1、公权力之间的关系,吴宁 付红阳,大,容,纲,CONTENTS,内,简述公权力,横向层面分析公权力,纵向层面分析公权力,第一章：简述公权力,1、公权力的来源2、公权力的含义3、公权力的主要表现形式,1、来源：公权力来源于私权利,权利涉及的首要范围是个人及私人的生活领域，是由个人所结合成的社会生活层面。它涵盖了一切不为法律明文禁止的个人行为。,私权利,公权力与私权利的关系,（1）公民权利是国家权力的本源。 （2）国家权力是私权利的后盾，即无权力的保障便无从享受权利。 （3）公民权利与国家权力此消彼长，又依存共生。 公权力与私权利要平衡、和谐。,2、公权力的含义,是指以维护公益为目的的公共团体及其责
2、任人在职务上的权利，它是基于社会公众的意志而由国家机关具有和行使的强制力量其本质是处于社会统治地位的公共意志的制度化和法制化。,“,”,3、主要表现形式,立法权,行政权,司法权,军事权,监督权,3、主要表现形式,公权力,政府及国家各级行政机关执行法律、制定和发布行政规章，在法律授权的范围内完成行政管理的任务，处理解决为题的权利。,一切立法主体依法行使制定、认可、修改、废止法律的权力，以调整相应社会关系的综合性权力体系。,司法权,立法权,行政权,监督权,军事权,特定的国家机关通过开展依其法定职权和一定程序，由审判的形式将相关法律适用于具体案件的专门化活动而享有的权力。,一切有权力的人都容易滥用权
3、力，这是万古不易的一条经验。有权力的人直到遇到有界限的地方才休止。, 孟德斯鸠,第二章 横向对比公权力之关系,一、分权与制衡原则及其历史演进二、分权与制衡原则在西方各国宪政中的体现三、分权与制衡原则与民主集中制的关系,一、分权与制衡原则及其历史演进,1.内涵 分权与制衡原则是近代民主宪政兴起的一个重要公法原则，是西方各国组织政府所立足的理论基石。分权：是指不同性质的权力应当分立，权力不能集中于国家机构的同一部门或同一批人。制衡：是指相互分离的权利之间应该形成制约关系，不能有任何一种权力占绝对优势，以保证国家各部分权力保持总体平衡。,2.历史演进 （1）古希腊时期的分权与制衡原则雅典的五百人议事
4、会（身兼立法、司法、行政三权）受 制 约公民大会陪审法庭是最高的和最终的司法裁判机关,古罗马时期在各种国家事业中，政治形势是兴衰成败最有力的动因。波里比阿 元老院（公共事务必须优先考虑人民的利益）人民大会（大部分诉讼中法官由元老院任命，战场上所有人都在执政官的大权之下）执政官（出征、战功、连任皆受制于元老院和人民大会）,（2）中世纪时期的分权与制衡状况天主教会（在经济、政治、思想、司法方面占有极其重要的地位） 君主虽然在名义上是国家的元首，但实际权力不超过自己的领地。 西谚有云：“上帝的归上帝，恺撒的归恺撒”。 贵族在政治上形成一种氏族民主制与封建贵族制相结合的政治体制封建贵族民主制。他们在自
5、己的世袭领地内享有立法、司法、行政及宣战、媾和等一切大权，国王无权干涉世袭领地内的事务。,（3）近代以来的分权制衡理论与实践 洛克将国家权力分为立法权、执行权和对外权。（英国君主立宪制）行政权 强调立法优先，同时应当受到四方面的限制： -必须受到委托目的的限制 -受到正式公布的法律限制 -不能侵犯财产权等的限制 -制定法律的权力不得转让 孟德斯鸠完善了洛克的学说将国家政权的分为立法、司法、行政三部分，相互制衡。（法国共和制） 汉密尔顿继孟之后强调增强行政权和司法独立。（美国三权分立制）,二、分权与制衡原则在西方各国宪政中的体现,1.美国宪法中的三权分立模式国会圆顶大厦 白宫 美国联邦最高法院立
