1、第二章 古德诺的政治行政二分理论,教学内容： 古德诺对政治行政二分理论的进一步阐释及其理论贡献；政治行政二者协调的途径。 教学要求：理解古德诺对政治行政二分的阐释及其目的政治行政必须取得协调；掌握政治行政二者协调的途径；并以此来分析当前我国现实中党政分开和行政集权问题。,一、古德诺生平及著述 古德诺（18591939），美国著名的政治学家、行政学家和法学家。1859年生于纽约，曾在哥伦比亚大学主修法律；18831914年在该校任教，主讲行政法学等课程。还曾任美国政治学会的第一任主席。1913年至1914年间曾在北京担任袁世凯的政治顾问，因撰写共和与君主论(1914年)，鼓吹帝制而卷入中国政治风
2、波，并因此而身背骂名。1914年至1928年出任美国约翰霍布金斯大学校长；1939年11月去世。,其著作主要有政治与行政（1900年）、比较行政法(1893年)等书。 在政治与行政中，古德诺扬弃了政治学上立法、司法、行政的三分法，而对威尔逊提出的“政治与行政”二分法作了进一步的阐释和发挥，并对国家行政与政治、法律、政党的相互关系；行政与立法、司法的相互关系；中央与地方的关系以及行政功能与体制的关系等一列重大理论问题进行了考察和分析，比较系统地阐述了他的行政学思想。政治与行政奠定了古德诺在行政学研究上的不朽地位，并产生了极其探远的影响。,二、古德诺行政学思想的主要内容 由于受时代的影响，古德诺并
3、没有把自己的主要注意力集中在行政部门的具体事务上，而是分析了行政有效展开所涉及到的外部环境问题。其行政学思想主要体现在其著作政治与行政中。通过该书，古德诺总体上关注如何才能既实现民主治理（政府的民治性），又提高政府行政管理的效率。在他看来，民主与效率要兼顾，而其方法是政治与行政的协调，并指出了政治与行政协调的几条具体途径。,（一）对政治与行政二分法的进一步阐释 1、古德诺政治行政二分理论的理论渊源及社会背景 （1）理论渊源 德国学者斯坦因：政治与行政需要分离 他将国家看作是一种在一定社会条件下具有人格主体特征的有机体，所以国家具有了心理学意义上的意志和活动的对立，具体表现为宪政与行政的关系。宪
4、政是主体有组织的意志，行政则是主体依据意志的活动；国家的宪政不能包有行政，其最大机能是予以行政权力并加以限制。宪政规定行政活动的轮廓，但行政的内容却不是来自宪政。,德国政治学家布隆赤里：明确提出对政治与行政加以区分。 一个国家具有两种基本活动，即政治活动和行政活动。这两种活动的区别在于：“政治是在重大而且带普遍性的事项方面的国家活动，而行政管理则是国家在个别和细微事项方面的活动。因此，政治是政治家的特殊活动范围，而行政管理则是技术性职员的事情。政策如果没有行政管理的帮助就将一事无成，但行政管理并不因此就是政治” 。,行政学的创始人、美国学者伍德罗威尔逊：政治与行政是两个不同的领域 “行政管理是
5、置身于政治所特有的范围之外的。行政管理的问题并不属于政治问题。虽然行政管理的任务是由政治加以确定的，但政治无需乎自找麻烦地去直接指挥行政管理机构。” “行政是政府在执行和操作方面最显眼的部分，政治是在重大而且带着普遍性的事项方面的国家活动。” 正是从这种观点出发，威尔逊把政治与行政区分开来，这就是政治与行政二分理论的雏形。,威尔逊在强调政治与行政不同的同时，也强调了政治与行政是有着密切联系的。 “行政管理的领域是一种事务性的领域。行政管理作为政治生活的一个组成部分，仅仅与企业办公室所采用的工作方法是社会生活的一部分一模一样，仅仅与机器是制造品的一部分一模一样。但是行政管理却同时又大大高出于纯粹
