1、关于农村市场化进程中的市场监管与服务的对话（之一）写在前面的话XX 年春天，正当此书汇编之际，党中央，国务院在时隔十八年之后再次发布关于农业的一号文件，举国上下高度重视“三农”问题。工商机关如何贯彻一号文件，服务“三农” ，也就成为本书要着力探讨的一个重点，特别是随后发生的阜阳劣质奶粉坑害农村婴幼儿事件，更是引起全社会关注，局部地区农村市场为什么会这么乱?政府有关部门(包括工商机关)的市场监管出了什么问题?为此，我们进行多次深入的讨论。现将讨论的重点话题整理出来，作为本书的开篇语。其中的一些观点，在后面的单篇文章中有专题论述或结合实例剖析，有的则是给自己列的新课题，将在今后的实践中探索求真。二
2、 00 四年九月初稿二 00 五年五月修改从政策保护到市场激活（政策与市场）关于农村市场化进程中的市场监管与服务的对话（之一）(李轶群熊健珩)一、从政策保护到市场激活（一） “三农”问题的症结是农村市场化进程滞后我国改革开放起始于农村，发源于安徽省凤阳县的“家庭联产承包责任制”是中国农民的一大发明、一大创造，被邓小平称之为“农民的伟大创举” 。这是一场真正的革命，正是这一场革命一举结束了十二亿多人口大国长期难以解决温饱的历史，为国民经济的发展注入了强大活力，为整个经济体制改 革创造了物质基础和社会条件。但是，自上世纪八十年代中后期以来，随着我国的经济体制改革转向城市，农业、农村、农民(简称“三
3、农”)的问题由于多种历史的、现实的原因，慢慢又演化成社会经济发展中的突出问题，成为影响国民经济发展和社会稳定的突出问题，农民增收困难，又成为全面建设小康社会的最大难题。“三农”问题已经成为制约我国实现现代化的最大瓶颈。正如温家宝总理所说：“世界大多数穷人当中，又主要是以农业为生计的。我不是经济学家，但我深知农业、农民和农村问题在中国的极端重要性。没有农村的小康，就不会有全国的小康，没有农村的现代化，就不会有全国的现代化。 ”（见十届全国人大三次会议后温家宝总理在记者招待会上的讲话）我国改革开放二十多年来，经济高速发展，社会取得巨大进步，但也付出很大的代价，主要有两个方面：一是消耗大量资源，导致
4、生态环境恶化；二是累积了“三农”问题，可以说， “三农”问题是我国社会转型期为社会经济大发展所付出的社会成本。“三农”为经济和社会发展所付出的代价，从三次“白条”可见一斑：一次是上世纪八十年代至九十年代，农业丰收后，出现卖粮难，卖粮后拿不到钱，打“白条” ；第二次是九十年代到本世纪初，农民工进城务工，到年终拿不到工钱，无钱回家过年，特别是建筑领域，欠薪打白条达几百亿元；据建设部副部长黄卫介绍，全国共有建筑职工 3800 万人，其中农民工达 3000 多万人。XX 年拖欠农民工工资 160 多亿元，XX 年上半年已偿还 98.4%，XX 年前拖欠 323 亿元，已偿还 87.4%(新华社 XX
5、年 8 月 26 日讯)。第三次是以城市拓展、建经济开发区、招商小区、工业园区等为起缘的圈地运动，占用大量农村土地，只给很少土地补偿费，即使如此，也发生拖欠打白条（注：据国土资源部和监察部XX 年 12 月 9 日联合发出关于征地补偿费清欠工作情况通报 ，自 1999 年以来，全国共拖欠征地补偿费 175.46 亿元,占总额的 91.4%，余额在年内还清） 。再从城市招商引资的优势来看 ，至少有两大优势直接或间接来源于“三农” ，一是廉价、优质劳动力的优势源于1 亿多农民工，二是土地多、地价便宜的优势是占用农地而形成的。“三农”问题集中表现在农村生产力水平落后，农民增加收入的难度很大，八、九亿
