1、香港、澳门房屋安全管理法律制度浅论一、香港特区在房屋安全管理和旧城改造方面的经验（一）法律规定健全香港房屋安全方面的成文法律主要有建筑物条例、建筑物管理条例、消防条例、水务设施条例、气体安全条例等，规定了房屋维修和管理方面的具体要求和限制。建筑物条例共有条文 98 条，附表 6 份，近 10 万文字，内容已非常详尽、细化和周全，甚至具体规定了修缮工程撑桩、排栅和废弃工料的处理。有些单个条文的篇幅超过三千字，几乎相当于国内一部中型法规的篇幅，操作性很强。（二）违反房屋安全责任的惩罚措施严厉根据香港判例法，每一位业主均有定期维修保养和妥善管理其物业的法律责任，以保证物业安全、健康和适合使用，范围包
2、括房屋结构、墙体和设施的定期保养和 维修。业主无法确定或找寻时，由建筑物的代理人或使用人先行承担责任；多个业主共有的，承担连带责任。（说明：香港是采用英美法律体系的地区，因此，香港 房屋安全方面的法律制度表现出“判例法与成文法合一、实体法与程序法合一、行政法与刑事法合一”的特点。由法院判例形成的判例法主要对维护、保养房屋的民 事责任，以及民事责任的归责原则加以规定和指引。与之相对应，香港的成文法很少直接涉及房屋安全民事责任的规定，主要是从行政管理的角度来约束和规范私人 使用、维修房屋的行为，督促或强制私人履行房屋安全责任。）同时，建筑物条例赋予香港屋宇署监督和强制业主履行房屋安全责任的权力，并
3、相应规定了非常 严厉的惩罚性责任。1.危险、破旧建筑物的维修责任建筑物条例规定，屋宇署在检查中，发现任何建筑物存在危险，或者存在任何破 旧、欠妥、不符合卫生状况（如出现霉变）的情况，有权命令业主按要求进行勘测、修缮、或清洁。业主不履行命令，屋宇署可指定政府承建商代为勘测、修缮或清 洁，工程费用悉数向业主追讨，并可通过香港土地注册处在该建筑物的产权记录中注记，房产转让时如数追回。同时，业主无合理辩解不履行义务的，即属犯罪，经 屋宇署向法院提出检控并经法院定罪后，可处罚款 5 万元及监禁 1 年，屋宇署命令不获遵从的情况每持续 1 天，另处罚款5000 元。2.违规改建、增建工程的责任根据建筑物条
4、例的规定，任何涉及私人建筑物、道路及土地上的改建、扩建工程都必须得到屋宇署的批准，否则构成违规建筑。屋宇署有权责令业主限期清拆 违规建筑。业主不履行命令，屋宇署可指定政府承建商代为清拆，工程费用悉数向业主追讨，并可通过香港土地注册处在该建筑物的房地产档案中注记，房产转让时 如数追回。在香港,未经批准进行建筑工程属严重犯罪，经屋宇署提出检控并经法院定罪后，可处罚款 40 万元及监禁 2 年，屋宇署命令不获遵从的情况每持续 1 天，另处罚款 2 万元。3.异产毗连房屋安全责任建筑物条例专门规定了房屋所有人与毗连所有人的房屋安全责任，责任的内容与国内的 相关立法区别不大。关键是建筑物条例针对异产毗连
5、房屋所有人之间出现分歧和毗连所有人不配合房屋所有人履行安全责任的情形，进行了详细规定。建筑物 条例规定，建筑物拥有人、其受雇人、代理人及工人在一般工作时间内，为履行本条例规定义务的必须，有权进入任何处所；如处所已关闭，则可在警务人员陪同 下，破启任何围栏或门，进入该处所。建筑物条例这条规定赋予了房屋所有人强制进入毗连所有人房屋的权利，非常具有操作性地解决了毗连所有人不配合情况 下如何履行安全责任的问题。（三）行政和司法各司其职、各行政部门相互配合，强力高效的监管和服务体系根据建筑物条例，香港特区房屋安全管理的行政主管部门是香港屋宇署，主要职能有负责监管私人建筑物和施工工程的安全；审批所有私人建