6、技术细节的那种单调内容之上，其事实根据就在于通过行政管理那比较高深的理论，它与政治学智慧所派生的经久不败的原理以及政治进步所具有的永恒真理是直接相关联的” 。,（2）社会背景 在经济上，由于工业革命极大地促进经济的发展而引起了很多亟待解决的社会问题劳资冲突、失业、救济、专利事务、国民教育、城市发展等。威尔逊在行政学研究中分析认为，“政府的职能也在逐日变得更加复杂和艰难，它们在数量上也同样地大大增加。行政管理当局在把他的手伸向每一地方以执行新的任务。”社会问题的不断增多，对政府工作的效率提出了挑战，因此，迫切需要专门研究政府行为，使政府少走或不走弯路，进而提高行政的效率和效益。,政治与行政二分理
7、论提出的最为直接的原因是政治上的多党制和行政体系中的公务员制度建设。 首先多党制是政治与行政二分法的政治前提。多党政治是竞争性的政治，政党是在竞争性的选中获得掌权的机会的。政治领域中的竞争一旦转向恶性竞争，将严重损害公共利益。把政治与行政分开来，把政党之间的竞争仅仅限制在纯粹意义的政治领域，而把行政看做隶属于政治又与政治相分离和有着自己独立性的领域。这样就能够使政治领域中的党派竞争不至于对社会造成损害。,其次，公务员制度促进了政治行政二分理论的形成。 19世纪中期首先在英国出现了所谓的文官制度。1883年美国国会通过彭德尔顿法案，标志着美国公务员制度的建立。对于政治与行政二分理论来说，公务员制
8、度的意义在于：一方面，它使政治与行政二分的原则得到了完全贯彻；另一方面，由于公务员制度的不断完善，又为政治与行政的二分提供了保障。,此外，古德诺认为是因为政治以及政府的发展自身提出了这种要求，是由于政治和政府的发展表现出了相分离的特征，使行政与政治各有其不同的特点。所以，把行政从政治中分离出来，是时代的客观要求。,2、古德诺对政治与行政二分法的进一步阐释 （1）古德诺对政治和行政的区分 古德诺在这本书的第一章“国家的主要功能”中明确地指出：“在所有的政府体制中，都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行；而所有的国家也都存在着分立的机关，每个机关都用他们大部分时间行使
9、着两种功能中的一种，这两种功能就是政治和行政。” 据此，在古德诺看来， “政治”即国家意志的表达；“行政”即国家意志的执行。,（2）古德诺对政治行政二分法理论的进一步阐释 古德诺对政治行政二分法的贡献，并不在于他提出的这个“政治行政”两分法本身有什么新意。古德诺对政治行政二分的真正目的是为他在全书中反复强调的主线作出了铺垫，这个主线就是：政治与行政必须以某种方式取得协调。因此其对政治行政二分法的理论贡献在于通过对“政治行政”二分法的进一步阐释：, 第一次澄清了这种“二分”的提法而容易造成的一种误解：一种政府功能只存在于一种政府机构之中。 “以执行国家意志为主要功能的政府机关，经常地，事实上是通
10、常地，又被赋予表达国家意志的具体细节的职责以表达国家意志为主要职责的机关，即立法机关，通常又有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行。也就是说，尽管人们能够区分开政府的两种主要功能，但却无法严格地规定这些功能委托给哪些政府机关去行使。”“行政不应只被当作执行机构的一种功能” “把每一种功能分派给一个分立的机构去行使是不可能的。”, 第一次指明了这样一个道理：分权原则的极端形式（即三权分立原则）不能作为任何具体政治组织的基础。 “因为这一原则要求存在分立的政府，每个政府机构只限于行使一种被分开了的政府功能。然而，实际政治的需要却要求国家意志的表达与执行之间协调一致”。 由
