够规范。下面针对前面出现的几种问题，提出保障房建设的一些建议。走出保障房怪圈的路径（一）嵌入式居住所谓嵌入式居住，就是贫富杂居、贫富搭配。住房问题不仅仅是简单的居住权，还关涉到公共资源的合理配置和公平享有，社会的公平正义以及先富群体的社会责任等。实施贫富搭配居住，首先可以不让保障性住房者“边缘化” ，使住保障房的居民也能享受到高质量的公共配套资源；其次将有益于除穷富群体之间的心理隔阂，增进社会融洽度，从
13、而协调社会秩序。在美国纽约，凡是私人开发商要从政府拿到中标的土地，政府住房和城市6发展部（HUD）一定会参与开发计划，要求开发商建造必要的公共设施并拿出部分单元来给中低收入家庭住。这个计划让开发商无法逃脱为穷人盖房的责任。政府的宗旨是让贫穷的人也能住上舒适的、与富人一样的公寓。老百姓也以此来衡量政府的功绩。纽约市这样类型的保障房称为“20/80 计划” ，就是说开发商可以出售或出租 80%的单元，20%必须出售或出租给中低收入家庭。这些房子的产权属于开发商。从同大楼中出来的，一个可能是华尔街年薪 30 万美元西装笔挺的白人男士，另一个可能是在唐人街衣厂剪线头的中国老太太。在法国同样如此，房地产
14、商想在某个区域开发大型楼盘时，必须向法国政府承诺其所建住宅含有一定比例的廉租房，否则他就无法实施楼盘开发。为了实现“贫富混居、长治久安”的目标，法国政府正在大力推行“城市更新计划” 。这项计划的目的有两个：一是不同社会层次的住宅掺杂，不再人为地分割富人区和穷人区，让他们生活在共同的氛围内；二是一个街区里多种多样的经济文化生活融合，包括重新引进学校和以前一些传统店铺等。（二）注重投入现在很多保障房不仅仅是在片区上被贴上了穷人标签，还有很多是从规划、质量、设计、装修等投入上被贴上穷人标签。如质量差，设计感无，装修粗糙，更遑论人性化的设计和人文价值氛围的营造了。但是，保障房和商品房不一样，商品房的建
15、设主体是市场，而保障房的建设主体是政府，政府代表的是人民利益，如果保障房不可靠，质量差，将会危及政府在人民心中的公信力。因此保障房的质量和设计等应该标准更高，至少应该和商品房平分秋色。以西班牙马德里的保障房为例，他们的保障房五颜六色，造型别致，构成现代都市的一道靓丽风景，它们大多出自知名设计师之手，有的还成为该城市的标志性建筑。住房不但实用，而且还引进了最先进的设计理念和高科技的低碳环保技术，比如太阳能屋顶和用于进风制冷的高烟囱等，最具代表性的是建于 2007 年的马德里南部的卡拉班切经区“竹屋” ，这幢保障房采用了许多环保技术，形成了自然防护系统，能达到“生态控温”的效果，外墙材料主要取自可
16、以透风和遮阳的竹子。马德里政府将环保和低碳运用于保障房，这种创举实值称道。而在我国， “截至 6 月底，全国城镇保障性安居工程已开工 500 万套以上，7超过年度计划 50%，比 5 月底增加了 160 万套，建设进度明显好于去年同期水平，开局良好。 ”短短一个月内，保障房建设开工率从不足三成到过半，是否存在只追求速度而不注重质量的“大跃进状态”？是否是政府为用来炫耀政绩的道具？这些疑问都在人们心头萦绕，那么在现状下，怎样切实保障房屋建设的质量？如何避免民心工程变成“伤心工程”？无疑，需要做到以下几点：切实落实问责制。各地应制定落实保障房质量监管办法，在设计、建材、施工等各个环节上严格把关，对
17、存在的问题、隐患发现一起，整改一起。一旦质量出了问题，不论责任人在哪，都要追究其责任。现在各地竞相出台了终身问责制，只有将此制度落实到实处，才会发挥监督保障的作用。法国对廉租房建设有严格的质量规定。如在电力的配备方面,廉租房标准要高于普通社会住房,在二氧化碳排放及节水设施方面,廉租房的设置也较高。建立第三方检测制度，对于新开工的保障房质量，采取第三方抽样检测的工作机制。对于不能提供第三方检测报告的工程，将不予竣工验收。鼓励社会力量参与建设，在严格把关的前提下，引入一批优秀的创意单位参与进来，将最优秀的创意和最平民化的保障性住房结合在一起，改善一看就是低收入者入住的保障性住房的陈旧印象。此外，增
