1、2012-2013 学年第 1 学期公共管理学“新公共管理”视角下的平安大道拓宽工程班 级：2012 级 MPA 研究生（1）班姓 名：梁 宇学 号：yd120010199任课教师：谢 舜1“新公共管理”视角下的平安大道拓宽工程一、背景介绍平安大道是北京市一条东西走向街道，位于紫禁城北面，古迹集中，居住人口密集。随着北京的飞速发展，市区人口由五十年代的 400 万增加到 1600 万，汽车数量达到 130 万辆，平安大道拥挤不堪，交通堵塞成了家常便饭。1997 年，为更新公用设施、缓解交通拥挤，提高黄金地段使用价值，以商业开发手段促进该地区旧城改造，改善居民居住条件，同时为迎接1999 年 1
2、0 月 1 日新中国成立 50 周年庆典，北京市政府规划拓宽平安大道。平安大道的改扩建设想始于 20 世纪五十年代，当时计划将该道路中的约 7 公里路段由 20 米拓宽到 70 米，但由于资金不足，计划未能得到实施。1997 年拓宽计划重启后，为达到既促进必要的开发工作、缓解交通，又能保存老北京的重要特色的目标，北京市城市规划办公室召开了一系列会议，广泛征求各个领域专家的意见，包括城市规划委员会主任、主管城市发展及管理的官员、负责监督施工的四个市级委员会代表、负责工程草图设计的北京市工程设计研究总院的工程师、负责保护建筑选荐工作的北京市文物管理局的代表和著名大学的建筑设计专家等。在第一次会议上
3、，设计研究院的工程师提交了两份方案供选择：一份是当初 70 米宽大道的蓝本；一份是建一条 40 米宽的道路。随着讨论的深入，在如何实现工程的各项目标的问题上出现了多种不同的意见。例如，工程师们主张道路应该宽阔而且保持一致的宽度以便交通顺畅；文物保护人士2认为道路应该窄一些，而且在必要时还要改变路向以避开古建筑；而政府的官员们因为要和开发商共同分担搬迁的主要费用并分享开发的利益，所以他们要为自己争取主权，以最大限度地吸引商业投资。1998 年 2 月，经过几个月的辩论和审议，规划委员会公布了经与会各方讨论后的计划，即：由市政府提供 1 亿元用来建一条平均宽度为 38 米的道路；该计划也吸收了文物
4、保护人士的建议，在几个古建筑处道路变为 28 米宽。设计人员认为，该决策吸收了各方人士的意见，取得了良好的妥协结果。平安大道将比原来街道平均宽 17 米，就宽度而言，已足以满足改善交通和铺设必要地下公共设施的需要；沿途大多数的重要古建筑也得到保护，老北京的传统特色和风韵得以保存；对官员而言，随着陋房的消失和沿街新开发建筑的出现，新的平安大道将为生机勃勃的市中心增色添彩，增加该区域的商业投资价值。1998 年 2 月，平安大道拓宽工程开始动工后，又引发了一些未参加拓宽计划咨询会议的反对声音。例如清华大学建筑学研究生张岩和方克。两人的主张与咨询委员会不同，他们虽然也认为加宽道路和增加公共设施需要部
5、分居民搬迁，但他们认为根本原因在于北京城市 40%以上的交通活动和 50%以上的商业活动都集中在只占首都 10%面积的旧城核心地区，在平安大道进行新的商业开发会带来更多汽车人流等交通商业负担，最终抵消拓宽成效。而且他们认为，要保护的不单只是孤立的古建筑，而且包括北京城区的整体特色，包括胡同、四合院等体现北京传统特征的东西，平安大道拓宽计划商业气息太浓，政3府给予开发商自由太多，许多老胡同、老房子等因盲目开发遭到拆除，对北京文化遗产造成了威胁。当张岩和方克通过私人关系使两人的观点在中央电视台和新华社时代周刊发表后，引起了一些反响和北京市长的关注，咨询委员会也部分采纳了他们的观点，但两人并不满意。
6、二、关键问题平安大道拓宽工程的规划实施体现出“新公共管理”改革对于我国公共决策的影响。 “新公共管理”所强调的“分权的政府：从等级制到参与和协作” 、 “受顾客驱使的政府：满足顾客的需要”等原则都有所体现，市场导向、顾客至上、决策咨询、意见调查各种具体措施都被决策方所采用，检讨工程规划实施中出现的问题，总结改正的措施，是本文分析的关键问题。三、具体分析20 世纪 80 年代西方各主要发达国家推行了“新公共管理运动” ，进行政府改革。 “新公共管理”的核心是在政府提供公共服务的过程中，引入市场竞争机制和企业管理方法。新公共管理运动主张政府的社会职责是根据顾客的需求向顾客提供服务，政府提供的公共服
7、务应以顾客或市场为导向，只有顾客驱动的政府才能满足多样化的社会需求并促进政府服务质量的提高。“新公共管理运动”兴起以来，对当代西方政府管理实践所产生的深刻影响，对发展中国家及转轨国家的示范作用也很明显。随着时代变化，传统的那种强政府、弱社会、政府单独主治的局面难以解决日益增加和复杂的公共问题，平安大道拓宽工程的决策过程中，决策过程由政府单向统治向共同合作管4理转变。奥斯本和盖布勒的重塑政府中提出的“新公共管理”模式中“分权的政府” “受顾客驱使的政府” “以市场为导向的政府”等基本内容都得到了体现。拓宽工程前期，北京市城市规划办公室召开咨询会议，征求城市规划委员会、工程设计研究院、文物管理局、