6、筑物修缮、改 建、增建工程的设计和施工方案；各项维护公共安全的应急抢险工作；以及对危险的私人建筑物提供维修基金贷款和其他紧急服务等。（需要特别说明的是，政府公 屋的安全维护和监管职责由香港房屋署负责。）此外，香港消防处、土木工程署、机电工程署、食物环境卫生署等部门也在各自职能范围内配合屋宇署做好房屋安全 管理工作。从屋宇署的职能可以看出,香港政府对于房屋安全管理工作采取了全方位行政监管的策略,从事前工程设计、施工方案的审批、到事中施工安全检查和房 屋安全状况检查，以及事后的行政处罚和强制全程介入。1.基于平等原则建立的行政检控制度与国内行政处罚制度不同，香港屋宇署只拥有 对违法行为的检查和取证
7、的权力，不拥有对违法行为直接裁量处罚的权力。当屋宇署依法发出的行政命令未得到行政相对人的遵从时，屋宇署只能以当事人的身份循 司法途径向法院举证并提出检控，对违法行为的认定和处罚由法院裁定。行政检控制度主要的好处有：一是有利于保护行政相对人的救济权，避免行政机关权力滥 用，体现了法律面前人人平等的原则。二是有利于避免行政权与司法权的冲突，保证了法定的监管处罚措施的执行。在国内，行政处罚决定一般由行政机关做出，由 法院负责执行。决定机关和执行机关的分离，不可避免地导致了行政机关和司法机关在理解、执行处罚决定上出现冲突。香港行政检控制度将处罚决定机关和执行机 关合一，保证了行政资源和司法资源的良好合
8、作，有效地遏制和处罚了违法行为。2.手段丰富、措施强力的行政监管为保证政府行政事中、事后监管工作及时到位，建筑物条例赋予屋宇署许多行政执法措施：（1）屋宇署发现任何建筑物存在危险、破旧情形，任何施工工程存在危险，以及任何违规建筑时，可立即发出责令整改、清拆、停工或治理的命令，命令一经张贴到建筑物或施工现场的显眼位置，即视作送达当事人。（2）当事人不履行命令时，屋宇署可代为履行命令，费用可通过在房地产档案中注记等措施向当事人追讨。（3）为避免相关当事人对屋宇署监管工作的阻扰，建筑物条例还规定了屋宇署行政长官可授权公职人员在检查、代为执行命令、调查取证等工作过程中，在警务人员到场的情况下，破门进入
9、任何处所履行职责。（4）有权在认为建筑物、施工工程构成危险的情况下，向法院申请封闭令，对危险建筑物、工程或周边场所进行封闭，将其中的所有人、物强制迁出。（5）针对不履行屋宇署命令的当事人向法院提出检控，追究当事人行政责任和刑事责任。当然，香港在强化行政监管权力的同时，也公平地保障了当事人司法救济的权利，如获知屋宇署命令后向法院申请听证的权利、法律责任由法院确定、封闭令必须由法院发出等。3.资源整合型的事前审批制度建筑物条例规定，建筑物维修、改建和增建工程的设计和施工方案必须聘请经屋宇署注册的专业人士制定，并经屋宇署审查批准。工程施工也必须聘请经屋宇 署注册的承建商。然而，由于工程设计和施工方案
10、涉及规划、消防、机电等多部门行政职能，如不加以必要整合，就会造成行政许可事项在多部门间长时间流转，给 行政相对人造成不便，因此，建筑物条例将除消防方案审查外的所有行政审查事项交由屋宇署统筹审批，如规划审查、机电方案审查等，充分体现香港立法“以 人为本”的理念。4.高效率的行政执法与完善的法律依据一样，香港屋宇署的行政执法工作也非常高效到位，保证了法律规定的各项制度落实到位，切实维护了法律的权威。每年屋宇署要发出近 3 万份整改命令，其中提出检控的 3000 多宗，基本做到了监管执法全面到位。主要举措有：（1）运用空中巡查、电子监控、信息共享等现代化手段进行执法检查。（2）配足配好执法力量，至
