1、2019/3/20,1,Northeastern University 胡筱敏 HU Xiaomin,大气污染防治法 导读,2019/3/20,2,1.大气污染防治法制定和修订的背景,人们不仅采用经济手段、技术手段来防治大气污染，同时也重视采用法律手段来防治大气污染。我国在1987年制定了大气污染防治法，1995年对这部法律作了修改，时隔五年，在2000年又对这部法律作出了修订。2009已开始对大气污染防治法进行修订（已有草案主要在10方面进行了修改补充）。,2019/3/20,3,从制定大气污染防治法到连续的修改，说明了 党和政府高度重视用法律手段防治大气污染，也反映了在现实中人民群众要求进
2、一步强化对大气环境污染的预防和治理的强烈愿望。 1987年的法律条文为41条，经过两次修改，2000年时增至66条。2009年大气法修订草案共设七章110条，对现行的大气法提出了全面的修订建议，主要体现在10个方面的变化。例如，总量控制、法律责任、应对气候变化等方面。 这一历程，反映了国家要以法律形式保证经济和社会可持续发展战略的实现和科学发展观的全面落实，改善我国大气质量、维护人民利益。,2019/3/20,4,2.大气污染防治法规定的主要制度,大气法共七章66条，对大气污染防治的监督管理体制、主要的法律制度、防治燃烧产生的大气污染、防治机动车船排放污染以及防治废气、尘和恶臭污染的主要措施、
3、法律责任等均做了较为明确、具体的规定。其中重要的制度有3：,2019/3/20,5,这是防治大气污染的一项重要制度，也是2000年修订大气污染防治法时确立的法律规范。提出建立这项制度的出发点在于，当时在我国许多人口和工业集中的地区，由于大气质量已经很差，即使污染源实现浓度达标排放，也不能遏制大气质量的继续恶化的趋势，因此，推行大气污染物排放总量控制势在必行 。,（1）大气污染物排放总量控制和许可证制度 （2）污染物排放超标违法制度 （3）排污收费制度,2019/3/20,6,在大气污染防治法中首先规定，国家采取措施，有计划地控制或者逐步削减各地方主要大气污染物的排放总量；地方各级人民政府对本辖
4、区的大气环境质量负责，制定规划，采取措施，使本辖区的大气环境质量达到规定的标准；同时规定，国务院和省、自治区、直辖市人民政府对尚未达到规定的大气环境质量标准的区域和国务院批准划定的酸雨控制区、二氧化硫污染控制区，可以划定为主要大气污染物排放总量控制区。并且进一步明确，主要大气污染物排放总量控制的具体办法由国务院规定。,2019/3/20,7,在这个基础上，大气污染防治法中又规定，大气污染物总量控制区内有关地方人民政府依照国务院规定的条件和程序，按照公开、公平、公正的原则，核定企业事业单位的主要大气污染物排放总量，核发主要大气污染物排放许可证。对于有大气污染物总量控制任务的企业事业单位，大气污染
5、防治法则要求，必须按照核定的主要大气污染物排放总量和许可证规定的条件排放污染物。,2019/3/20,8,2009大气法修订草案突破了现行法律中大气污染总量控制仅限于尚未达到规定的大气环境质量标准的区域和国务院批准划定的酸雨控制区、二氧化硫污染控制区的界限，使目前环境管理中全国范围的二氧化硫总量控制有了明确的法律依据。明确规定了国务院确定国家实施总量控制的重点大气污染物，规定控制目标，并将重点大气污染物排放总量指标分解落实到省、自治区、直辖市及重点行业。同时，也赋予省、自治区、直辖市人民政府确定地方实施总量控制大气污染物的权力。,2009大气法修订草案明确和完善了大气污染物排放总量控制的体制和