6、农民致富达小康的难度很大，其症结则是农村市场化进程滞后，市场机制未能充分发挥配置资源、促进生产力、繁荣经济的作用。农村的市场化进程为什么缓慢?除了我国是小农经济汪洋大海的历史原因外，更主要的原因是建国后我国长期实行“城乡二元”的治理结构，对农业、农村、农民实行歧视性差别对待，导致农村中市场主体缺位(农民作为小农经济的生产者，还未真正转变成市场主体)，农村流通市场体系正处于重构过程中，农民还未完全享受平等的“国民待遇” 。 （注：年农业部政策研究中心农村工业化、城市化课题组在经济研究参考资料 （第四期）上发表了调研报告二元社会结构城乡关系：工业化、城市化 ，第一次提出二元社会结构的概念。文章把城
7、市社会作为一元，农村社会作为一元，二元社会结构包括户籍、住宅、粮食供给、副食品供给、燃料供应、教育、医疗、就业、保险、劳动保护、婚姻、征兵等十余种制度。指出：农民和市民两个阶层在政治、经济、社会等方面存在比较尖锐的矛盾，呼吁走出二元，进而走向现代的工业化与城市化。随后，课题组成员郭书田、刘纯彬出版了失衡的中国一书。详见法制日报年月日版。 ）（二）二 00 四年的新亮点近年来，中央和各级政府抓了对“三农”的政策调整，特别是二 00 四年中央一号文件，更是加大了对“三农”的保护，集中体现在以下几个方面：一是善待农民，如废除歧视性政策(取消农业户口、取消对进城打工农民的各种收费等)；二是减轻农民负担
8、，如费改税，减免农业税，免除农林特产税等。 （全国有很多省全免农业税，到 XX 年初，全国所有的贫困县和个省、市、自治区都免除了农业税。温家宝总理在十届人大三次会议上宣布，年全国取消农业税。历朝历代，农民交“皇粮国税”的历史已基本结束） 。三是扶持弱势产业，如发放粮食补贴，良种补贴，农机补贴，实行粮食收购保护价等；四是建立严格的农地保护制度，保证农业可持续发展等，归结起来，就是“多予、少取、放活” ，就是创造一个有利于保护弱势产业农业，保护弱势群体农民，创造一个公平竞争的市场环境，有利于农村市场化改革、发展的环境。可以说，解决“三农”问题，政策调整是为了更好地发挥市场机制，促进农村经济、社会快
9、速发展。与此同时，农村市场化改革大步推进，特别是粮食的市场化改革，在前两年试点的基础上，二 00 四年，全国全面推行粮食购销体制改革，对农民实行种粮补帖，放开粮食市场，同时对农民实行最低保护价收购，极大地激活了农村经济，一年下来，全国粮食大丰收，一举扭转连续多年粮食减产的被动局面，全国农民年收入（扣除物价上涨因素） ，增长 6%以上，也是多年来增幅最大的一年。尽管粮食年增产还仅是恢复性增长，农民收增长的长效机制还没有建立，但一年的亮点，不仅让人们看到了解决“三农”问题的希望，看到了发展潜力，更显示在政策有效保障之下，市场机制的威力，看到农村市场化进程加快带来的生机与活力。（三）历史的拐点与工商
10、的责任。历史的发展并不是笔直平顺的。二 00 四年前， “三农”的突出问题是农民负担问题，随着税费改革和“两减免、三补贴”政策推行，这些矛盾已基本化解，加之市场化改革的激活， “三农”问题以两年两个中央一号文件为标志，预示着我国农村发展开始由政策调整为主转变为以市场机制激活为主的转型?有时一个重大或突出事件就成为推动这种转型的拐点，年春发生的阜阳劣质奶粉事件和广州毒酒事件等突出事件，就是从反面警醒我们：农村市场化进程发展迅猛，给我们带来了措手不及。如果说，我们原先对“三农”问题认识不足，特别是对农村市场化过程中的问题看得不甚清楚的话，那么，阜阳劣质奶粉事件和随后发生的广州毒酒案件等问题，则给了