8、大学的建筑设计专家等各个领域专家的意见，公共决策过程已经由政府单方面行使权力的过程，逐渐转变为政府与社会互动的过程，国家的建设和发展需要政府和社会力量的共同努力和合作，打破政府对公共管理权力的垄断，实现从单中心治理向国家与社会共同治理转变，使政府社会公民三者达成共识，已成为重要的治理模式。但在沟通过程中，也暴露出一些问题。（一）决策咨询全面性不够。拓宽计划咨询会议征求了规划设计和文物保护两方面专家意见，提交了人大政协讨论，但并没有真正吸收区域内普通居民和张岩方克等反对方参与，最终公布的方案存在部分居民的生活条件诉求不能解决、北京传统特色整体风貌改变明显等欠缺，导致平安大道拓宽工程开始动工后，引
9、发了反对声音。这说明规划方运用决策咨询、公众意见调查等管理工具并不完整，未全面听取各方意见。（二）公众需求回应迟缓。 “新公共管理”的核心目标之一是建立服务型政府，相较于传统官僚制政府的行动迟缓、程序繁琐，服务型政府通过在政府与服务对象之间建立直接联系的桥梁，使政府能及时、准确地了解公众需求、公众对公共物品的满意度，从而达到及时、准确地提供公众满意的公共物品的目的。公众作为接受服务者，应具有知情权、选择权，在顾客导向型政府中，政府不再是凌驾于社会之上的统治者或管制者，5他只是面对市场和顾客的服务者，当公众提出质疑时，服务型政府应迅速作出反应，快速回应服务需求。但当拓宽工程中反对声音出现后，规划
10、方并未重视，没有迅速将反对意见纳入沟通协调范围。由于无法参与官方沟通渠道，如参加咨询会议等，张岩和方克等反对方通过私人关系传播反对意见，吸引关注，争取支持，造成规划再次修改，增加了建筑风格、高度限制等区域开发政策，而且尚未得到反对方的满意，反对意见还将持续下去。（三）决策目标缺乏人文关怀。平安大道拓宽工程希望实现四个目标：解决交通拥堵、改造破旧房屋、更新公用设施、提供商业开发空间，前三个目标都是需要解决的公共问题，因此，拓宽工程具有作为公共决策的正当性。提供商业开发空间，以商业开发的收入支持公共设施建设并推动经济增长，是解决公共设施资金投入问题的常用作法，也符合“新公共管理”改革模式中“市场导
11、向”的思路。但作为公共管理者，进行公共决策时不能只考虑市场价值最大化、片面追求经济效益，公共管理不能完全等同于企业管理，还需要考虑公民权利、公共利益、公平正义、社会责任、文化道德等具有人文意义的多元价值。在拓宽工程中，部分原住民生活便利受损、京城风貌的消失等因素在施工开始前并没有进入决策者的视线，甚至张岩等人借助公共舆论发声后，也只是制定了对建筑高度、颜色、建筑风格作出规定的区域开发限制政策，在保护古城风貌、解决不愿搬迁居民困难等问题上没有采取任何措施。四、建议（一）确保征求意见的广泛性、代表性。不单只听区规划6建设、文物保护双方专家的意见，特别要注意听取区域内直接利益关联方普通居民和张岩、方
12、克等反对方的意见，将其反对意见纳入规划设计方案通盘考虑。（二）迅速回应反对意见。可以考虑采取以下步骤：公开工程各项投资及效益概况、召开听证会听取居民意见、委派专家集体讨论并咨询难点解决方法、论证决策实施的得失及可行性、公布方案征求群众意见、采纳多数人支持的方案公布实施。（三）城市发展与人文历史关怀并重。目前平安大道拓宽工程是以开发为主的方式运行，而且基本采用新街道开发模式，大拆大改，在城市历史文化和景观保护区内拆除或改建需要保护的历史建筑，严重破坏城市的传统风貌和特色。从文化保护的角度而言，北京老城的千年历史、文化的沉淀积累无法弥补。从长远的旅游资源产生效益的观点来看，单纯的商业开发未必能取得
13、预期的商业效果，这一点需要重新作出评估，平衡城市发展与人文历史关怀两者的关系。五、结论我国目前正处于由计划向市场的转轨时期，全能政府、机构臃肿、反应迟缓、效率低下等弊端尚未得到有效纠正，市场经济的发展要求转变政府职能，建立起一个灵活、高效、廉洁的政府，形成新的管理模式。平安大道的拓宽过程中出现的问题并不表示“新公共管理”不适用于我国，而是反映出我们的公共决策没有完全学会并灵活运用“新公共管理”的各项措施。“新公共管理”所强调的“市场导向” 、 “服务型政府” 、 “公众参与决策”等模式和方法措施对于我们完善宏观调控机制、形7成新的管理模式、提高政府行政效率具有积极的促进作用，需要我们继续消化吸收、充分应用。