6、制度（1）,2019/3/20,9,明确了国务院，国务院环境保护行政主管部门，省、自治区、直辖市人民政府，市、县人民政府，排污者在大气污染总量控制中的职责、权限和义务，并对超过污染物总量控制指标的地区、企业和企业集团规定了处罚办法。提出鼓励在有条件的行业和地区开展重点大气污染物的排污权交易活动，要求国务院环境保护行政主管部门制订排污权交易具体办法。这些修订措施，将使我国大气污染总量控制工作进一步法制化、科学化，形成国家、省、市、县、排污者不同层次分工负责的大气污染总量控制管理体系。,2019/3/20,10,大气法修订草案明确规定了大气污染物排放许可证的管理对象，使排污许可证成为企业准入的重要
7、资格条件，明确提出由国务院制定排污许可的具体办法和实施步骤。明确规定禁止无排污许可证或者不按照排污许可证的规定向大气排放污染物。使大气排污许可证制度更完善、更具可操作性，成为政府部门管理企事业单位大气排污行为的重要手段，而不仅仅是实行大气污染物总量控制制度的手段之一。,2009大气法修订草案严格了大气污染物排放许可证的管理（2）,2019/3/20,11,2009大气法修订草案为区域限批或企业限批创设了法律依据 （3）,大气法修订草案新增了第十九条，规定对超过重点大气污染物总量控制指标的地区或者企业集团，环境保护行政主管部门应当暂停审批这一地区或者这一企业集团新增重点大气污染物排放总量的建设项
8、目的环境影响评价文件，具体管理办法由国务院环境保护行政主管部门制定。增加这一条款，将使国家环境保护行政主管部门近年来实施的区域和行业限批政策合法化。,2019/3/20,12,（2）污染物排放超标违法制度,该法对大气环境质量标准的制定、大气污染物排放标准的制定作出了规定，同时该法率先于其他环境污染防治法律明确了“达标排放、超标违法”的法律地位，规定：向大气排放污染物的浓度不得超过国家和地方规定的排放标准。超标排放的，应限期治理，并被处一万元以上十万元以下的罚款。,2019/3/20,13,空气质量监测和大气污染源监控是环境空气质量管理的基础和关键，我国目前大气污染不断加重的主要原因之一就是许多
9、地方还缺乏对主要大气污染源的监控。由于现行大气法中针对这方面内容仅做出了“国务院环境保护行政主管部门建立大气污染监测制度，组织监测网络，制定统一的监测方法”的规定，没有针对污染源监控的具体规定，修订草案对现行大气法中有关大气污染监测制度进行了修订和完善，增加第二十四条，对大气污染源监测规范、大气污染源监测网络的组织和管理做出了规定。,2009大气法修订草全面加强了大气环境质量和大气污染源监测制度 （4）,2019/3/20,14,征收排污费制度的实质是排污者由于向大气排放了污染物，对大气环境造成了损害，应当承担一定的补偿责任，征收排污费就是进行这种补偿的一种形式。这种制度，一是体现了污染者负担
10、的原则；二是实行这种制度可以有效地促使污染者积极治理污染，所以它也是推行大气环境保护的一种必要手段。因此，在大气污染防治法中作出如下一些规定：,（3）排污收费制度,2019/3/20,15,国家实行按照向大气排放污染物的种类和数量征收排污费的制度，这是从法律上确立了这项制度。 根据加强大气污染防治的要求和国家的经济、技术条件合理制定排污费的征收标准。 征收排污费必须遵守国家规定的标准，具体办法和实施步骤由国务院规定。 征收的排污费一律上缴财政，按照国务院的规定用于大气污染防治，不得挪作他用，并由审计机关依法实施审计监督。,2019/3/20,16,除了上述三项主要内容外，大气污染防治法还有以下