11、我们非常大的警示。我们必须从中吸取深刻的教训，深入地研究农村市场化进程中的各种问题，研究这些问题的种种表现形式、产生原因及危害性，在实践中探索规制这些问题的措施，研究如何适应新形势，发挥职能，做好农村市场的监管服务工作，以服务“三农” ，推动农村市场化进程，助农增收，加快农民奔小康的进程。如果说，在农村政策调整过程中，在农民减负时，工商机关介入不多的话，那么，在农村市场化进程加快发展的今 天，工商机关则担负着十分重要的任务，因为工商机关就是搞市场监管服务的，服务“三农” ，推进农村市场化进程，是义不容辞的职责。二、农村商品流通市场的解体与重构(一)计划经济体制下农村商品流通体系已经解体。农村商
12、品流通体系主要包括：农副产品、农业生产资料商品和生活日用消费品等的市场交换活动及其流通载体。(至于农村市场化过程中的土地流转、资本、技术、劳力等生产要素的流转，涉及更多的深层次问题，本文未作深入的探讨)。“统购包销”是计划经济时期农村商品流通体制的最基本特征，主要是：农民所生产的粮食，油料等，由国有粮食部门统购包销(后改为定购)，农民生产的家禽、猪、牛、羊、蛋由国有食品公司统一派购，以保证城市居民供应（凭票） ，棉花、麻类由集体所有制的供销社棉麻公司统一收购。农业生产所需的生产资料(化肥、农药、薄膜、农机具等)和农民生活日用消费品，主要是由供销社主渠道供应。换句话说，计划经济体制下农村商品交换
13、是以国家控制的统购包销为主体的流通体系。它的弊端是明显的，在物资匮乏和市场需求不足的情况下，通过国家计划调拨、凭票证供应来维持社会经济秩序，因而它无法满足广大农民的需求，也不可能通过市场流通来促进农业生产和农村经济发展，但它的优点是 其产品质量有保证，农民也不担心生产出来的农产品销路问题，对这两点，农民至今还怀念。我国实行市场经济改革后，农村中原来的流通体系已经解体。解体的重要标志是，国家放开农村市场，各种农产品包括粮食，全部推向市场。原有的国有粮食企业、供销社正经历着深刻的自身改革，他们在农村市场的地位和作用也大为弱化，原国有食品企业大多已退出农村市场，同时，农村市场出现了市场主体多元化，流
14、通多渠道化和经营方式多样化的竞争局面，给农村经济带来新的生机和活力。(二)现阶段农村商品流通体系正处于重构过程中1、农村市场主体多元化。在农村商品流通市场重构过程中，市场主体多元化是最大的变化，现阶段参与农村市场竞争的大体上可分为以下几种类型：(1)原主渠道企业正经历着自身改革粮食企业现阶段在粮食市场上仍占有比较大的比重。近年来，国家实行粮食直补政策，即将粮食补贴直接发放给农民，放开粮食市场(这种做法是加入 wto后，与国际上惯例接轨)使国有粮食企业直接面对市场，参与竞争，不再享有政策上的特别优惠。安徽实行这项改革较早，全省国有粮食企业正深入开展改革。(有关安徽省粮改情况，可参看求是XX 年第
15、十七期王昭耀创新粮补方式深化农村改革一文)。供销社比较早地受到市场竞争的冲击，上世纪九十年代以来，经历几年不断深化改革，现在很多农村供销社的门点实行承包经营。生产资料，生活消费品经营在农村市场上已不占主导地位；(2)农村中的一些事业单位如农枝站、农机站、畜牧兽医站、种子站、土肥站、水利站等在深化改革过程中，发挥自身的技术、渠道优势，参与农村市场经营，特别是参与农资经营，农产品购销经营和技术、信息咨询服务；(3)农民是多种身份(角色)的农村市场参与者。农民在购买生活消费品和农业生产资料时是消费者，农民在出售自产的农(副)产品时是经营者，农民应该是农村市场主体的主角，但由于多种原因，目前主角的主体