11、此可见，古德诺在这里表现出的兴趣，主要已不是政治与行政的“分离”，而是它们二者的“协调”。,总之，古德诺的第一个基本观点是：政治与行政是两种不同的功能，但这种区分只是纯理论上的，而不可能是实践性的。实践中，这两种功能不能被截然分开并分别委以给不同机关；而且这两种功能之间必须取得某种协调。,(二)对政治与行政应如何协调的途径的探讨 古德诺提出政治行政二分理论的目的不是“政治”与“行政”的分离，而是它们二者的协调。他认为，政治与行政二者之间必须以某种方式取得协调。这也就是他在政治与行政一书中所反复强调的主线。 古德诺在指出政治与行政必须取得某种协调后，着重探讨了如何取得这种协调。,1、政治与行政协
12、调的道路之一：政治对行政的适度控制 （1）政治必须取得对行政的某种程度的控制 他认为，政治对行政的某种形式的控制是政治与行政协调的基础。 控制方法：一是通过法定制度达到的，如：英国内阁必须对议会负责；二是通过法外途径如政党体制实现的。如，在象美国那样 “把分别主要承担这两种功能的机构在法律上分开”的政府中，这种控制就是由政党来完成。,（2）政治对行政的控制必须有一定的限度。 古德诺认识到，“政治”对“行政”的控制必须有一定的限度。因为这种控制一旦超过某种限度，就不仅会妨碍有效的行政执行功能，而且还会损害建立这一控制的目的。 “一方面为了保证国家意志的执行，政治必须对行政进行控制；另一方面，为了
13、保证政府的民治性和行政的高效率，又不能允许这种控制超出其所要实现的合理目的。”,控制的限度：只对行政中执行性机构控制 古德诺把行政功能从内部再作了划分：执行功能、司法功能、准司法功能（如课税、具体规划、选举等）、统计功能和半科学化功能（如专利事务管理，地质勘查管理等）。,在此基础上，他认为政治对行政的控制应当限于对狭义的执行性机构进行，其他诸如司法、准司法、统计和半科学性质的政府机构都应该保持自己的独立性，而不受政治影响。执行性官员（只需最高级官员）从属于政治，保证政治对行政的控制，他们随政党而进退，其余的行政应该是不受政治影响的常任文官，以保证行政的效率。只有如此，真正的民治政府和有效的行政
14、管理才能得到。,古德诺的第二个基本观点：为取得政治与行政之间的协调，政治必须对行政拥有某种“适度”的控制，即控制行政功能中之狭义的执行性机构通过控制这种机构的高层高官即可（政治性任命官员）。 思考：古德诺关于政治对行政适度控制的观点对处理我国党政关系有何意义？,古德诺扬弃了传统的三权分立的思想，对威尔逊的政治与行政二分作了系统的阐述和发挥，将国家职能分为政治功能和行政功能，这渗透了西方社会传统和工业时代的价值诉求-民主与效率。政治表现民主，行政讲求效率，这一价值理念仍然是当今大多数国家追求的目标。正是由于政治与行政各有领域，在多党政治制度下有利于社会的稳定，政策的连续；公务员制度的建立使得行政
15、人员具备了很强的专业技术操作能力，这也要求任何执政的政党不得不提高自己的执政素养。,从我国宪法来看，人民代表大会制度是我国的政体，并是我国最高权力机关，由其产生“一府两院”，其基本特征体现了政治与行政的分离。从宪法中“中华人民共和国的一切权力属于人民”，人民通过“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”行使国家权力,各级人民代表大会决定相应级别的重大决策事宜、包括选举国家机关的领导人这些基本规定看，在管理职能落实到实际操作的运行机制中，体现了政治与行政的功能分离。李习彬认为：“政治与行政二分”描述了社会总体治理中存在着两个系统: 一个是由公民直接或通过其代表进行民主决策并向政府授权的政治系统，
16、一个是执行上述民主决策的上级指挥下级、自上而下授权的行政系统；公民既是政治系统向政府授权的始端 (权力之源) ，同时又是行政管理与服务的最终对象(行政系统的末端)，两个系统首尾相接，形成闭合的权力系统；以“政治与行政二分”的整体框架为基础，执政党和国家公共权力机构都由明确划分、独立运作的两个系统政治系统与行政系统组成，都实行民主集中制政治系统以民主制为基础，行政系统以集中制为基础.,我国实行的是一党领导下的多党合作制，而非西方的竞争性多党制，这一政治上的特征决定了我国政治与其他领域的关系，也说明了政治在无形之中控制着行政，从而使政策能够顺利贯彻下去，在一定程度上保持了中央对地方的控制。在我国谈