6、法权 行政权 司法权,2.英国宪法中的议会主权模式 下议院（平民院）：由选举产生的650名议员组成，素有“至尊议会”之称，拥有极大的权力，是行政权的最高来源。 议会（最高立法机关）上议院（贵族院）：在议会体系中只起辅导作用，监督下院工作，协 助 下院立法、通过行使“延搁权”，修改和否决议案等方面。同时还享有最高的司法权。内阁：是政府的核心，而不是全部；实质上是最高行政机关，拥有国家最高行政权。 决定内外政策；行使最高行政管理权；行使最高行政领导权。,3.法国宪法中分权与制衡原则的体现 总统：法国总统是国家元首和武装部队统帅，掌握着广泛的行政权，包括 任命权、主持内阁会议、国防权、外交权； 广泛
7、的立法权，立法复议权、有权向议会宣读咨文、有权把某些法案直接交给公民投票表决和解散国民议会的权力。 政府：名义上对议会负责，实际很多的权力来源于总统； 法国总理是政府首脑，领导政府具体行使行政权力，由于总统和总理都有行政权，所以法国行政领导体制称为“行政双头制”；一般来说，总统掌握大政方针，总理负责具体执政；总统占主导地位，总理听命于总统；总统的施政重点是国防外交，总理负责内政经济。 议会：由国民议会和参议院组成，拥有立法权和监督权。虽然议会的权利受到种种限制，但是其在制定法律、监督政府协调资产阶级各集团内部的关系等方面不容忽视，尤其在左右共治时期，议会对总统与总理的力量对比起着至关重要的作用
8、。,法国总统：奥朗德 法国总理：瓦尔斯 （社会党) （社会党）,在参议院有权否决国会 批准各项 司法 同意下通过法案 任命并弹 审查可 任命大法官 劾总统 宣布行政命 令违宪 大法官的任命必须经参议院同意 司法审查可宣布行政立法违宪,国会 （立法权）,最高法院 （司法权）,总统 （行政权）,三、分权与制衡原则与民主集中制的关系,1.民主集中制的内涵 民主集中制既是我国人民代表大会制度的组织原则,又是活动原则。 作为组织原则,在人大与其他国家机关的关系上,人大不是单纯的立法机关,而是最高国家权力机关,是产生“一府两院”并监督“一府两院”的权威机关。各地人大与同级的其他国家机关之间,不是并列关系,
9、而是后者从属于前者;也不是互相制衡的关系,而是前者监督后者。 作为活动原则,民主集中制主要体现在国家机关的决策过程中。就其民主而言,表现为少数服从多数;就其集中而言,表现为集体负责制或首长负责制。 但是最高权力的掌握者受谁监督？民主集中制并未做足够重视。,2.二者之间的关系 “民主集中制”强调国家机关在行使权力时要体现多数人的意志,实行少数服从多数的原则。而分权制衡原则的有效性就在于谁制衡,制衡谁,怎么制衡都作了非常明确的量的规定。 二者的侧重面正好是对方的不足。由此可以推定分权制衡制与民主集中制作为运行机制和国家权力配置的工具或手段,共处同一政体之中,从理论上讲,完全可以相辅相成,起到互相补
10、充和借鉴的功效。 进一步分析,分权制衡不排斥民主集中,民主集中不否认分权制衡。因为民主集中体现了分权制衡的内容,分权制衡又量化了民主集中的实施。具体地讲,分权体现了民主,制衡涵盖了集中。 分权制衡与民主集中在我国政治实践中早已兼而有之,只是长期以来,我们只认可民主集中制,而排斥分权制衡的实际作用,以致我国对国家权力机构的制衡,缺乏应有的重视和相应的措施。,3.分权与制衡原则在我国的实践 在我国的实践中,也早已存在着立法(机关)、行政(机关)、司法(机关)职能的划分与分工。 我国宪法第135条规定:“人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件,应当分工负责,互相配合,相互制约,以保证准确有效地执
11、行法律。” 这种分工和制约的关系,江泽民同志讲得很清楚:“既是一种制约,又是支持和促进。” 宪法第131条规定“人民检察院依照法律规定独立行使检察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。” 分权制衡原则在我国局部范围的应用,本身就显示了这种原则的引入并逐步扩大应用范围和加强制衡力度的可能性和可行性。,第三章 纵向分析公权力之间的关系,行政权内部的关系,一,二,二,立法权内部的关系,三,司法权内部的关系,一、行政权,B,D,A,C,行政权的内容,行政权的主体,行政权的特点,行政关系,1、行政权内容 行政权是由国家宪法，法律赋予或认可的，国家行政机关执行法律、管理国家行政事务和社会事务的权力，是国
