影响公共政策有效执行的主要因素及对策.pdf-道客多多

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1、第 1 6 卷第 3 期重庆职业技术学院学报 V o l . 1 6 N o . 32 0 0 7 年 5 月 J o u r n a l o f C h o n g q i n g V o c a t i o n a l 政策目标定得过高 , 政策执行容易受到现实条件和政策资源的制约 , 同样无法达到预期的目的。三是政策执行计划缺乏合理性。政策执行计划的不合理会使政策在执行中经常陷于各种矛盾之中 , 政策执行效

2、果难以保证。政策缺乏明晰性。政策方案具体明晰是政策执行有效的关键所在 , 也是对政策执行进行评估和控制的基础。不明晰的政策会给政策执行主体带来方向上判断不准确 , 导致在实践中得不到有效执行 , 而且会导致政策界限不清以及对政策的随意变通 ; 同时还会给接受政策的客体带来认识上的偏差 , 间接地给政策执行造成极为不利的环境和影

3、响 , 阻碍政策执行的顺利进行。政策缺乏协调性。政策的协调性是由政策的系统性所决定的。在一个系统的内部 , 在要素和系统之间必须保持和谐而有序的关系 , 才能使系统的功能得以正常发挥。政策系统作为一个协调有序的整体 , 就要求各项政策之间的协调性 , 否则 , 就会破坏政策系统的结构 , 使政策系统功能发生紊乱 , 并可能导致整个政策系

4、统的崩溃、瓦解。政策缺乏稳定性。首先 , 如果政策朝令夕改 , 随意变动 , 就会导致先参加分配的政策目标群体和后参加分配的政策目标群体处于不同的规则和标准之下 , 形成同一条件、不同规则、不同结果的不合理状况 , 进而会造成普遍的结构性短期行为 , 并在此基础上演化出各种可能致使政策变形走样的投机执法。其次 , 如果政策缺乏稳定性

5、会导致政策体系的结构性紊乱 , 从而造成政策间的摩擦和冲突以及政策间的不衔接和空白。政策频繁变动、朝令夕改 , 往往使政策执行主体感到无所适从。1 . 2 公共政策执行主体任何公共政策的执行最终都要依靠各级执行机关和执行人员来进行。他们可以积极主动地、创造性地执行政策 , 使政策得以有效实施 , 也可能由于软弱无能、效率低下或抵

6、制政策、钻政策空子而造成政策失效。因此 , 执行主体是影响公共政策有效执行最直接的因素。执行主体受自身利益驱动。政策是社会利益关系的权威性分配。当利益之间彼此冲突 , 难以协调 , 且地区利益、部门利益和个人利益又得不到有效控制的时候 , 公共政策的执行容易出现问题 , 可能发生扭曲和变形 2 3 0。执行主体素质欠缺。主要表现在

7、: 一是政策执行者政治素质不高 , 对政策认识不够 , 无法把握政策本质 , 在执行过程中难以全面正确地执行政策 ; 二是业务素质欠影响公共政策有效执行的主要因素及对策肖乾( 江苏省大丰市职业技术教育中心 , 江苏大丰 2 2 4 1 0 0 )摘要 : 公共政策执行是一个动态的过程 , 它是政策执行者通过建立组织机构 , 运用各种政策资源 , 采取解释、宣传

8、、实验、实施、协调与监控等各种行动 , 将政策观念形态的内容转化为实际效果 , 从而实现既定政策目标的活动过程。现实的政策实践表明 , 某些政策付诸实施以后 , 并不能取得政策效果。这是因为在执行过程中会遇到各种因素的干扰和影响。本文旨在探讨影响公共政策有效执行的主要因素并提出相应的对策 , 以利于在政策执行过程中 , 趋利

9、避害 , 保证其顺利执行。关键词 : 公共政策 ; 政策执行 ; 执行主体 ; 执行客体中图分类号 : D 6 9 3 . 0 9 1 文献标识码 : A 文章编号 : 1 6 7 2 - 0 0 6 7 ( 2 0 0 7 ) 0 3 - 0 0 7 8 - 0 3缺 , 对专业性、技术性很强的公共政策不能有效地贯彻执行 , 从而影响了公共政策的有效实施和政策作用的有效发挥。执行主体之间沟通不畅。有效的沟通