17、政治与行政二分并不是要抛弃党的领导，相反，我们要坚持在党的领导的前提下进行政治与行政二分，保持行政的相对独立。行政机关的这种相对独立自主性一方面要求我们要处理好行政机关与其环境特别是执政党的关系，另一方面也要处理好行政机关与立法及司法机关的关系。通过行政机关的相对独立自主，有利于改变其从属与依附地位，充分发挥其潜能。,2、政治与行政协调的道路之二：行政的适度集权 古德诺认为，协调不仅取决于政治对行政的适度控制，而且还取决于行政权力的必要集中。 在古德诺看来，象美国这样将“分权”理论精神贯彻得最为彻底的国家（它不仅将国家作了横向的划分，使立法、行政、司法三种权力相互分立，相互制约，而且还使中央与
18、地方分权联邦制与地方一定程度的自治）存在最大的弊端是分权导致政治与行政的失调。,他认为，中央与地方的这种分权，造成了行政力量统一性的破坏，从而使国家意志的执行出现了问题。即：中央徒有国家意志表达的权力，但这种意志的执行则在相当程度上仰赖于地方，而地方如果不受中央的控制，在执行时则可能歪曲这种国家意志，使之屈从于地方利益的需要。,古德诺还对这种高度的分权体制进行了分析：地方不受控制，它就会脱离国家（或州）从而使整体走向分裂。为避免分裂，中央政府便会通过加强立法（因为行政权在地方手中）来限制地方权力，保证统一。而地方则会使用消极的不执行权来对抗。而如此一来，一方面国家的意志无法贯彻，另一方面宪法所
19、规定的地方自治权实际上也受到了侵犯和否定。,为此，古德诺认为，要改变这种现状，便只有通过行政权的集中这个唯一的途径。他认为，传统上人们对集权的担忧和恐惧其实是受到了误导，是没有根据的。因此，古德诺主张行政权的必要集权。对此他强调指出：“我们必须坚持这种集权不管是从行政效率的观点看，还是从民治政府本身的存在看，坚持这一点都是必要的。”,这里，古德诺表达了他的第三个基本观点：为取得行政的效率以及保证民主，行政集权都是必要的。 思考：古德诺关于行政适度集权的观点对认识我国中央集权体制有何意义？,3、在美国政治与行政协调的独特道路：法外调节 政治和行政走向协调的两条必由之路：即政治对行政的适度控制和行
20、政权的必要集中。 然而，美国宪法所提供的法定政府体制使这种“适度控制”和“必要集中”得不到赖以成长和发展的任何基础。美国宪法使得国家意志的主要体现者即立法机构不可能直接控制行政机构的领袖；使得联邦行政权力和地方行政割裂开来而失去统一性。,但美国的政府体制仍然基本上保持了稳定和协调，它们依靠的是什么呢？古德诺对美国政府机构的运作进行了仔细的分析，结果发现这种协调来自一种法定体制外的调节功能，这就是政党。 美国政府体制得以顺利运行所必不可少的“适度控制”与“必要的行政集权”全来自于政党功能的发挥：通过政党对立法机构成员和执行机构成员的挑选，而恢复了被法定政府体制割断了的立法机构对行政机构的某种有效
21、控制；通过政党对中央行政官员和地方行政官员的挑选，而恢复了被法定体制所阻止的国家行政系统的大一统性质，建立起一种必要的行政集权。,总之，正是由于政党本身的统一性和党员对党的忠诚，美国政治体制的设计者给后人的巨大难题才得以顺利解决。这实际是古德诺对美国一百多年来奉为神圣不可动摇、作为政府体制读者论坛基础的分权制衡理论进行的深刻反思。,古德诺的第四个基本观点：美国的政党制度对于保证美国政府体制的顺利运转是必不可少、至关重要的。,4、美国加强民主和效率协调的主攻方向：政府体制的改革 古德诺认为，由于政党在美国政府体制中具有如此重大的作用，因此必须使美国的政府体制作出某种调整以正式容纳政党这个现实，发