12、家政权的一个组成部分。,规范制定权：如国务院制定行政法规，国务院部委和地方有关政府制定行政规章等；,对权力的赋予、剥夺权：前者如行政奖励权，后者如行政处罚权,证明、确认权：如公正机关根据当事人申请，依法证明法律行为，有法律意义的文书和事实的合法性、真实性,对争议的调处权：如行政机关对民事争议的调解和对行政争议的复议裁决E,对义务的科以、免除权：前者如命令纳税人纳税，后者如颁发许可证,2、行政权的特点,（1）执行性就本质而言，行政权是执行法律、执行权力机关意志的权力。因此，行政权的运行必须对权力机关负责。 （2）法律性行政权由法律设定或认可，其行使须符合法律的规定。 （3）强制性行政权的实施以国
13、家强制力为保障，相对人有服从的义务，其他国家机关有协助的职责。,（4）优益性： 行政权体现国家和人民的意志，代表公共利益。在行使过程中，权力主体享有特定的优益权，具体体现为职务上的行政优先权和物质上的行使受益权。职务上的优先权包括三方面内容：（1）推定有效权，行政行为推定有效；（2）获得社会协助权，行政的实施能获得社会协助；（3）先行处置权，在紧急情况下，可以先行处置，不受法定程序制约，如即时强制、先行扣留等。物质上的行政受益权体现为国家向行政机关或组织提供经费、办公条件以及交通工具等。 （5）不可处分性行政主体有权实施行政权，但无权对他做任意处分。不可处分性包括两项内容：行政主体不得擅自转让
14、行政职权；行政主体不得擅自放弃行政职权（公务员在有关机关接受他的辞职请求以前，不得停止履行职责，否则，应视作失职行为，须承担法律责任）。,3、行政主体,行政主体是指依法拥有独立的行政职权，能代表国家，以自己的名义行使职权以及参加行政诉讼，并能独立承受行政行为效果与行政诉讼效果的组织。,4、行政关系,行政主体之间的关系属于行政关系，确切的说是内部行政关系，受行政法调整。这种关系纵横两大类型。 （1）行政主体间的纵向关系纵向关系是指以隶属关系为基础的行政主体之间的关系。简单的说，即上下级行政主体之间的关系。 纵向关系按性质划分，又有两种：1、领导关系；2、指导关系。 领导关系：在领导关系中，作为领
15、导的行政主体对被领导的行政主体享有命令权、指挥权和监督权，前者可以直接改变或撤销后者的行为。反过来说，被领导主体必须接受领导方主体的命令，服从后者的指挥，否则须承担失职的法律责任。根据我国宪法和有关组织法规定，上下级人民政府之间，各级人民政府和与其所属行政机构之间概属领导关系，上下级行政机构之间一部分（哪部分不属于？地方海关只接受海关总署领导）也属于领导关系。我国行政领导关系又有两种：一种是单一领导关系，另一种是双重领导关系。后者如：公安机关既受本级人民政府领导，同时又须服从上级公安机关的命令。,指导关系：在指导关系中作为指导方的行政主体对被指导方的行政主体享有指导权，但没有指挥命令权，前者无
16、权直接改变和撤销后者的行为，后者拒绝服从前者的命令不引起法律责任问题，只涉及工作作风。我国上下级行政机构（举例）之间大多是行政指导关系。如国家工商行政管理总局对山东省工商行政管理机关的指导。 二者之间的区别：领导关系与指导关系最根本的区别在于：在领导关系中，领导方行政主体可以直接改变或撤销被领导方行政主体的行为；在指导关系中，指导方行政主体不能直接改变或撤销被指导方行政主体的行为。上下级行政机关之间究竟应实行垂直领导关系、双重领导关系抑或是指导关系，应根据他们的性质及职权要求等来确定，并由行政机关组织法加以规定。,（2）行政主体间的横向关系横向关系是指无隶属关系的行政主体之间的关系。两个主体不