11、2005 年底，屋宇署共有人员 1700，其中负责房屋安全巡查的执法人员有 400 多人,同时,屋宇署还聘请了大量行政检查外判顾问,负责对房屋安全和违规建筑进行监督检查。（3）畅通投诉和社会监督渠道，建立了 24 小时投诉热线和网上投诉信箱，借助社会监督力量，确保各种违反房屋安全管理的行为无所遁形。5.以行业自律为主的行业资质管理由于在香港建筑工程的设计和施工必须聘请屋宇署注册的专业人士和承建商来实施,因此,也衍生出注册专业人员和承建商的行业资质管理问题。与国内做法不 同，香港政府在建筑行业的资质管理中的角色比较超脱，主要由行业内优秀资深专业人士和诚信承建商组成的注册委员会来管理。建筑物条例规
12、定，屋宇署行政 长官应当根据各专业协会（如建筑师注册管理局、测量师注册管理局、工程师注册管理局等，上述注册管理局不是政府机构，而是依法成立的专业法人团体）提名， 委任若干名相关专业执业专家和 1 名屋宇署公职人员组成若干专业人士注册管理委员会；根据各专业注册管理局、建造商会、机电工程承建商协会，以及相关社团的 提名，委任若干名相关专业执业专家、承建商代表和 1 名屋宇署公职人员组成承建商注册管理委员会。注册管理委员会全权承担注册资格的审查、注册资格的吊销、 违反行业操守规则的处罚、提供注册名单给屋宇署公布等行业管理职能。管理委员会实行民主决策制，每位委员一人一票。与每一个注册管理委员会相对应，
13、房屋及规划地政局局长委任成立纪律委员会，委员选任原则与注册管理委员会一样，同样有行业内的专家或承建商代表组成，负责对注册委员会行使监督权。由此可见，行政主管部门对于行业管理除了公职委员可行使一份投票权外，几乎无权直接介入行业管理。行业管理主要通过行业自律来实现，这种管理模式的好处 在于：一是将行政主管部门从复杂的行业管理工作中超脱出来，保证能集中力量进行行政监管；二是行业自律相对行政他律而言，更专业、客观，更能切合行业规范 发展的规律，解决行业发展中的主要矛盾；三是更加符合市场经济对政府职能定位的要求。6.公开优质的行政服务。香港是一个地少人多房 价高的地区，中心城区存有许多年久失修、失管的旧
14、楼，卫生环境也相对恶劣，而往往其中居民大多是经济能力较差、知识结构较低的社会中下基层人群，为解决旧 楼安全和环境问题，屋宇署在行政监管的同时，加强了行政服务工作，从 2000 年开始，联合民政事务总署、消防处、机电工程署等部门，推行“屋宇维修统筹计 划”，目的在于协助业主解决楼宇管理和维修问题。服务内容包括：（1）改变过去只注重法律宣传的做法，针对市民对房屋维修、保养专业知识缺乏的现实，加强了专业知识的宣传，制作了楼宇维修大全向市民免费提供；组织专业人士主动与业主联系，提供专业意见，帮助解决房屋维修保养工程中遇到的技术问题。（2）提供低息甚至免息贷款，助有需要的业主进行维修或改善工程。（3）建
15、立市区环境美化基金，资助维修工程总额的 10%或相当于每户3000 元，帮助改善住宅楼宇公共部位的卫生、安全和环境问题。（四）半商业化模式的旧城改造1.香港旧城改造的基本情况由于香港发展历史的原因，香港旧城区资源、人口高度集中，人地矛盾异常尖锐，衍生出交通拥堵、投资成本和风险增大、环境恶化等诸多问题，制约了香港特区 的可持续发展。从 1972 年开始，香港政府开始有计划的推进旧城改造。1972 年至 1982 年，主要是通过改造或建设政府公屋的方式进行旧城改造，10 年 间共改造 460 个政府屋村，涉及 146 万个家庭。1982 年以后，香港政府改变了旧城改造政策，确定了以“抽疏资源、人口