22、挥它已有的协调功能，制定出政党的行为规范，减轻和消除政党有可能给社会带来的消极因素。,为达此目的，古德诺认为首先要变革美国行政分权的体制，从而使政党能对政府负起全责。 由于美国政府体制上的原因，行政权是分散的。尽管政党负起挑选行政官员的责任，但是，各类行政长官的任期不一致，选举有错落，政党在一次选举胜利中所能获得的对政府的控制并不是全面的。这种行政权不能集中于一党的局面，便造成了责任不明确的弊病，进而必将会带来推诿、搪塞、涣散和无效率。,为此，应该将所有的行政执行权集中到一个行政长官手中，从而使政党能通过一次选举胜利而担负起全部责任来。 这里，古德诺明确指出了建立行政集权体制是政党得以对政府负
23、责，加强民主与效率协调的的重要保证。,其次，由于美国政府体制高度分权所带来的各种复杂矛盾并非是能够为一个弱小的、涣散的政党所解决的，因此从这种实际要求中形成的政党都是较为强大的全国性政党。然而，一个强大的全国性政党也有可能在某种不受控制的情况下形成对民主和效率的破坏和威胁。,因此，古德诺认为，有必要对政党的行为作出规范，将政党这个法外的东西吸收到法律以内，加以一定的管束，防止政党将自身变成目的。例如，政党在控制行政的过程中，完全有可能超过必要的限度，就像“政党分肥制”那样，既使得行政效率因为大量的“外行”涌入而丧失殆尽，又使得行政机构整个儿“政治化”，从而危及国家意志的自由表达。文官制度的实行
24、，实际上是对政党行政的一种限定，它不但保证了行政效率，而且也保证了政治对行政控制的适度。,在把政党由法外引进法内来的问题上，古德诺竭力主张要明确政党在政府体制中的地位，把它置于民主化、法制化的管理之下，从而使它摆脱受少数人控制和操纵的局面。古德诺还主张政党应该实行财务公开原则，防止政党和利益集团之间的关系于密切化。 思考：古德诺这一思想对我国执政党建设有何启迪？ 党管组织，即干部。但是党的触角不能太长。,最后，古德诺还认为，美国的两党制度实际上常常使选民对政党四年的整个政策作出单一的评判，这样往往导致许多问题不能真正体现出人民的意志 。为了适应分解政治问题，从而使政党对人民的意志更负责任的需要
25、，政府体制应该采取的另一项改革措施就是“更加经常地使用公民投票的方法”。,总之古德诺的第五个基本观点是：美国政府体制改革的方向在于，将政党制度纳入法制化轨道，使之成为法内制度，对其行为进行规范和约束，以使其更加负起责任。同时，美国应更多地采用公民投票之方法。,三、简评 在威尔逊政治行政二分法的基础上作了进一步的阐释；着重对政治与行政的协调关系以及如何实现这种协调提出了自己的独到见解。其思想和观点都较为深刻。 行政学研究在古德诺、威尔逊等行政学创立起这里，仅仅只是完成了一个起步，它的深入、全面、系统的展开则是他们之后的下一代的课题。,学术界对政治与行政二分理论的批判 1940年代，西蒙和沃尔多就
26、开始对政治与行政二分理论提出了质疑，他们断然反对将政治与行政相分离。他们认为行政行为中也必然包含着某些决策活动（政治活动），仅仅简单地将政府分为政治和行政的模式是不适当的。 1949年，阿珀比又对政治与行政二分理论进行了系统的批判。他认为，政治与行政总是高度紧密地结合在一起的，二者相互作用、相互影响，构成了一个政治与行政的完整体系。政治与行政的分离必将导致整个系统功能的非正常发挥。,20世纪六七十年代新公共行政学派对政治与行政的分离也极为不满。该学派认为：政治与行政的分离纯粹是一种虚幻的理论。政治与行政之间的相互渗透、相互联结是一个不争的事实，行政体系（行政）根本不可能游离于政策制定（政治）之