17、管是否处于同一等级，只要它们之间无隶属关系，概属横向关系。如上海市政府与天津市政府的关系，北京市公安局与浙江萧山市公安局之间的关系。在横向关系中，不存在领导或指导关系（正式的？），但有行政委托和行政协助关系和监督制约关系。 行政委托 在我国的行政法理上，行政委托是指，出于管理上的需要，某一行政主体（委托人）委托另一行政主体或其他组织及个人（被委托人）以委托人的名义代行职权或其他事物，以其行为效果归属于委托人的法律制度。如：国家税务机关委托企事业单位在支付工资时将纳税义务人应该交纳的税款代征后缴纳给国家税务机关。关于行政委托，注意以下几个问题： 1、因行政委托发生在平等的横向关系中，所以委托双方
18、的当事人之间没有命令与服从的关系。如果把行政委托作为一种行为来考察，那么它是一种合同行为，而不是单方的行政行为。2、行政委托的法律效果是设定行为主体，而不是设定行政主体。所以在行政诉讼中，只能以委托方的主体为被告，而不以被委托方的当事人为被告。 思考：行政委托与行政授权的区别。,行政协助 行政协助是指行政主体在实施行政职权过程中，基于本身的条件和公务上的需要，其它行政主体配合其实施同一行政行为（分工不同）或共同行政行为（两个以上的行政主体针对同一事件所作出的同一个行为）的法律制度。例如：海关没有拘捕人犯的职权，为此，中华人民共和国海关法第七条规定，海关在执行公务受到抗拒时，可请求公安机关和人民
19、武装警察部队提供职务协助。,监督制约 监督制约关系，如审计部门、监察部门、财政部门与其他行政机关就有这种监督与制约关系。中华人民共和国审计法第2条规定：“国家实行审计监督制度。国务院和县级以上地方人民政府设立审计机关。国务院各部门和地方各级人民政府及其各部门的财政收支，国有的金融机构和企业事业组织的财务收支，以及其他依照本法规定应当接受审计的财政收支、财务收支，依照本法规定接受审计监督。审计机关对前款所列财政收支或者财务收支的真实、合法和效益，依法进行审计监督。” 中华人民共和国行政监察法第2条规定：“监察机关是人民政府行使监察职能的机关，依照本法对国家行政机关、国家公务员和国家行政机关任命的
20、其他人员实施监察。”,行政主体间的纠纷及处理行政主体间的行政争议，大多表现为行政权限的争议，行政权限的争议的基本类型有两种：一种是积极的权限争议，另一种是消极的权限争议。我国处理行政争议采取以下三项原则： 第一规则，纵向领导关系中的争议：被领导主体有权越级向上一级行政主体报告，但在领导主体行为被依法撤销或改变之前，必须服从领导主体的决定。 第二规则，纵向指导关系中的争议：争议双方都应向各自所属的政府报告，由双方政府处理。双方政府意见有分歧的，按第一规则处理。 第三规则，横向关系中的争议：争议双方主体各自向自己的领导主体报告，最终由共同的上级领导主体裁决。,二、立法权内部的关系,B,D,A,C,
21、E,立法权的定义,立法权的主体,立法权限的划分,立法权的性质,我国的立法体系,立法权定义,立法权是指一切立法主体依法行使制定、认可、修改、废止法，以调整相应社会关系的综合性权力体系。,2、立法权的性质,性质,民主性,正当性,统一性,3、立法权的主体 立法主体除了具有立法权的国家权力机关外，还包括国家机关中被授权制定、认可、修改、废止规范性法律文件的工作机构，以及其他不行使立法权但参与立法活动的工作机构。 立法主体的范围和种类 当代世界各国的立法主体主要有：（1）具有代表性质的权力机关，即议会（2）具有管理性质 的行政机关，即政府（3）具有创制判例性质的司法机关，即法院及法官（4）被国家机关授权