16、和建筑密度，改善居住条件和环 境”为目标的改造策略，并专门成立了半官方的土地发展公司（下称“土发”），负责推进旧城区改造。“土发” 可以根据政府规划，在旧城区选定区域进行改造， 并可向政府申请适用官地收回条例。“土发”在改造中可引入商业投资，并可享受政府减免 2/3 地价的优惠，至 2004 年，“ 土发”先后完成了湾仔、西营 盘、中环、上环、旺角等地区 12 个改造项目。2.简捷专业的拆迁裁决程序香港旧城改造主要的法律依据是官地收回条例，条例赋予政 府出于公共利益目的收回土地的权力。与国内做法相比，香港官地收回条例最大的特色在于其简捷专业的拆迁裁决程序。条例规定政府在依法批准旧城改造区域 后
17、，旧城改造的实施主体即可与区域内建筑物的业主进行地上物拆迁补偿谈判。当双方无法就拆迁补偿协商一致时，可向专门的拆迁裁决法庭申请仲裁，法庭由 3 名 资深的注册测量师组成，参照市场价格合议裁决拆迁补偿标准。合议法庭实行一裁终审制，裁决一经做出即具有强制执行的法律效力。这种拆迁裁决程序相比国内先 通过行政裁决、再通过二审司法审判的拆迁裁决程序，好处在于：一是通过专业人士组成的法庭，较好地保护了被拆迁人的合法权益，防止了非市场因素对拆迁补偿 的干扰；二是快捷地解决了拆迁补偿纠纷，防止个别“钉子户” 利用冗长的拆迁裁决程序漫天要价，保证了旧城改造工程的顺利推进。3.香港旧城改造的反思和改革尽管香港政府
18、推进旧城改造的决心很大，但现实是困难重重、进展缓慢、质疑不断。主要问题一是由于香港房地产价格高企，成片收购成本太高；二是“土发”模 式对商业利益的追求色彩过浓，“择肥而噬”的行为比较普遍，重建开发也主要以高密度的商业开发为主，对改善过密环境、增加公共设施的贡献不大。1988 年 至 1995 年，”土发”已累计储备按金高达 116 亿元，因此，社会舆论将旧城改造视之为“官商勾结”。针对旧城改造出现的问题，特区政府从 2000 年开始，改变既往做法，一是摒弃”土发”模式，成立市区重建局，在保持必要的商业利益作为改造动力的前提下，加大政府直接参与的力度。采取“肥瘦 捆绑、连系地盘”的策略，解决“择
19、肥而噬” 的问题，以平衡商业利益与公共利益之间的矛盾；二是通过推行“屋宇维修统筹计划”，提供低息或免息贷款，以及提 供市区环境美化基金资助，引导业主主动参与旧城改造，同时也相应减少政府直接改造的规模。二、澳门房屋安全管理和旧城改造的经验（一）房屋安全管理的法律依据和主要行政部门作为实行大陆法律体系的地区，澳门房屋安全管理方面的法律依据为 澳门民法典，行政主管部门主要是运输工务司辖下的共住宅建设、分配和管理等职责土地 工务运输局和房屋局。在房屋安全管理方面，土地工务运输局承担着检验、督修危楼、失修楼宇及旧区重建的工作。房屋局承担着政府公屋的建设管理、修缮等工 作。（二）房屋安全管理的有关制度按照