16、缺位。农民参与农村市场活动的主要载体是集贸市场，有的则兴办个体私营企业，有的则按现代企业制度规范，逐步发展壮大，甚至把农产品直销店开到城里，这无疑是农村市场发展的方向之一。(4 )大量的农村个体私营经济，还有国有粮食企业，供销社在改革中分流、下岗的职工，他们大多参与农村市场经营活动，或卖农资，或贩运农产品，或从事农产品收购加工和生活消费的经营。(5)城里的龙头企业参与农村市场，有的到农村采购农产品作为自己的原料，有的通过“订单”与农户建立购销关系，有的则相对固定地在农村建立原料生产基地，更多的则是农村市场参与收购、贩运。此外，还有一些国家级、省级大型涉农企业，如中粮公司、中化化肥公司等，虽未直
17、接参与农村市场交易，但他们的经营活动却经常直接、间接地影响农村市场行情，如粮食储备企业在吞吐粮食时，化肥公司的尿素供货紧缺时，却会直接或间接影响农村市场的供求关系和价格波动。2、商品流通多渠道化和经营方式多样化农村商品流通市场从大的方面来看，就是“一进一出”的问题， “一进”就是农业生产所需的生产资料和农民生活消费所需的商品进入农村的问题， “一出”就是农民生产出来的农副产品流出农村的问题。在冲破“统购包销” ，统得过死的旧体制束缚之后，商品流通多渠道化，经营方式多样化，农村市场活了起来，极大地丰富了农村商品供应问题，农民的选择余地也很大，但也须看到，由于多种原因，农村中非规范经营方式仍大量存
18、在，如赶集式的流动经营；走村串户式的上门经营；人情式收购、推销（特别是乡村一些干部利用自身的影响经营） ；赊销式经营等。因而假冒伪劣农资产品和消费品“上山下乡”的问题也相伴而生，坑农害农事件时有发生，给我们敲响了警钟，这些年，我们工商机关在打假护农、涉农维权中，虽然做了很多工作，取得很大成绩，但坑农损农事件仍时有发生，这就警示我们，如果不能从重构农村商品流通市场体系的高度来认识这个问题，从体制、机制上着眼，就有可能陷入“头疼医头，脚疼医脚”的被动局面。农产品顺畅地流出农村，卖上好价钱，既是农民增收的主要来源，更是重新构农村商品流通体系的重点。山东省寿光市蔬菜产业做大做强的重要原因，就在于他们有
19、农民自己的经济组织，形成了定向流通的渠道和占领了稳定的市场，蔬菜虽然是鲜活产品，但却能通过新型的流通体系，顺畅地流转。以此来审视全国大多数农村地区的农产品流通情况很不乐观，特别是粮食主产区的农产品紧缺和卖难交替出现，由此带来农民被动地、盲目地调整产业结构，形成“多了砍、少了赶”的被动局面。这种情况反映到我们工商机关在农村市场监管上，不仅要依法管，有时还会因农产品市场供求关系波动而调整执行政策的力度，特别是当粮食、棉花等重要农产品紧缺时，往往就强化监管，而出现卖难时就放松监管。三、农民走向市场之路随着农村市场化进程的加快，绝大多数农民已经不是小农经济时期“在农业中就职”的原来意义上的“农民” 。
20、由于我国农业的自身特点是农民家庭经营规模小、居住分散、交通不便、信息不灵、流通不畅，加之历史遗留两大原因：一是几千年封建社会小农经济及其传统观念影响，二是解放后我国实行城乡二元化管理，导致农村市场化进程滞后，农民在实行土地联产承包后，成为土地的“主人” ，但并不能自动转变成为市场的主体，农民走向市场的过程仍十分艰难曲折，这也导致了农民在市场化进程中的多种角色和多重身份的产生。（一）农民在农村市场化过程中的多种角色。工业化社会中的一个重要特点就是人在经济社会中的角色分工是细化的，如一个工商企业中的职工是劳动者，中层管理人员、技术人员是经营管理者，厂长、经理、总裁是决策者。而农民在家庭联产承包责任
