1、特殊利益集团对公共选择的影响1. 中国社会利益集团影响地方政府决策的内容 从媒体公开报道的有关利益集团活动的案例 以及笔者经实地调研所获得的材料看 中国利益集团对地方政府决策的影响主要集中于以下几个方面 1 地方政府干部人事任免地方政府机关的职位本身不仅是一些利益集团试图获取的重要资源也是实现其他利益的重要途径。因此利益集团影响地方政府的一个重要方面就是影响干部人事的任免决策。一些地方实力派人物或因经济实力或因人脉关系或两者兼而有之对地方基层政府的干部人事安排也有着重要影响力。如据笔者参与的某课题组调研获悉南方某市区有两位“大名鼎鼎”的区人大代表分别是其所在居委会的主任及居委会所属股份公司的董
2、事长是典型的地方实力派人物。基于地缘、血缘和共同的经济利益他们所在的每个居委会及公司都是一个特殊的利益集团 而这两位区人大代表就是其所在利益集团的代言人。由于长期在当地基层任职有较高的地方声望和广泛的人际关系又由于其是当地“土著”代表能影响较多的区人大代表因而他们常常能够影响、乃至左右该区的党政干部人事任免甚至能够左右处级重要干部人事任免。一名接受访谈的干部曾指出“ 区里的干部一般不敢随便得罪他们不能说他们有能力想让谁上谁就能上但他们确有能力在需要由区人大通过投票决定干部任用时不想让谁上谁就上不成该区党政领导均对他们礼让三分” 。 2 地方政府公共投资地方政府为市政建设、基础设施建设、农田水利
3、建设等所进行的公共投资决策是一些利益集团竞相角逐的重要领域。有些利益集团 总是想方设法要求建设对自己有利的政府公共投资项目公园、道路、桥梁等城市基础设施或是这些项目的规划规模、选址等更符合自己的利益。如在一些大中型城市由汽车及其配件制造商、经销商、汽车消费者群体等共同形成的利益集团就可能极力要求所在地方政府调整城市规划思路加快城市道路、停车厂等基础设施建设斥巨资为汽车修造二环、三环乃至四环、五环等道路工程等。3 地方政府财政资金分配由地方政府财政部门负责的财政资金分配预算决策也是一些利益集团竞相角逐的重要领域。地方政府财政部门在编制财政预算计划时常常会遇到这种情形 即各部门、各单位都强调自己工
4、作的重要性或通过主管领导打招呼或借助上级文件依据 或通过编制发展规划等争取获得尽可能多的财政预算资金。这是政府内客观存在的特殊利益集团 各部门或单位都有自身的特殊利益 都可以视为利益集团影响地方政府财政资金分配决策的典型。 4 地方政府财政税收不少地方企业或企业集团除了采用作假帐逃税、偷税、漏税等非法手段谋取利益外还往往与地方政府税务部门公开“讨价还价”争取少交税。一些实力强大的企业集团甚至干脆要求地方政府减免税负给以税收优待否则便扬言迁址公司。地方政府为了招商引资也常常不得不许诺和出台一些税收优惠政策。由一些纳税较多的从业职员组成的专业团体也可能向地方政府税收决策施加影响。例如据笔者调研得知
5、按照国家现行政策规定南方某市从 2001 年起 要比照“个体工商户的生产经营所得” 应税项目对执业律师征收个人所得税。按此计算执业律师 40 以上的业务收入要用于纳税营业税 5.5 个人所得税35。为了维护自身利益执业律师们通过该市律师协会一致要求市政府减轻税赋否则他们便考虑迁往广州、北京、上海等地执业。为此市司法局专门向市委、市政府报送一份紧急报告促成政府修改了律师条例并参照北京、上海等地的规定 将律师个人所得税核定为总收入的 6 减轻了律师税赋。 5 地方政府政策法规的制定政策法规是地方政府利益调控和分配的重要手段也是某些特利益诉求合法化的重要依据。因而对地方政策法规的制定施加影响 是利益
6、集团实现利益目标的“高级”手段。如围绕在中国汽车工业周围形成的两个“泛利益集团”曾推动了不同的政策法规的制定由汽车及其配件制造商、经销商、油品燃料经销商、汽车消费者群体主要是运输公司和富人、交管部门、以及为汽车工业发展进行合理性论证的专家学者等组成的“车族”利益集团因其代表着中国汽车工业的发展导向极力要求调整财税政策特别是消费政策有计划地实施产业调整援助政策大力发展汽车贸易与服务业推动地方政府出台带有地方保护色彩的汽车贸易条例、政策 取消地方性交通和车辆收费项目等。由深受汽车污染之害的普通居民尤其是交通要道旁居民、呼吸道病患者、环保主义者、汽车替代品生产及其经销商、以及对私人汽车消费文明持保留
