1、1我国小麦供求形势、前景与对策2012 年 09 月 20 日 来源：国研网近年来，我国小麦持续增收，产量逐渐恢复到历史最高水平。产量的增加主要是单产大幅提高和种植区域专业化的结果。小麦市场基本保持供给略大于需求，但结构问题已凸显，普通小麦供过于求，优质小麦供不应求。小麦生产受水资源约束加大，物质费用、土地成本和用工成本同步上升，种植收益比其它主要作物种植收益低，小麦继续增产面临较大压力，应加大对小麦主产区农田水利设施的投入，完善产业政策，健全主产区利益补偿机制。一、小麦生产发展的特点（一）2004 年以来产量逐渐恢复到历史最高水平小麦是我国最重要的粮食作物之一。近 20 年我国小麦产量趋势比
2、较平稳，变化不大，基本上保持在 9000 万12000 万吨之间，常年产量占到粮食总产的 22%左右。19951998 年连续 4 年产量超过 1 亿吨，最丰年 1997 年达到 1.23 亿吨，占当年粮食总产的1/4；但 2003 年降到了 20 年中的最低点，只有 8648.8 万吨，占当年粮食总产 1/5。（见下表）图：历年小麦产量及占粮食产量的份额（单位：万吨） 资料来源： 中国统计年鉴 。自 2004 年国家放开粮食购销市场、实施一系列支持粮食生产政策措施以来，小麦产量逐渐恢复到历史最高水平。2004 2010 年，小麦总产从 9195 万吨增加到 11518 万吨，增产 2323
3、万吨，占同期粮食增产的 30%，2006 2010 年产量连续超过 1 亿吨（见表 1）。主产省河南、山东、河北、安徽和江苏五省产量占全国总产的份额稳步增长，过去 20 年小麦产量占全国小麦总产的份额提高了 20%左右，2009 年五省小麦产量 8514.7 万吨，占到全国总产的 74%。河南和山东两省产量增长最明显，河南省 2004 年以来每年产量占到全国总产的 27%左右，提供商品量占全国的 25%30%。2（二）近十年播种面积呈减少趋势我国小麦播种面积在 2000 年以前基本稳定在 3000 万公顷左右，占粮食播种面积的 26%27%。2000 年以后播种面积明显减少，近几年逐渐增加到了
4、 2400 多万公顷。20 年间小麦播种面积约减少 20%，在粮食播种面积中的份额约减少 5%（见下表）。面积减少的主要原因，一是耕地减少。2002 年我国耕地减少到了 19 亿亩以下，这一时期包括小麦在内的粮食播种面积明显减少。二是农业种植结构调整。南方省区红麦面积减少，经济作物面积扩大，北方春小麦产区春小麦面积减少，大豆、玉米增加。三是种植收益低。小麦种植种植收益比油料、稻谷、玉米等作物的种植收益低，主产区减少小麦种植面积，扩大经济作物种植面积。图：历年小麦播面积及占粮食播种面积的份额（单位：万公顷） 资料来源：历年中国统计年鉴。（三）单产和优质麦产量大幅增加我国小麦增产主要是由于亩产大幅
5、提高。20042011 年，小麦亩产从 339.8 公斤提高到 395.4 公斤，增加了 55.6 公斤。随着国家对优质小麦的重视，优质小麦产量快速增加。2001 年全国优质小麦面积 600 万公顷，其中优质强筋和优质弱筋小麦面积达到 213 万公顷。2003 年优质小麦面积达到 797.41 万公顷，产量达 3373.19 万吨，优质强筋、中筋、弱筋小麦的种植面积分别占全国小麦种植面积的 22.43%、10.76% 、 3.04%，产量分别占全国小麦产量的 24.73%、12.22%、2.04%。山东、河南、河北、安徽和江苏五省份的优质小麦种植面积占全国的 67.09%，其中优质强筋、中筋、