21、制的经济体中，则是集上述多种角色于一身，干农活时是劳动者，在市场上出售农产品时是经营者，在决定购买生产资料、安排种养殖业结构调整时是决策者（应根据市场需求） 。虽然一个家庭的经营规模很小，但市场经济要求的各种要素都必不可少。现阶段，农业之所以是弱势产业，是因为生产力水平不高，抗灾能力弱，具有自然灾害和市场波动的“双重风险” ；农民之所以是弱势群体，不仅由于他们文化程度偏低，更重要的是他们在面对市场时，获取信息和知识的能力、识别判断能力、选择决策能力和自我维权能力都偏低，特别是经营决策能力尤显重要，但正是在这个问题上，大多数农民的经营决策是“经验型”和随大流的“从众型” ，这是农民由自给自足的小
22、农转化为市场主体的最大薄弱点（注：有关这方面详细论述，请参看本书的从农村消费现状看监管关口前移一文） 。（二）农民参与市场的多种身份。每个人在市场机制面前，必然面临两种选择，一是如何从自身条件出发，寻求利益最大化，二是如何最大限度实现自身的经济安全（包括未来的生活保障 ） ，农民以此为目标，走向市场，参与社会流动，以期提升自己的社会经济地位，在追求“最大化”与“安全”的结合过程中，也就是农民走进市场的过程，是他们经受锻炼，转化为成熟的市场主体的过程，在此过程中，出现了：有的农民“亦工亦农” ，即农忙时务农，农闲时进城镇务工经商；有的“一家两制” ，相当一批农户的家庭内部结构中，一部分人在家务农
23、，一部分人进城镇务工经商；有的成为“两栖农民”即进城镇务工经商的农户在农村保留承包耕地，一方面在农忙时回乡种田(或委托亲友代耕)，以保证口粮，降低在城镇的生活成本，另一方面在城镇经营困难时，可以退回农村务农以保障生存，这种类似青蛙可以在水中陆地两栖生活的农户称之为城乡“两栖农民” ；有的转化成“职业农民” ，这个概念比较宽泛，主要是指有别于自给自足的小生产的传统农民，大体上有四种形态；一是沿海发达地区，大部分农民转入城镇务工经商后，留下少量农民从事专职农业生产，成为农业工人；二是一些外出农民到城市效区或土地资源丰富的地方承包租赁土地，水面，山场从事蔬菜、果树、花木园艺，种植养殖、水产、捕捞等各
24、种农业经营，有的甚至到国外(如俄罗斯)从事农业经营；三是随着农村产业化发展，农业产业链延长，一些环节的经营独立出来，成为一种新的职业，如以推销农副产品为主的农村经纪人：四是一些中外合资合作的农、林、牧、渔业企业，一些地方兴办的现代农业园区等，在使用农民工后反过来聘用农民作为农业工人在这些企业就业，此外，有的地方还出现大规模的农业“打工”现象，如河南、安徽每年都有数十万农民赴疆摘棉花。这里特别提到的是全国有 1 亿多的农民工，他们绝大部分是农村中的青壮年，有一定的文化知识，他们不满足于在狭小的土地上“抠食” ，抱着追求现代文明幸福生活的理想，走上离乡离土到沿海地区和大中城市打工之路，形成一年高过
25、一年的民工潮，这是继农业联产承包责任制改革后的又一场伟大的社会变革。他们中的相当一部分人将在城市化过程中通过打工逐步转化成产业工人，进而变成城市居民。（三）农民走向市场的多条道路。农民在参与市场交换的过程中，学会“游泳” ，逐步把自己锻炼成合格的市场主体，如有的通过“自产自销”在出售自产的农副产品中慢慢转变成市场经营者；有的通过办“小作坊” ，加工出售自产的农产品，而转化成“小业主”，有的通过推销各种农产品，沟通城乡交流而逐步把自己转变成农村中的“经纪人” ；有的则走专业化生产经营之路，成为某项产业、产品的“专业户” ，进而转化成小型“农牧企业” ；有的通过开发特色经济和乡村旅游业等走向市场；