7、或批判态度的专家学者等组成的“反车族”利益集团 则推动地方政府出台了旨在限制噪音污染、排放污染的管制措施制定了有关安全、环保与节能方面的强制性标准等2.中国社会利益集团影响地方政府决策的方式在中国利益集团施加影响的方式 主要有以下几种 1 贿赂即利用金钱、美色及其他有价物券“买通”相关决策者。这是目前中国非法利益集团谋求利益的重要手段且形式隐蔽“暗箱”操作。一些利益集团往往通过“请客送礼、拉关系、走后门以至贿赂政府官员使之成为自己的代言人以便将小集团的利益取向复合到行政决策中从而获取政策可能带来的潜在收益” 。 2 个人关系网络即利用家族血缘、同学情谊、老乡情结和其它社会关系等为纽带 直接接触
8、相关决策者。这是中国各类利益集团包括合法利益集团最常用、也是最直接、最有效的影响方式。合法利益集团有时会通过正式的制度管道如报告制度将本集团的利益诉求输入地方政府决策中但更多地则是通过非正式的形式家族血缘、同学、老乡或私人情谊直接接触相关决策者表达其特定利益诉求。 3 说服即采用书信、电话电报、递交研究报告乃至直接造访等方式对相关决策者进行劝说劝说的理由往往不在于劝说者自身的利益而是投其所好分析如此这般对各方的好处。与个人联系不同的是说服活动是通过正式渠道、 “公事公办”式进行的。 4 求助于“精英人物”即让本集团中的党代表、人大代表、政协委员、政府成员或集团内有广泛社会影响力的成员代表本集团
9、的意愿直接有效地接近相关决策者影响地方政府决策。或者以人大、政协提案的形式将本集团的利益诉求直接输入地方政府决策体系。如据南方某市私营企业主协会秘书长向笔者参与的课题组透露该市私营企业主协会每年都通过组织会员中的人大代表或政协委员以提案的形式 反映相关的利益要求而且“效果比较好” 。 5 通过主管部门及其领导这是目前中国合法利益集团较常用的影响方式。一方面合法存在的利益集团一般都有其业务主管单位或上级主管部门它们之间存在一种事实上的上下级关系另一方面政府决策机构和人员又实行分管制度分管领导既可以直接有效地接近、影响相关决策者也可能直接参与制定政策决策。这样利益集团既可以通过正式的制度管道也可以
10、通过非正式、非制度化的渠道与方式将本集团的利益诉求输入政府决策体系而主管部门及其领导既可以通过批示、批复、召开现场会、协调会、列入会议议程等形式也可以通过“打招呼” 、 “写条子”等非正式形式回应利益诉求。 6 借助媒体呼吁通过舆论间接向政府施加压力即向当地外地、甚至境外大众传媒报刊、广播、电视主动提供信息请求其向社会广泛公开之以争取尽可能多的民众的关注、支持或同情 从而对相关决策者形成强大压力使本集团所面临的问题被提上决策日程或重新考虑。一个值得注意的趋势是利用互联网网络将成为利益集团向决策者表达利益诉求的重要方式。7 利用既定的规则、惯例或者直接诉诸法律近年来中国推行的决策听证会正成为各相
11、关利益集团表达利益诉求的重要途径。通过向人民法院起诉行政机关俗称“民告官”以使政府改变其与本集团利益目标相冲突的政府行为这是各利益集团尤其是民间性利益集团经常采用的方式。 8 施压性集体行动这种方式的具体表现形式有在政府机关及主管部门门前聚集、静坐、请愿集体上访游行示威非法举行集会游行围堵和冲击党政机关、甚至打伤政府工作人员等。近年来施压性集体行动有日益增多趋势。以集体上访为例 2000 年全国 31 个省区、市县级以上党政信访部门受理的群众集体上访批次、人次分别比 1995 年上升 2.8 倍和 2.6 倍。2000 年 国家信访局受理的群众集体上访批次和人次分别比上年上升 36.8 和 4
12、5.52001 年同比又上升 36.4 和 38.7。同时施压性集体行动的强度也不断提高而且有些群体往往选择重大政治活动如人大、政协召开两会期间和重要节日进行这类行动以便形成更大的社会影响力。 9 参与或操纵选举随着中国政治民主化的客观进程特别是党的十五大以来基层民主的发展以及党内民主的逐步推进不同利益集团已经开始有可能通过民主选举等合法程序参与地方的政治博弈。这将是中国民主政治发展的必然趋势。特别值得注意的是 在当前乡镇换届选举过程中一些非法利益集团可能通过暴力手段威胁选民、请吃喝拉拢选民、用金钱美色贿赂乡镇主管干部等各种非法手段参与甚至操纵基层民主选举给地方政治发展带来一定的负面影响。在现