11、重要内容：建设项目的环境影响评价和污染防治设施验收、特别区域保护、大气污染防治重点城市划定、酸雨控制区或者二氧化硫污染控制区划定、落后生产工艺和设备淘汰、现场检查、大气环境质量状况公报等制度。,2019/3/20,17,大气污染防治法中除了上述对大气污染防治采取的一些带有共性的监督管理措施，而对防治燃煤污染、防治机动车船污染和防治废气、尘和恶臭污染则分别用专章作出了专门的规定：,3.大气污染防治法针对特定污染源、污染物所做的规定,2019/3/20,18,（1）防治燃煤污染的措施,在我国，煤炭占一次能源消费量的70%左右，并且由于煤炭资源的相对丰富，它在我国能源结构中所占的重要地位不会轻易改变
12、。所以对于燃煤特别是直接燃用煤炭导致的大气污染给予了重视，成为防治大气污染的一个重点，因而在大气污染防治法中专列一章规定了相关的措施，主要内容包括：控制煤的硫份和灰份、改进城市能源结构、推广清洁能源的生产与使用、发展城市集中供热、要求电厂脱硫除尘、加强防治城市扬尘工作等。,2019/3/20,19,2009大气法修订草加强了对火电厂(含热电厂、自备电站)和其他燃煤企业的大气污染防治 （5）,现行大气法中关于新扩建火电厂和其他大中型企业脱硫、除尘的规定，不能适应目前我国节能减排的形势，不利于我国国民经济和社会发展第十一个五年计划中提出的关于主要污染物总量控制目标的实现。对于“两控区”内超标排污企
13、业的规定也与其他条款重复。对氮氧化物控制缺乏强制性规定，导致实际工作中无法操作。随着我国煤烟型和机动车污染型复合污染的日趋严重，对氮氧化物的控制已势在必行。修订草案对火电厂和其他燃煤企业的二氧化硫、尘和氮氧化物的控制有了更加严格的规定，将火电厂和其他燃煤企业的氮氧化物治理提到与二氧化硫、烟尘治理并列的地位，以促进氮氧化物治理工作的开展。同时，首次提出鼓励企业采用先进的脱汞技术。,2019/3/20,20,（2）机动车船污染控制的措施,在大气污染防治法中专门对防治机动车船排放污染作出了明确规定：任何单位和个人不得制造、销售或者进口污染物排放超过规定标准的机动车船；在用机动车不符合制造当时的在用机
14、动车污染物排放标准的，不得上路行驶；同时对机动车船的日常维修与保养、车船用燃料油、排气污染检测抽测等作出了原则规定。考虑到机动车船排放污染的流动性这一特征，在机动车船地方标准的制定权限方面也做出了特殊规定，即省、自治区、直辖市人民政府制定机动车船大气污染物地方标准严于国家排放标准的，或对在用机动车实行新的污染物排放标准并对其进行改造的，须报经国务院批准。,2019/3/20,21,2009大气法修订草强化了对机动车船的监督管理 （6）,将现有的机动车船污染防治扩大到整个交通大气污染防治的范围，突出了城市交通规划和发展公共交通系统对控制机动车大气污染的重要作用；突出了全生命周期污染防控理念，对新
15、生产机动车、在用机动车、车辆维修与报废都提出了明确的管理规定和部门分工与责任；突出了车用燃料和清净剂在机动车污染控制中的重要作用；突出了生产企业和个人在机动车污染防控中应该承担的不同义务与责任；突出了经济政策在机动车污染防控中的重要调节作用。,2019/3/20,22,关于新生产机动车规定:现行大气法规定“任何单位和个人不得制造、销售或者进口污染物排放超过规定排放标准的机动车船。”此款规定过于笼统，且罚则中对生产企业罚款也缺乏可操作性手段；修订草案提出建立新车型式核准、环保生产一致性以及在用车符合性监管制度，且对企业、行政监管人员均有相应处罚措施。 关于在用机动车规定:现行大气法规定:“在用机