26、有的通过参加各种农牧业协会走向市场；有的用自身的资源优势，与城里人甚至是外商联合开发；有的通过“订单” 、“品牌”与龙头企业走“公司+农户+基地”的路子，走向市场等等，总之，农民在通过上述多条道路、多种途径走向市场过程中，我们工商机关可以发挥多项职能，帮农民修一条通向市场之路，逐步把农民培养成合格的市场主体。四、在重构中做好两个结合（一）农村市场化进程中的“两个四”现象。、介体与重构过程中的“四个并存”：一是机制上，优惠政策保护与市场机制激活并存；二是市场主体上，依法领取营业执照的企业“正规军”与大量无需领照的农民“准主体”式的“民兵”并存；三是市场交易模式上的新型现代流通模式（如超市、连锁经
27、营等）与传统的集市贸易并存；四是经营方式上，规范经营与大量非规范经营方式并存。、农民在市场化进程中在由“主人”向“主体”转变过程中的“四全”现象：一是大多数农民家庭经济结构的“小而全” ，家家粮、油、棉，户户猪、渔、禽；二是生产方式的“全过程” ，由于社会化分工程度低，农民仍从事着从耕种到收获，从购买种苗到出售产品的全过程劳动；三是在市场上的“全能角色” ，在市场上集消费者（购买农资）和经营者（出售农产品）于一身，经营活动中集劳动者、管理者、决策者于一人，是全能角色；四是农民走向市场的“全方位出击” ，是八仙过海各显神通，条条大道通市场。新型的，以农产品顺畅流通为主体的农村商品流通体系的重构，
28、是一个巨大的系统工程，也是一个逐步累积进步的过程。我们工商行政管理机关在此过程中，必须从“两个四”的实际出发，实事求是，把握好两项重点。（二）将把好市场主体准入关与培育农民成为合格市场主体结合好。当前农村市场主体可以说是一小半是“正规军”，一大半是“民兵” 。 “正规军”就是依法领取营业执照和有关证件的经营主体，这是农村市场现阶段的主要骨干；“民兵”就是广大农民以多种身份、角色和多种形式参与农村市场经济活动。在整个农村市场参与者中，有的“三少三多”现象，即，有照的是少数，无照的是多数；常年经营的是少数，季节性经营的是多数；固定经营的是少数，流动经营的是多数。这无疑给工商机关规范农村市场提出了更
29、高的要求。中央一号文件规定，农民在出售自产农产品时，不需要领取营执照。国务院颁发的查处取缔无照经营条例第二十一条也规定，农民出售自产农产品时，不作为无照经营的查处。这样，我们走农村规范市场主体时，既要对那些常年经营的各类企业把好市场主体准入关，同时对广大农民，特别是那些常活跃在市场上，参与经营的农民，通过教育，引导，逐步把他们培育成合格的市场主体，对那些条件具备的农民，通过行政指导，帮助他们及时申领有关证照，合法经营。（三）把规范农村市场秩序与培育新型流通体系结合好。年中央一号文件指出要“发挥市场机制作用，搞活农产品流通” 。面对局部农村市场经济秩序混乱的问题，我们不仅要加大执法力度，严打假劣坑农事件，严格规范经营行为，特别是对农资和食品，要加强重点监控。同时，我们还要在严管的同时，满腔热情地支持，培育农村新型流通体系的成长、按中号一号文件的要求，积极“培育农产品营销主体，鼓励发展各类农产品专业合作组织，购销大户和农民经纪人。 ”以尽快形成适合当地农村经济特点和需求的、以农产品顺畅流通为主体的新型流通市场体系。