10、是政策执行成功的重要条件之一 , 如果沟通不畅 , 可能导致政策执行中的障碍、失实 , 乃至失误。1 . 3 公共政策客体公共政策客体是政策直接作用和影响的对象。政策能否有效执行 , 不仅取决于政策制定者和执行者 , 它与政策客体更是有着直接的关系。政策客体是否认可和接受政策 , 是政策能否有效执行的关键因素。政策客体规模。政策客体的规

11、模主要包括两个方面 :一是政策所涉及的范围。有些问题执行中所涉及的范围小 , 影响政策问题的因素相对少 , 涉及的利益关系相对简单 , 执行起来就比较容易。而有的问题涉及到全社会 , 影响政策问题的因素相对就多 , 涉及的利益调节关系相当复杂 , 其所要规定的客体的行为也有很大的差别 , 这样的政策执行起来就比较困难 , 障碍因素也较多。

12、二是政策所涉及问题的复杂性程度。复杂性程度高的政策问题之所以复杂是由于问题形成的原因复杂、问题本身的影响广泛、问题的关联性强、问题的顽固性强。处理不好不仅会影响政府的效率和形象 , 还易导致政府与公众的对立。政策客体类型。政策客体类型越多 , 就越难以制定清楚明确的规则 , 用以约束政策客体的行为。比如 , 美国1 9 7 2 年

13、通过的联邦水污染修正案 , 难以实现预期目标 ,其原因就在于水污染的类型繁多 , 全国计有 1 2 0 0 0 多种污水的来源。在这类型繁多的情况下 , 难以制定正确、统一的规则和标准作为监督检查的依据 , 其执行的成效必然大打折扣 3 2 5 1。政策客体对公共政策的认同度。公共政策客体能否认同和接受公共政策 , 是政策执行成功的关键因素。政策客

14、体如果有较高的认同感 , 就会主动接受政策规范 , 按照政策原则和要求去行事 , 反之政策目标就难以顺利实现。陈庆云教授曾指出 :“ 政策对象是直接大范围内的政策利益得失者。公共政策对他们的作用 , 以及他们对公共政策的反作用同时存在。政策实施能否获得预期的效果 , 要看政策执行者和政策对象互动作用关系而定。 ” 4 2 4 11 . 4 公共

15、政策环境任何一项政策的执行都要受到所处环境的影响和制约 , 不适宜的环境必将妨碍政策的有效执行。政策环境包括自然环境和社会环境 , 比较而言 , 社会环境对政策的影响更为重要 , 而且往往是决定性的。社会经济状况。经济基础决定上层建筑 , 政策执行同样会受到经济环境的影响与制约。经济状况是政策制定和实施的前提 , 并影响政策的价值

16、倾向与实施效率。一般而言 , 经济越好 , 越有助于政策执行 ; 反之 , 不良的经济状况会引起人们在认识上、情感上以及评价上的改变而不利于政策执行。政治制度或体制。首先 , 国家政治制度决定公共政策执行的阶级性质和组织形式。国体是国家最基本的政治制度 , 体现了国家的阶级性质 , 什么样的国体必然要求什么阶级性质的公共政策及其执行

17、为其服务 , 需要公共政策执行来维护国体 , 政体规定了公共政策执行的机构设置、执行程序和执行方式 ; 其次 , 党的制度影响着政策执行的组织机构设置、人员配备和执行沟通、执行评估与执行监督 ; 再次 , 党的生活的民主程度和政治稳定影响公共政策执行的运作状态 ; 最后 , 国际政治环境影响公共政策执行的稳定和功能的发挥。政治文化。政治文

18、化是一个民族在特定时期流行的一套政治态度、信仰和感情。政治文化包含三种基本的要素 , 即认知要素 , 感情要素、价值观念要素。三方面的因素在不同层面上影响政策的有效执行。不同的人因其所处的生活环境 , 所接受的文化教育及其经历的政治社会化过程的不同 , 常常形成不同的价值取向 , 影响人们对政策的接受并进而影响政策的执行。2

19、公共政策有效执行的对策公共政策是公共权力机关经由政治过程所选择和制定的为解决公共问题、达成公共目标、以实现公共利益的方案。为了保证公共政策的有效执行 , 最终促进政策目标的实现和政策问题的解决 , 就必须在探讨影响公共政策有效执行的主要因素的基础上 , 提出有针对性的对策。2 . 1 推进公共政策的民主化、公开化和法制化政策