16、动车不符合制造当时的在用机动车污染物排放标准的，不得上路行驶。”此款规定在2004年中华人民共和国道路交通安全法颁布后，可操作性降低，各地纷纷通过核发环保标志，与交警部门合作来实现此款规定，但环保标志目前也缺乏相应的上位法支持。因此，修订草案增加在用机动车环保标志管理的条款，明确公安、环保、交通等部门各自的职责。 关于车用燃料规定:现行大气法中关于车用燃料的规定除含铅汽油外均属于鼓励性政策，因此造成了机动车排放标准实施中的车油不配套问题，严重妨碍并且降低了排放标准实施所取得的环境效益。修订草案提出了环保部门制定车用燃料有害物质控制标准的规定，强化了环保部门在车用燃料标准方面的参与权。,2019
17、/3/20,23,废气、尘和恶臭是造成大气污染的主要污染物，必须采取一些特定的措施进行防治，以防止或者减轻对人体健康的危害，防止或者减轻对动物、植物的危害，防止对经济资源的损害，也要防止严重的污染所导致的大气性质的改变。在大气污染防治法中规定的主要措施有： 在防治粉尘污染方面，要求采取除尘措施、严格限制排放含有毒物质的废气和粉尘； 在防治废气污染方面，要求回收利用可燃性气体、配备脱硫装置或者采取其他脱硫措施； 在防治恶臭污染方面，规定特定区域禁止焚烧产生有毒有害烟尘和恶臭的物质以及秸杆等产生烟尘污染的物质； 在防治城市扬尘污染方面，要求人民政府采取措施提高人均绿地面积，减少裸露地面和地面尘土，
18、消除或者减少本地的空气污染源； 在餐饮业油烟污染方面，要求城市饮食服务业的经营者，必须采取措施，防治油烟对附近居民的居住环境造成污染。 在消耗臭氧层物质替代产品方面，专门规定了国家鼓励、支持消耗臭氧层物质替代品的生产和使用。,（3）防治废气、尘和恶臭污染,2019/3/20,24,2009大气法修订草案改变污染防治模式，加强了城市和区域大气污染防治 （7）,当前我国京津冀、长三角、珠三角等地区已经出现了煤烟型和机动车污染并存的区域性复合型大气污染问题，传统的城市大气污染防治和监督管理措施已经显得力不从心，有必要加强城市间的区域协作，建立联防机制，共同应对区域性复合型大气污染问题。因此，修订草案
19、增加了第六十八条和第六十九条，明确规定划定国家大气污染防治重点区域，并规定国家大气污染防治重点区域内的地方人民政府，在共同的上级人民政府组织协调下，建立区域大气污染防治合作组织，负责实施重点区域大气污染防治规划，建立重点区域大气污染联合防治制度。这对于应对我国越来越严重的区域性大气污染将起到重要作用。,2019/3/20,25,突出了大气污染事故和突发事件的预防和处置 （8）,发生大气污染事故和事件，可能对人民群众的健康和公共安全造成危害，因此，各级人民政府及其有关部门以及企事业单位应当做好发生大气污染事故和事件的应急准备、监测预警、应急处置和事后恢复工作，为此，大气法修订草案专设一章增加了相
20、应条款，做出了和相关法律、法规相衔接的规定，进一步明确了各级人民政府及其有关部门、单位在事故发生前、事故发生时以及事故发生后应担负的责任和义务，使大气法有关大气污染事故和事件处置的条款更具可操作性。第二十条 单位因发生事故或者其他突然性事件，排 放和泄漏有毒有害气体和放射性物质，造成或者可能造成大气污染事故、危害人体健康的，必须立即采取防治大气污染危害的应急措施，通报可能受到大气污染危害的单位 和居民，并报告当地环境保护行政主管部门，接受调查处理。 在大气受到严重污染，危害人体健康和安全的紧急情况下，当地人民政府应当及时向当地居民公告，采取强制 性应急措施，包括责令有关排污单位停止排放污染物。