6、弱筋小麦种植面积各占全国的 81.17%、70.45%、81.88%。2004 年全国优质小麦面积达到 966.6 万公顷，呈现继续增长的态势，到 2008 年种植面积为 1600 万公顷，占小麦总种植面积的 67.8%，产量 7167 万吨，占小麦总产的 63.7%。2009 年秋冬小麦优质率达到 71%，比 2004 年提高 30%。（四）生产成本逐年增加、收益减少我国小麦生产总体已恢复到历史最高水平，单产提高比较快，但保持继续增产面临较大压力。目前我国水、土、劳动力等资源约束日益明显，小麦种植面积扩大的空间很有限，依靠面积扩大来实现继续增产很难。优质小麦优质率虽然不断提高，但与进口小麦质
7、量比较差距仍较大。3随着国家连续提高最低收购价，以及市场价格逐年上升，小麦亩均产值明显提高，亩均产值从 2004 年 526 元提高到 2011 年 816元，增加了 290 元，但是，由于小麦生产成本和土地成本逐年增加，净收益呈减少趋势。图：小麦主要生产成本增长情况（单位：元 /亩） 资料来源： 全国农产品成本收益资料汇编 、国家发展改革委价格司数据。2011 年我国小麦亩均总成本比 2004 年增加了 318 元，每 50 公斤的总成本从 2004 年的 50.4 元增长到 2011 年的 82.3 元。其中化肥费、人工成本和土地成本上涨较快（见上表）。对于小规模种植的农户，人工成本、农机
8、使用费和土地租金占到生产成本的近一半。化肥费的增加，主要是化肥价格上涨。人工成本主要是家庭用工成本，随着收入水平增加和农业劳动人口减少，家庭用工折价上涨。土地成本的增加，主要是近几年种粮收益处于历史较高水平，加之国家对种粮补贴力度的不断加大，农民种粮积极提高，从而推动了土地租金持续上涨。图：小麦与其它主要作物收益比较（单位：元 /亩） 资料来源： 全国农产品成本收益资料汇编 、国家发展改革委价格司数据。与油料、稻谷、玉米的收益比较，2004 年、 2008 年小麦收益曾高于玉米，但从收益的总体趋势看，小麦在这些作物中的收益水平仍是最低的，并且呈下降趋势（见上表）。2011 年小麦亩均净利润 1
9、41.6 元，比上年减少 7.6%，比 2008 年减少 14%。河南小麦每亩种植成本为 704.7 元，增加 20.5%，每亩净收益和现金收益均下降；安徽省小麦每亩种植成本为 617.4 元，同比增加 16.9%，加上产量下降，每亩净收益下降 51.5%。二、小麦供给略大于需求（一）消费量总体比较稳定近 10 年我国小麦消费总体比较稳定，消费量在 1 亿1.1 亿吨之间，波动幅度在 1000 万吨左右，由于连续增产，小麦基本保持供略大于求的形势。美国农业部对我国小麦消费（包括工业消费）的估计数量低一些。20032004 年度是 1.045 亿吨，20092010 年度是 1.05 亿吨，6
10、年间数量几乎不变。从消费结构看，食用消费一直是小麦的主要消费方式，目前占总消费量的 75%左右；饲用和工业消费分别约占 10%；种用消费一直比较平稳，约占 4%。饲用消费近年来出现小幅增长，主要是由于玉米价格持续走高，小麦/玉米价差缩小，出现比价优势，销区一些饲料企业、养殖企业用小麦替代部分玉米。根据以往经验，在工业生产上，小麦替代玉米的比价为 0.9：1，当小麦与玉米比价低于0.9： 1，开始采用小麦替代玉米。在饲料生产上，小麦与玉米比价低于 1：1 时，开始采用小麦替代玉米；当小麦与玉米比价低于0.95： 1（小麦比玉米价格低 0.05 元/斤）时，开始出现较大规模替代行为，小麦替代玉米量
11、可达到 10%20% 。2011 年以来，玉米价格上涨明显快于小麦，与小麦的价差拉大，饲料行业小麦替代玉米数量增加，2011 年饲料行业用小麦替代玉米的数量约 1500 万吨，比往年多 600 万吨左右。4未来我国小麦消费大多将保持较为平稳的趋势。小麦主要是用作食用消费，替代玉米用作饲料的量以及工业消费的量有限，这制约消费大幅提高的可能。业界甚至认为我国小麦消费开始进入人均消费量逐步下降的阶段，消费总量有降低的可能。有研究表明，小麦的消费量与经济发展存在着非线性关系，在人均 GDP 达到 3300 美元左右时，小麦人均消费量、工业消费量将达到最高点，此后则逐渐减少。我国人均 GDP 已过 33