20、澳门民法典，房屋业主承担维护房屋安全使用的责任，主要制度有：1.房屋安全定期检查、维修制度房屋业主必须每五年至少一次全面检查或维修物业，以确保房屋安全、妥善使用。2.危险建筑物的维修责任当土地工务运输局发现建筑物出现危险时，有权命令业主按要求进行鉴定、维修，业主不执行命令的，土地工务运输局可聘请政府承建商代为维修，发生费用及滞 纳利息通过澳门税务部门向业主进行追讨，欠费业主还可能受到出入境限制等行政措施的处罚。但与香港不同的是政府无权将欠费记录注记在业主的房地产档案中以 限制其物业的转让。建筑物共同部分进行维修时发生的费用，在全体业主共同缴纳的维修储备基金中按产权比例进行分摊,如无共同储备基金
21、则由建筑物全体业主按 产权比例分摊。3.违反房屋安全管理的法律责任与国内一样,澳门法律规定,房屋业主不履行房屋安全责任除需要承担由此产生的民事赔偿责任外,还将受到土地工务运输局的行政处罚 ,同时,因导致建筑物倒塌而对他人生命、财产造成危险的，根据澳门刑法典，将处以最低 1 至8 年的刑罚。4.危房住户公共房屋救济制度危房业主和住户因房屋安全问题出现住房困难时 ,可向澳门房屋局申请政府公共房屋。政府公共房屋是澳门政府为解决中低收入人群、无住房家庭和有特殊困难家 庭的住房问题而建设的福利性质的房屋。公共房屋由房屋局确定价格后选择开发商承建，享受免收地价的优惠政策。公共房屋包括社会房屋和经济房屋两种
22、，其中社 会房屋提供给符合条件（无物业、收入低于法定标准的澳门常住家庭）的低收入家庭承租；经济房屋通过公开竞投的方式提供给符合条件（无物业、居住澳门满 5 年 的澳门常住家庭）的无住房家庭购买。澳门公共房屋政策有效地解决了危房业主和住户的安置问题。（三）正处于探索阶段的澳门旧城改造作为拥有悠久历史的文化名城，澳门旧城区同样面临着建筑密度奇高、公建严重不足、交通凌乱、城市结构性老化等问题，为提升澳门整体的旅游城市形象，推动 各城区的协调发展，澳门政府正在积极有序地推动澳门的旧城改造，目前澳门的旧城改造正处于政策和配套法规研讨阶段，改造工程尚未启动实施。1.成立专门的政策研究机构为使制订的政策及采
23、取的措施能更好地符合澳门实际情况的需要，澳门政府于 2005 年 11 月 7 日成立了旧区重整咨询委员会，委员会由运输工务司等相关政府 部门代表、专业人士及其他社会人士组成。职能是就旧城改造的各项问题收集社会不同阶层的意见，作出评估并提出旧城改造的立法建议。2.拟定中的旧城改造思路在拟定的澳门旧城改造政策中，特区政府初步明确：一是按照 “抽疏人口和建筑密度、完善公建配套设施、结合交通改造和文化特色保护”的原则推进旧城改造。 二是在完善相关立法后，稳妥推进旧城改造。三是倾向于不动用大量的政府资金直接介入私人业权的收购工作，将透过政策鼓励私人实体参与旧城改造，主要通过原 区安置方式解决原居民拆迁
24、安置问题。三、启示与建议此次考察提供了许多可借鉴的成功经验，也带给我们许多启示：（一）加快推进房屋安全管理立法工作。香港特区在房屋安全管理方面完备、详尽、缜密的法律制度，在此次考察中给我们留下了非常深刻的影响，相比广州，房屋安全管理法制建设较为欠缺，一是广州 现行的法律依据是广州市房屋修缮管理规定和广州市房屋安全管理规定两部政府规章，以及建设部城市危险房屋管理规定，都是规章层次的法律依据， 效力层次较低，特别是行政许可法施行后，规章在行政实践中难以得到足够的司法支持，已不能满足依法行政的需要；二是三部规章在内容上都普遍存在条文简单原 则、可操作性差的缺陷，给行政管理带来诸多不便。为此，我们建议