21、,2019/3/20,26,大气污染防治法关于法律责任主要是责令停业、关闭、限期治理、行政处罚、罚款。 现行大气法规定的处罚数额过低，不能适应新形势下的环境管理要求。近年来，我国经济快速发展，企业产值基数已大大高于以往，而大气法现行规定的处罚数额过低，对环境违法行为起不到应有的震慑作用。同时，随着环保要求的逐步加严以及电费、材料费的上涨，环保设施的建设投资和运行费用均在提高，会造成处罚数额低于运行成本的现象，导致一些企业宁可交罚款，也不愿运行环保设施。,4. 大气污染防治法规定法律责任（停止违法、限期治理、行政处罚、罚款）,2019/3/20,27,对法律责任分门别类，并进一步强化了法律责任的
22、严厉程度（9）,总之，“违法成本低”的结果就是“违法者占便宜”，这种不合理现象长期困扰着环境执法，因此提高处罚数额势在必行。大气法修订草案加大了处罚力度，增强了对违法行为的震慑力，将对进一步强化大气环境监督管理起到积极的促进作用。同时，还针对新增和修订的条款，规定了相应的法律责任；细化了限期治理条款，将限期治理决定权授予环境保护行政主管部门，规定限期治理期间要限批新建项目；规定违法排污拒不改正的，环境保护行政主管部门可以按照本法规定的罚款数额，按日累计罚款；增加了因大气污染受到损害的当事人的诉讼和赔偿等相关规定；细化了环境监管人员的法律责任。 以上这些修订措施，更加明确了法律制裁措施，加大了制
23、裁的力度。但由于不同的法律主体其违法行为的影响和危害不一定相同，责任承受能力也不同，因此，大气法修订草案考虑了法律责任实施的可行性问题，对单位、个体工商户和个人的行政法律责任予以了区分，体现了行政处罚的人性化。,2019/3/20,28,就履行国际大气环境条约做出了相应的规定 （10）,中国对气候变化问题给予了高度重视，制定了中国应对气候变化国家方案，方案明确了到2010年中国应对气候变化的具体目标、基本原则、重点领域及其政策措施。为此，大气法修订草案增加了第二十九条，明确规定，国家发展低碳经济，鼓励采用先进的工艺、设备和减排、回收技术，减少温室气体排放，增强应对全球和区域气候变化的能力。这对
24、于促进联合国气候变化框架公约的实施将起非常积极的推动作用。,2019/3/20,29,2007年沈阳市大气污染环境违法案件情况简介,主要是锅炉； 城乡接合部； 问题：审批手续；设备故障；不正常使用；运行不当（老化、漏风、引风问题，无水封等）,2019/3/20,30,一、沈阳市政地铁管片有限公司 （一）基本情况 沈阳市政地铁管片有限公司位于东陵区大甸子工业圆，法定代表人刘春发（24747300），该公司2007年建成，同年7月正式投入生产，主要产品包括地铁主要部件、管片及附件的设计制造、混凝土加工及自产产品销售。总投资额3000万人民币，年产值6000万人民币，该公司环保手续齐全。 （二）违法
25、事实 该单位两台四吨生产锅炉除尘设施不正常使用，烟尘超标排放。 （三）处罚依据 依据中华人民共和国大气污染防治法第六章第四十八条，责令立即停止烟尘超标排放行为，拟处罚款6万元。 （四）处理建议 建议对该单位进行限期治理，媒体曝光。,2019/3/20,31,二、沈阳建瀛工业安装工程公司 （一）企业基本情况 沈阳建瀛工业安装工程公司位于和平区光荣街55巷，法定代表人耿军（13998220768），该公司2004年开始组建，一台六吨锅炉，供暖面积28000平方米，年用煤量1000吨左右。该公司环保手续齐全。 （二）违法事实 该单位1台6吨供暖锅炉烟尘超标排放。主要原因：一是除尘器老化，二是锅炉除渣