20、制定必须符合民主化原则。决策的民主化 , 使民众有更多的机会参与决策 , 从而有利于避免滥用权力的独裁 , 降低公共政策的决策风险 , 维护人们自身的根本利益 , 也有助于提高公共行政的效率和整个社会的民主化程度。政策合法化程度的提升 , 为公共政策的正确性和明确性奠定了基础 , 也使公共政策的有效执行有了根本前提 , 使政策执行者获得

21、了执行的依据 , 降低了公共政策执行的风险 5 6 5。政策制定过程必须公开化。政策制定的规范化内在地要求公共政策制定过程的公开化。要建立有效的监督机制 , 避免 “ 黑箱 ” 操作。公共选择决策模式认为 , 在国家或政府中作决策的人和其他人没什么不一样 , 既不会更好 , 也不会更坏 , 都一样会犯错误。正如市场会 “ 失灵 ” 一样 , 政府也会 “ 失败

22、 ” 。所以 , 必须限制政府政策制定者的特权 , 建立约束和监督机制 , 实现政策制定的公开化。加强公共政策制定的法制化建设。首先 , 要通过立法程序 , 规定中央政府与地方政府的职责权限 , 保持两者职权关系的相对稳定 , 有效防止因中央政府与地方政府间的权限划分缺乏规范而导致的政策执行障碍。其次 , 建立健全政策执行的相关法律法规。对

23、执行的程序和责任等做出明确的规定 , 依法处理违规事件。再次 , 要明确政策执行效果的标准。加强政策执行评估的科学研究 , 实现评估机制的科学化 , 明确评价标准、改进评价方法 , 对政策执行效果尽量实行定量分析。另外 , 要建立相关的责任追究制度。如果由于工作失误而造成政策偏离预定方向、造成政策失真 , 将要受到相应的处罚。加强公

24、共政策的稳定性。政府在出台每一项政策之前都应深思熟虑 , 以保证政策的正确性和可操作性。其次 , 政府在出台政策前 , 必须考察原有相关政策的规定 ,做到新旧政策之间没有太大的起伏和冲突。再次 , 当政府突然终止某项政策时 , 必须对利益因此受到损害的相关目标群体进行补偿 6 1 4。重庆职业技术学院学报第 1 6 卷重庆职业技术学院学报第

25、1 6 卷重庆职业技术学院学报第 1 6 卷7 92 . 2 推进行政管理体制改革 , 建立健全政策执行机制构建政策执行责任制。在构建责任制时 , 一要责任明晰。从首长到各级执行人员的职责分解 , 应具有明晰性、准确性。同时对于集体责任和个人责任、直接责任与间接责任应明确界定 , 避免将截然不同的职责等量齐观。二要责权职一致。执行者所负的政

26、策责任应当与其所掌握的权力、在政策执行中所处的位置及其所掌握的资源一致 ,使责、权、职有机结合。三要责任明示。即向政策作用的客体和政策相关人员公示各执行机构和执行人员的职责范围、相关惩戒办法等内容 , 增加政策执行的透明度。建立健全政策执行监控机制 , 使监督经常化、制度化。加强主体之间的协调配合 , 形成多层次、多功

27、能、内外沟通、上下结合的监督控制网络 , 增加政策执行的透明度 , 通过调查、质询、罢免、申诉控告等手段来实现对政策执行过程的有效监督 7 9 5 - 9 8。在政策执行过程中 , 必须建立行之有效的责任监督机制对政策执行情况及时地跟踪评估。另外 , 必须加强社会监控方面的立法 , 确保社会监控权力在政策执行过程中的充分运用和社会监控行为

28、的规范化。构建公共政策执行的激励机制。由于对政策执行者利益需求的忽视 , 加上激励机制的欠缺 , 很大程度上导致了公共权力异化和执行人员的扭曲心理。因此 , 为了使政策执行者有效地执行政策 , 应建立完善的激励机制 , 如引入功绩制 , 打破级别和工龄限制 , 根据绩效评估情况奖给执行者相应的报酬等 , 以此增强执行者的荣誉感 , 激发他们的

29、工作积极性和创造性 , 推进公共政策的有效执行。2 . 3 提高公共政策执行人员素质和政策执行能力执行者的素质和能力直接决定着执行者的行为。要着力培养高素质的公共政策执行队伍 , 才能使体现公众利益的公共政策得以顺利执行 , 达到预期的政策目标。首先要强化政治社会化功能。成功的社会政治化有助于提高政策执行者对于公共政策目标