22、或由法律规定的社会组织、团体（5）由宪法和法律规定的享有全民公决权或立法复决权的公民个人。根据我国宪法和立法法的规定，我国的立法主体只包括前两类,4、我国的立法体系立法体制，是指按照宪法和法律的规定，国家机关立法权限划分的情形和状态，是关于立法权、立法权运行的立法权载体诸方面的体系和制度所构成的有机整体。其核心是有关立法权限的体系和制度。 我国现行立法体制，就是我国宪法和法律规定的立法体制，根据各级各类国家立法机关的权限。我国立法体制，一般认为是一元多层次的立法体制，就是在以宪法为基础的统一的一元化的基础上，有中央和地方两个大的层次，在每一个层次的权力机关、行政机关内部还有不同层次的机关制定不
23、同效力的法律、法规或规章。也有学者把我国现行立法体制表述为；中央统一领导和一定程度分权的、多级并存、多类结合的立法权限划分体制。最高国家权力机关及其常设机关统一领导，国务院行使相当大的权力，地方行使一定权力，是其突出的特征。,（一）实行中央统一领导和一定程度分权 一是指最重要的国家立法权属于中央并在整个立法体制中处于领导地位。国家立法权只能由全国人大及其常委会行使，地方和其他任何方面都没有这个权。行政法规、地方性法规均不得与宪法、法律相抵触。二是指国家整个立法权，由中央和地方多方面的主体行使。 （二）多级（多层次）并存 即全国人大及其常委会制定国家法律，国务院及其所属部委分别制定行政法规和部门
24、规章，一般地方制定地方性法规，在立法上以及在它们所立的规范性法文件的效力上有级别之差，这些不同级别的立法和规范性法文件并存于现行中国立法体制中。 （三）多类结合 即上述立法及其所产生的规范性法文件，同民族自治地方的立法及其所制定的自治法规，以及经济特区和香港特别行政区的立法及其所制定的规范性文件的多类结合。,5、权限划分 中央一级 （一）最高国家权力机关及其常设机关 全国人民代表大会修改宪法，制定和修改刑事、民事、国家机构的其他的基本法律。全国人民代表大会常务委员会解释宪法，制定和修改除应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律；在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行
25、部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触。 （二）最高国家行政机关及其所属机关 国务院根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令；向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出法律议案；各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。,地方一级 （一）地方各级权力机关及其常设机关 地方各级人民代表大会在本行政区域内，依照法律规定的权限，通过和发布决议，省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会备案。省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院
26、批准的较大的市的人民代表大会在特定条件下也可以制定地方性法规。 民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或自治区人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案。,（二）地方各级行政机关 县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限在本行政区内发布决定和命令。省、自治区、直辖市以及省、自治区人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以依照法律和行政法规。规定规章。县级以上人民政府的下属部门可以发布命令和指示。 上述决议、决定、命令和指示，凡是具有规范性内容者，就是规范性法律文件。,谢,谢,大,家,