27、外。 继新公共行政学派之后不久而产生的新公共管理学派也同样认为，政治与行政的分离只是一种无法实现的理论假设，因为任何行政行为都会对政治系统产生相应的影响，并影响到政治系统的政策制定。,综上所述，学术界对政治与行政二分理论的批判主要来自于政治与行政的分离之说。然而事实并非如此。虽然威尔逊和古德诺对政治与行政相关性的论述显得有点粗浅，但他们都没有忽略政治与行政之间的密切联系。威尔逊把行政管理看成是政治生活的重要组成部分，其倡导政治与行政的分离只是为了建立一门独立的行政科学。同时，古德诺也强调指出政治与行政是无法严格区分的，而且国家意志的表达与执行之间应该协调一致。因此，学者们对该理论的批判纯属误解
28、，也是显失公正的。,政治行政二分理论的评价 从理论上看，政治与行政二分理论的价值不仅在于为当时政府的行政管理活动提供了理论依据，也极大地促进了行政学与政治学的分离，使行政学作为一门独立的科学成为可能，并为以后迅猛发展的行政学专业教育和职业教育提供了理论前提。,从实践上看，政治与行政相对分离的实践最初动因是为了有效克服政党分肥制的弊病，于是以二分理论为改革指导理论，使得实践中行政越来越具有独立自主性，这不仅相对有效地保证了行政活动的连续性，而且也使得政府更多地关注管理技术从而推动了行政管理的科学化。 从以上意义来说，政治与行政二分理论还是起到了一定的积极作用。,政党分赃制、又称政党分肥制。西方国
29、家执政党领袖把政府官职作为酬劳分配给在竞选中出过力的本党党员和个人亲信的任用制度。 政党分赃制在许多国家采用过，其中美国最为典型。它是随着美国两党政治的出现而逐步形成的。1800年，民主共和党的T.杰斐逊就任第四任总统，他率先大批任用本党党员以取代联邦党人所担任的职务。1829年第七任总统A.杰克逊就职后更公开倡导这种作法，在美国联邦政府实行官职“轮换制”，排斥异己，以党派亲信封官，使政党分赃制得以确立。杰克逊还为政党分赃制提出了理论根据。认为政府工作最简单，任何理智正常的人都能胜任，并称为了避免庞大官僚机构的形成，并使之不与人民利益脱离接触，只能建立一种官职轮换的制度。杰克逊的拥护者、纽约州
30、参议员W.L.马西认为：“在政治上要像在爱情上、战争上一样公平，战利品属于胜利者所有。”政党分赃制由此正式得名。,由于政党分赃制用人唯党，任人唯亲，不问其是否胜任，其官员随所属政党的胜败而进退，因此造成用人不当，无能之辈占据官位，行政效率低下，政府支出增加，浪费严重，任用私人之风盛行，官吏贪污舞弊，党派倾轧，政争激烈。每一次选举后便发生一次人事大变更，使行政管理混乱，政治不稳定。这种弊端使美国公众愈来愈不满，迫切要求改革这种官吏制度。美国国会于1883年通过彭德尔顿法，实行功绩制。随着经济和社会的发展，政党分赃制已陆续被各国否定。但政党分赃制的影响仍时有出现。,当然二分理论也同样具有历史局限性
31、： 首先，它容易误导人们过分各自孤立地分析政治与行政问题，从而带来负面影响。如工业社会时期的美国，由于对二分理论的误读和渴望尽快克服政府的效率低下和腐败问题，导致了对政治与行政相分离的盲目推崇，忽视了二分理论关于政治与行政应当相互协调的一面，从而使得政府不仅没有促进效率的提升，反而造成了行政效率的进一步低下。 其次，二分理论没有提供合理的行政组织结构模式，也没有说明行政系统应该如何有效运转，因而它也不能从根本上解决行政效率问题。,再次，二分理论也不是一个普遍适用的理论，它具有特定的应用限度。它产生于多党政治这一特定的政治环境下，所以只有在特定的政治条件下才有意义。 另外，因为政治与行政的关系是动态的，其内在联系也是千丝万缕的；所以，在实践中如何明确而恰当地分合政治与行政是一个永远不能攻克的难题。不能付诸实践，而仅仅停留在理论层面上加以探讨，是毫无意义的。,