12、00 美元，小麦人均消费量、工业消费量将缓慢减少，小麦需求总量将进入平稳期。（二）普麦供应充足，优质麦需进口满足需求目前小麦供应整体充足，但结构性供需不平衡日益显现，主要表现为普通小麦供过于求，而优质小麦随着生活水平的提高出现了供不应求。近年来我国大力发展优质麦的种植，强筋和弱筋小麦发展较快，但优质麦在质量上却大多不符合要求，企业以进口麦替代国产麦的需求持续增加。20 世纪 90 年代中期以前，我国一直是世界上最大的小麦进口国之一。之后随着国内产量提高，供给增加，进口量逐渐减少，2002年、2003 年出现出口量大于进口量。但随着消费水平的提高，优质小麦国内需求大， 2004 年、2005 年
13、进口数量剧增。2006 年开始，国内小麦连年丰产，产大于需，库存充足，以及优质小麦质量不断提高，对进口小麦形成部分替代，使进口大于出口的矛盾缓和。2009年以来，由于国际小麦价格大幅下跌，相对于国内市场存在明显的价格优势，加之国内优质麦供应不足，进口又出现大幅增长。（三）2004 年以来价格总体呈波动上涨趋势2003 2004 年度国内小麦价格处于谷底，低价刺激了小麦的滥用，因为成本低，大量的小麦被用作饲料甚至生物能源原料。而后经过连续几年的大幅上涨，小麦价格处于历史高位。20042007 年，我国普通小麦产区批发价每市斤在 0.7 元0.8 元之间波动，2008 年下半年涨到每市斤 0.8
14、元0.9 元，2009 年 2 月开始持续高于 0.9 元。2010 年下半年，小麦价格进一步上涨，11 月份达到每市斤 1.03 元历史高位，较 2004 年初上涨 46.4%。影响小麦价格波动上涨的因素很多，2004 年以来价格上涨主要是以下因素共同作用的结果。一是货币因素。自 2004 年以来，国内货币供应量由 22.5 万亿增长到 2010 年的 65.7 万亿，增长了 192%，年均增长 20%，是 GDP 增速的 2 倍。货币持续超 GDP 大幅增长，必然导致物价水平的普遍上涨，农业生产则表现为土地、劳动力、农资等价格的上涨。二是价格政策因素。国家从 2006 年开始对小麦实行最低
15、收购价政策，到 2011 年三等白麦、混麦 /红麦每百斤的最低收购价分别提高到了 95 元、93 元。最低收购价政策促进了粮食增产、农民增收，同时也直接催生了粮价的上涨。三是关税政策因素。我国对小麦、稻米和玉米实行进出口配额，并设置了高额的进口关税，避免国际市场的冲击。大豆没有进口配额，所以国内价格基本上追随国际市场波动。关税政策使小麦国内价格保持在高位。2005年以来，整体来看我国小麦价格高于美国小麦价格 25%左右，我国小麦价格最高时（如 2010 年 3 月我国强筋麦 2233 元/吨，美国小麦1199 元/吨）约是美国小麦价格的 2 倍。CBOT 小麦期货价格除了因金融危机影响在 20
16、07 年 9 月至 2008 年 8 月高于我国强筋麦外，其他年份均低于我国小麦价格。从目前形势看，我国小麦产量连续 5 年保持在 1 亿吨以上，库存在 6000 万吨以上，库存消费比超过 55%，为 20032004 年度以来最高水平，价格大幅上涨的可能性不大。三、国家对小麦的调控政策（一）生产和收入补贴政策2004 年我国全面放开粮食购销市场和价格，对重点粮食品种（水稻和小麦）实施最低收购价政策，中央从粮食风险基金中拿出部分资金用于对种粮农民的直接补贴；2006 年出台农资综合补贴。到 2010 年，中央财政安排的补贴达到 1334.9 亿元，比 2004 年增长 9.2倍。对小麦的补贴，