26、部位没水封，三是锅炉正压运行。 （三）处罚依据 依据中华人民共和国大气污染防治法第六章第四十八条的规定，责令立即停止烟尘超标排放行为，并处罚款五万元。 （四）处理建议 建议对该单位限期治理，媒体曝光。,2019/3/20,32,三、沈阳市伟业精细化工有限公司 （一）企业基本情况 沈阳市伟业精细化工有限公司位于苏家屯东谟村，法定代表人杜业伟（13940247880），1998年建厂，主要产品磺胺脒，一台六吨锅炉，该公司环保手续齐全。 （二）违法事实 1、该单位供暖锅炉烟尘超标排放。主要原因一是锅炉四处漏风，二是锅炉引风配风不当，三是除尘设备严重老化，达不到规定的除尘标准。 2、排出厂外的污水出现
27、黑色漂浮物，经监测石油类数据为：1.13104mg/L,严重超标。其主要原因：一是真空泵漏油，且油品未经过冷却处理；二是该厂生产过程中产生的母液在没有进行任何处理。违反了中华人民共和国水污染防治法第三章第十四第二款的规定。 （三）处罚依据 1、依据中华人民共和国大气污染防治法第六章第四十八条的规定，责令立即停止烟尘超标排放行为，拟处罚款十万元。 2、依据中华人民共和国水污染防治法第六章第四十八条第二款中华人民共和国水污染防治法实施细则第五章第四十一条，处以10万元罚款。 （四）处理建议 建议对该单位进行限期治理，银行限贷、限批，同时在新闻媒体公开曝光。,2019/3/20,33,四、北方热力公
28、司路桥二公司锅炉房 北方热力公司路桥二公司锅炉房位于于洪区城东湖街，该单位有一台6吨锅炉，于2006年10月份安装使用，该锅炉未办理环保审批手续。现场检查过程中，锅炉存在排放烟尘黑度超标问题。于洪区环保局已要求该单位进行限期整改，目前正在整改中。五、沈阳万德福裘革服装有限公司 （一）企业基本情况 该公司位于铁西区翟家开发区，1997年建厂，1998年投入生产，主要生产棉服，2007年至今处于停产状态。 （二）违法事实 该公司锅炉主要用于供暖，现使用的锅炉为0.2吨，以前使用的是2吨锅炉，由于使用成本高，该公司于2007年11月在未向环保部门审批，也未经环保部门同意的情况下，擅自改用0.2吨锅炉
29、。执法人员检查时发现其供暖锅炉烟尘排放超标，违反了中华人民共和国大气污染防治法第二章第十三条的规定。 （三）处罚依据 依据中华人民共和国大气污染防治法第四十八条规定，拟处停止使用，并处罚款一万元。 （四）处理建议 建议将该公司纳入绿色信贷体系，在新闻媒体公开曝光。,2019/3/20,34,六、沈阳康和家具有限公司 （一）企业基本情况 沈阳康和家具有限公司位于于洪区大兴乡，该单位有两台2吨锅炉，分别于2004年和2006年安装，主要用于生产和供暖。 （二）违法事实 该单位锅炉破损严重，烧煤的锅炉现在改烧木头，严重冒黑烟，违反了中华人民共和国大气污染防治法第二章第十三条的规定。 （三）处罚依据
30、中华人民共和国大气污染防治法第四十八条 （四）处理建议 限期治理，在新闻媒体公开曝光。,2019/3/20,35,七、沈阳亚奥纸业有限公司 （一）企业基本情况 沈阳亚奥纸业有限公司位于大东区朱耳文官街，属私营性质单位，法人付华山，投产时间为1998年，2007年末通过大东区环保局的预验收，正等待市局进一步验收；该单位主要产品为卫生纸，制纸原浆从外面购买，年产量约1700吨，造纸用水循环使用，无外排；该单位有1台生产用2吨蒸汽锅炉，年耗煤量约300吨。 （二）违法事实 该企业锅炉烟尘排放超标，违反了中华人民共和国大气污染防治法第二章第十三条的规定。 （三）处罚依据 依据中华人民共和国大气污染防治法第四十八条规定，拟处2万元罚款。执法人员已责令该单位进行整改，并要求上报整改方案。 （四）处理建议 限期治理，在新闻媒体进行公开曝光。,2019/3/20,36,