30、和价值取向的认知、理解和认同 , 在政治社会化的过程中 , 执行者能够形成较为成熟的政治态度 , 熟悉政治规范 , 了解政治的活动技能 ,培养个人的组织能力和管理能力 , 及时调整政策的执行行动 , 发挥自己的主动性和创造性。其次 , 不断完善公务员培训机制 , 提高整体公务员的素质和能力。要建立公务员个人培训档案以记录其受训情况和结果 ,

31、并将培训结果与人事工作如职务变动、薪酬福利挂钩 ; 要借鉴企业先进的培训方法 , 对培训工作进行科学的规范 ; 要加强对培训导师的培训 , 培养一批真正懂培训的专才 ; 对一些专业性很强的知识和技能 , 可聘请相关的专家、学者、管理人员。总之 , 要切实提高培训的质量 , 确保受训人学有所得 ,激发公务员的学习积极性 , 提高公务员的政治觉悟

32、和专业知识、技能。以全面提高公共政策执行人员素质和政策执行能力。综上所述 , 在公共政策执行过程中 , 由于受到公共政策本身、执行主体、公共政策客体、资源、环境等诸多因素的制约 , 从而导致有效执行的困难 , 至今还没有形成令人完全信服的执行理论 , 但是 , 只要我们正确认识和认真分析影响公共政策有效执行的主要因素 , 掌握其特点

33、和规律 , 就能够找到提高执行效率的途径 , 保证政策执行时能顺利达到政策目标。参考文献 : 1 宁骚 . 公共政策 M . 北京 : 高等教育出版社 , 2 0 0 0 . 2 王瑞丰 . 和谐社会的公共政策执行问题研究 J . 行政论坛 ,2 0 0 5 ( 6 ) . 3 陈振明 . 公共政策分析 M . 北京 : 中国人民大学出版社 , 2 0 0 3 . 4 陈庆云 . 公共政策分析 M . 中国经济出版

34、社 , 1 9 9 6 . 5 钱再见 . 论公共政策执行中的偏差行为 J . 探索 , 2 0 0 1 ( 4 ) . 6 毛彩菊 . 论公共政策有效执行的权威基础及强化途径 J .政干部论坛 , 2 0 0 5 ( 7 ) . 7 宁国良 . 论公共政策执行偏差及其矫正 J . 湖南大学学报 ,2 0 0 0 ( 9 ) .责任编辑闫桂萍肖乾 : 影响公共政策有效执行的主要因素及对策第 3 期T h e M a i n R e

35、a s o n s o f I n f l u e n c i n g t h e E f f e c t o fA d m i n i s t e r i n g P u b l i c P o l i c i e s a n d i t s C o u n t e r m e a s u r e sX I A O Q i a n( C e n t e r o f D a f e n g V o c a t i o n a l a n d T e c h n i c a l E d u c a t i o n , D a f e n g J i a n g s u 2 2 4 1 0 0 ,

36、 C h i n a )A b s t r a c t : T h e p r o c e s s o f a d m i n i s t e r i n g t h e p u b l i c p o l i c i e s i s d y n a m i c . I t r e q u i r e s t h e e x e c u t o r e s t a b l i s h o r g n i z a t i o n s f i r s t ,a n d t h e n p u t t h e s e t h e o r i e s i n t o p r a c t i c e b

37、 y t h e m e a n s o f e x p l a i n i n g , p u b l i c i z i n g , p r a c t i s i n g , c o o r d i n a t i n g , m o n i t o r i n g a n d o t h e ra c t i v i t i e s . H o w e v e r , t h e f a c t p r o v e s t h a t n o t a l l t h e p u b l i c p o l i c i e s c a n g e t t h e e x p e c t

38、e d e f f e c t a f t e r a d m i n i s t e r i n g . T h i s p a p e re x p l a i n s t h e m a i n r e a s o n s t h a t i n f l u e n c e t h i s e f f e c t a n d g i v e s t h e c o u n t e r m e a s u r e s o f s o l v i n g t h e s e p r o b l e m s i n o r d e r t o e n s u r et h a t w e c a n a d m i n i s t e r t h e p u b l i c p o l i c i e s e f f i c i e n t l y .K e y w o r d s : p u b l i c p o l i c e s ; a d m i n i s t e r i n g t h e p u b l i c p o l i c i e s ; e x e c u t o r8 0

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