18、加投入，不仅仅要增加保障房本身的建设投入，还要增加保障房周边的产业配套，一方面将保障房纳入整个城市的城市规划之中，这不是简单的物理性增加一个住宅区，而是要和周边的产业，商业有机结合。另一方面，在保障房周围有意识的配置有利于增加就业的产业和商业，这样，才有利于真正建设可持续的宜居宜业的区域。（三）透明分配保障错位源于保障不到位。保障房的对象是中低收入群体，而低收入群体应该享有无可辩驳的优先权，要坚决防止保障的无限制。正如专家所言，影响我国未来的保障房建设的难题，资金不是第一位，关键在落实中如何将政策力量和制度力量以及高度的全局意识、责任感凝聚成合力，真正做到保障到位。做到保障到位，首先，要在各国
19、各区域立法探索的基础上，抓紧制定国家层面的住房保障法律，从而明确准入机制，完善监督机制，规范保障房的审核制度，公开保障房的分配程序。在纽约，廉租房分配很透明。各大报纸每隔两8三个星期就可以见到廉租房的公告，各大报纸用不同的语种刊登公告，公告向纽约市民告示，哪里有保障房提供了，保障房的性质、申请日期与申请条件等等。在纽约的老人中心、帮助低收入阶层的非盈利组织、社区活动场所等都会把公告复印下来，贴在布告栏里。其次，还要引入专业人士加强监督，切实做到公开、公平、公正，在香港，为了进一步加强对公屋滥用方面的调查及执法工作，房屋署成立了“打击滥用公屋资源特遣队” ，主要工作范围有执行入息及资产审查、重点
20、调查怀疑滥用公屋资源个案、宣传和教育工作。最后，要加大对虚假申报、骗购骗租、转租转售、等闲置浪费保障房行为的惩罚力度，追究法律责任。如在香港就有严格的法律规定，申请公屋如果弄虚作假很可能会被刑事起诉。（四）健全退出机制保障房的退出机制，属于保障房对象的延伸问题。保障房的保障对象的经济条件是个动态变化过程，有一部分人，也许现在是属于保障房对象的范围之内，经过不断努力，若干年后，不属于这个范围之内了，那么这部分人是不是还会“鸠占鹊巢”？始终搭公共资源的便车呢？肯定不会，最佳的城市居住模式应该是动态的，不能是“占便宜的永远占便宜，吃亏的永远吃亏” ，而应是人们享有平等的发展与变动机制，贫富之间有比较
21、充分的流动机制。那么这就需要健全保障房的退出机制，加强动态管理。动态管理是体现公平性的一个重要方面。而要执行退出机制，必须对房主的收入变化情况有准确的了解和把握。发达国家一般建立起了按受助对象的人均收入、家庭收入、已有住房面积分类管理的档案与信息系统，对受助家庭领取的房租补贴和购买的住房进行跟踪监督。如香港的房屋政策就规定，有关申请人只能享受一次福利政策，公屋租住权不能自动世代相传。当租住公屋户主及其配偶去世后，其他成年家庭成员必须接受全面的经济状况审查后，才可获批新租约。此外，公房住户须每 2 年向房屋署申报家庭资产。如家庭入息及拥有的资产净值均超逾指定限额，或选择不申报资产，便须迁出所租的公屋单位。其实，动态的看，保障房的使用是一个循环的机制，当下的中低收入者，9需要申请保障房，当这些中低收入者成为高收入者时，就要退出保障房的受益范围。循环机制如图所示保障房使用的循环机制住房是民生之重，安居才能乐业。加快建设保障性安居工程，是促进我国经济社会发展的顺时应势之举，是关系人民群众切身利益的重大民生问题。但是，我们唯有跳出保障房的怪圈，才能将保障房建设进行到底。高收入者中低收入者退出保障房 申请保障房