25、：加强与广州市人大的沟通汇报，加快推进广州房屋安全管理地方性法规的立法工作，充分借鉴香港等先进地区的立法经验，切实提高立法质量。（二）强化行政监管和强制措施鉴于房屋安全管理关乎维护社会公益，所以加强政府干预、强化行政监管措施是非常必要的。然而广州现行房屋安全管理法律制度在行政执法手段和强制措施的规定上不够充分、详细，造成行政主管部门在行政执法过程中遇到业主、使用人拒不履行或故意阻扰时，往往束手无策。为此建议：在制定广州地方性法规时，赋予行政主管部门强制维修、注记房地产档案、强制封闭等行政执法措施，以维护社会公共安全。同时，加强与公安部门、检察机关的协作，依法追究违法当事人的刑事责任。（三）加强
26、房屋安全维修、保养专业知识的宣传工作，提高行政服务质量。在以往的行政管理工作中，存在忽视房屋维修、保养专业知识的宣传，以及专业技术咨询服务工作，下一步，要认真借鉴香港的成功经验，会同各区国土房管局、 街道办事处等部门，在继续做好房屋安全政策法规宣传的基础上，进一步做好政务公开和信访接待工作，全面开展房屋安全专业技术知识宣传和咨询工作，真正体现 “以人为本、服务于民”的行政管理和服务理念。（四）加强行政执法力量和手段建设，保证行政执法到位执法缺位和执法不严是我市房屋安全管理工作中的突出问题，而问题产生的主要原因是执法力量的严重不足和执法手段的落后。目前，全市承担房屋安全管理工作 的行政编制人员不
27、超过 20 人，加上事业单位也只有 200 人左右，除行政执法之外，还需要承担其他房屋安全鉴定、危破房改造等行政管理职能，加之，目前的行 政执法主要依靠人力巡查，信息化建设也相对滞后，执法手段相对落后，因此，要完成全市几亿平方米的房屋安全执法和巡查工作明显有心无力。为此建议：借鉴香港的成功经验，大力加强房屋安全执法力量的配备，统筹建立国土房管综合执法队伍，完善现代化执法手段，建立健全社会监督机制，切实保证行政监管切实到位。（五）加强房地产行业协会建设，完善行业自律机制以行业自律为主的模式进行行业管理或资质管理是市场经济的内在要求，目前，广州房地产行业自律机制还不够健全，既无法实现理性自律，也无
28、法独立于行政主 管部门，建议政府应加快职能转变，逐步实现行业管理由行政化管理向行业自律模式的转变；应加强行业协会建设，对内完善其运作规则和法律责任，对外通过逐步 下放部分行政管理权的方式，提高行业协会的公信力和权威性。（六）继续坚持政府主导、抽疏人口为原则的旧城危破房改造模式，积极研究政策引导社会资金和市民主动、规范地参与旧城改造广州的旧城区与香港、澳门一样，都存在资源和人口过度集中的问题，香港旧城改造的经验教训告诉我们，如不加以制度引导和限制，纯商业或半商业化的旧城改 造模式都会背离“改善民生、分流资源、抽疏人口”的旧城改造主旨，也进一步佐证我们必须继续坚持市委、市政府确定的以政府主导为原则
29、的旧城改造指导思想。 同时，也应认真借鉴香港的经验，积极研究政策和措施，引导市民、社会资金更主动、更规范地参与旧城改造。一是通过建立资助基金、提供低息或免息贷款、便捷 报建流程、制定优惠政策等方法，鼓励和引导市民主动维修、改造房屋和社区设施，以更合乎民意的方式推进旧城改造；二是通过制定“肥瘦捆绑” 、规划控制、方 案招标等政策，引导和规范社会资金参与旧城改造，在尽可能地限制商业利益逐利本性的前提下，解决旧城改造动力不足的问题，以更经济的方式推进旧城改造。（七）建立简捷社会化的拆迁裁决程序旧城改造的实践证明现行冗长行政化的拆迁裁决程序是制约旧城改造速度和效益的“瓶颈” 。为此，建议借鉴香港的经验，建立由注册评估专业人士组成的拆迁裁决专门法庭，以解决裁决不专业、诉讼成本过高等问题，更快捷更公平地推进旧城改造工程。