17、种粮直补 10 元/亩，良种补贴 10 元/亩，良种补贴到 2009 年覆盖全国 31 个省（区、市）。补贴政策调动了农民的种粮积极性，小麦产量和面积连年增加。（二）价格支持政策5从 2006 年起，在河北、江苏、安徽、河南、山东、湖北 6 个主产省实行小麦最低收购价政策，之后逐年连续提高收购价格。最低收购价政策对稳定我国小麦市场起到了积极作用。2008 年金融危机以及全球粮食增产使国际小麦价格快速下跌，国内小麦连续增产，市场价格受到较大的下行压力，最低收购价政策使国内市场总体没有受到明显冲击，价格仍平稳略升。（三）托市收购及竞价销售政策2006 年启动了小麦最低收购价执行预案，到 2010
18、年五年国家托市收购量分别为 4094 万吨、2895 万吨、4203 万吨、4004 万吨、2241 万吨，分别占当年小麦商品量的 69%、45%、64% 、59%、34%。同时，按顺价原则公开销售。收购政策使国家掌握了较多的商品粮源，提高了市场调控能力。近年来小麦价格上涨，国家通过调控最低收购价小麦投放，使得市场基本平稳。（四）贸易政策我国从 1996 年起对小麦进口实行配额管理； 2007 年起实行出口配额许可证制度，取消小麦、稻谷等原粮及其制粉的出口退税；2008 年起对粮食品种和制粉征收出口暂定关税，取消或下调粮食等产品的出口关税； 2009 年起取消部分粮食产品的出口暂定关税。贸易调
19、控政策使国内小麦市场相对独立，减弱了国际市场波动产生的影响，对保护国内小麦产业发挥了积极作用。四、提高小麦综合生产能力、完善调控政策的建议（一）加大投入，提高单产我国耕地资源有限，小麦面积不可能有大的增加，继续增产仍要靠单产的提高，国家应进一步加大投入。一是加强农田水利设施建设，加快改造中低产田、建设高标准粮田。目前小麦单产最高的区域是北部冬麦区和黄淮冬麦区的北部及中部，包括河北、山东、豫北等地，属于北纬 35 39 度区域。该区域降水量偏少，地下水资源匮乏，严重限制了单产的进一步提高。在北纬 33 度左右地区，包括江苏、安徽、河南中部南部、湖北，光热资源丰富，降水量较多，地下水位较高，这一区
20、域面积约 1 亿亩，是提高小麦单产、我国小麦增产潜力最大的地区。对这些地区，投入及支持政策应该给予重点倾斜。二是继续加大科研投入，提高科技对增产的贡献率，包括加快优良品种繁育和应用，推广优质高产栽培及田间管理技术。（二）完善产业政策加入世贸组织以后，我国依据 WTO 规则大幅度改革和调整了我国小麦产业政策，主要包括取消税费、实行各种补贴、最低收购价以及关税配额等新型支持保护政策。总的来看，目前符合 WTO 规则要求的我国小麦新型产业政策框架体系已初步形成，未来主要是不断完善。对补贴政策，需要不断改进政策效率，特别是如何与商品量挂钩，与经营规模挂勾，与优良品种推广挂勾。各项粮食补贴在保留已有补贴
21、对象和水平的前提下，把增量资金向麦农合作社、种麦大户等规模经营户倾斜，通过补贴激励小麦的适度规模经营。同时，要充分认识到，依据 WTO 规则我们的补贴空间还有多大。（三）完善最低收购价政策一是提高最低收购价。虽然近几年国家不断提高了最低收购价，但小麦生产成本不断增长，收益下降，应综合考虑生产成本变化、农民生产效益以及物价上涨水平，合理提高最低收购价格，使农民增产增收。二是对不同小麦品质进行差价调整，扩大优质小麦和普通小麦的差价，提高农民种植优质小麦的积极性。（四）健全主产区利益补偿机制目前小麦比较收益还较低，主产区和主销区的利益在一定程度上是不平衡的，应健全利益协调机制，加大对主产区的利益补偿力度，调动主产区生产积极性。一是中央财政继续加大对产粮大县的奖补力度；按照与粮食生产挂钩、与对国家粮食安全的贡献挂钩的原则，6增加对主产区的一般性转移支付，完善支农资金分配和财政转移支付机制；二是按照商品量给予补偿，取消产粮大县中央各种涉农投入要求的地方配套资金；三是支持主销区参与主产区粮食生产基地、仓储设施等建设。国务院发展研究中心农村经济研究部“我国农产品供求、成本 变动与调控政策”课题组课题顾问：韩俊课题负责人：徐小青 谢扬执笔：李青