13、实政治生活中利益集团往往并非只采用单一的方式对地方政府决策施加影响也未必沿用上述影响方式的一种或多种。一些利益集团可能会通过向地方政府机关捐款、捐赠交通、通讯工具等直接或间接影响地方政府决策。某些公益性利益集团也可能运用物质性资助等方式宣传自己的理念以影响政府决策。从总体上来讲利益集团影响地方政府的方式有以下几点值得注意第一利益集团影响地方政府的方式的正式性、合法性、公开性、透明性程度不足。第二民间性利益集团、公共利益集团、弱势利益集团影响地方政府的资源有限合法渠道不畅 导致它们有时被迫采用施压性集体行动。第三合法利益集团往往利用非制度性方式影响地方政府获取正当利益也往往利用合法手段部门立法、
14、地方立法等实现不当利益。第四 一些利益集团对地方政府的渗透往往与权力的寻租相结合甚至直接利用基层政权的力量来谋取本集团的特殊利益。特别在乡村社会与转型期的社会变革有着千丝万缕联系的黑恶势力团伙往往通过各种非法手段直接染指农村基层政权对农村基层政权建设造成极坏的影响。 3.中国社会利益集团影响地方政府决策的几点评价 中国利益集团通过游说、精英代理、诉诸既定规则、参与民主选举等方式对地方政府干部人事任免、公共投资、财政资金分配、税收、政策法规等决策施加影响 这种影响对促进地方政府科学决策、公平施政乃至中国民主政治发展等 都有积极的作用具体表现在第一能够化非法的、抗议性的利益表达为合法的、建设性的利
15、益表达。各利益集团在参与过程中往往由于争夺利益而发生冲突而这种冲突“会促使竞争性利益表达机制的形成与完善有效地疏导转型社会的利益表达渠道及时排除体制内隐患” 。各集团若能通过合法的利益表达渠道及程序来表达其特定的利益诉求一般就不会通过行贿、非暴力对抗乃至暴力等方式来谋求其特定利益或宣泄其不满情绪从而能够化解非法的、抗议性的利益表达并因而有利于地方政治稳定及其发展。 第二能够为地方政府决策提供信息。由于利益集团对多元化、分殊化、异质化的利益诉求以及反映这种诉求的“民意”进行了一定程度地整合地方政府在决策过程中若能充分汲取各不同利益集团所表达的利益聚合和民意整合信息 则能更好地代表“民意”代表本地
16、区最广大人民的根本利益使决策更符合实际。同时利益集团的参与 还有利于减少政府收集信息的成本提高政府决策效率。第三有利于提高地方政府公共决策的公正性、合理性。各不同利益集团之间的博弈结果通常要求政府在制定公共决策时按照“公平”原则做出回应。这样往往能够减少政府决策的偏颇与恣意性从而有利于提高政府公共决策的公正性、公开性和合理性。第四有利于推进基层民主发展。处于转型期的社会利益集团的积极参与往往能有效地疏通和拓展利益表达渠道。利益集团进入地方政府决策过程提高了公民政治参与的有效性扩大了公民政治参与的渠道从而有利于调动和发挥公民的政治积极性。显然上述积极作用的发挥必须具备一定的条件如利益博弈规则的公
17、平性与透明性、政策制定者高度的自主性与权威性、地方政府强大的利益整合能力与调控能力等。从实际情况看利益集团影响地方政府决策可能、甚至已经在一些层面产生消极后果 2. 第一力量强大、资源充裕、组织良好尤其是与政治权力结合起来的强势利益集团有可能损害整个地区的公共利益和广大公众的利益特别是严重损害社区弱势群体的利益影响社会的正义和社会政治的稳定。 第二一些利益集团可能因其具有雄厚的经济实力无须施压或游说即可让地方政府俯首听命使地方政府决策的公正性和合理性受到影响。如一些地方出现的“领导傍大款” 现象就很能说明此种情况。第三一些利益集团则可能利用其强大的权力资源进行“权力寻租” 、 “钱权”交易或其
18、他违法活动。这是目前“集体腐败”或“组织性腐败”的根源。它既败坏了社会风气破坏了党风廉政建设也使有关政策或法律得不到有效执行。如在某地就形成了一个包括党委、政府主要负责人、司法人员等在内的庞大的、黑白合流的非法利益集团。这个非法利益集团几乎控制了当地的正式国家机关组织危害一方嚣张至极。第四一些经合法组织异化而形成的利益集团往往以企业、事业单位等组织的合法外衣为依托以经济、政治利益为纽带运用合法组织的资源欺压、剥削人民群众瓜分集体财产谋取其成员的非法利益. 最后也是最为严重的后果是一些利益集团可能凭借其拥有的组织资源、文化资源、尤其是盘根错节的关系性资源 通过控制地方政权或某一政府部门、机构谋取本集团的非法利益。如厦门远华走私集团、湛江海关走私集团之所以能够长期地、大批量地、反复地从事非法走私贩卖活动主要就在于此类走私集团均与当地党政部门主要负责人、海关等执法机关负责人结成特殊利益集团并编织了一张严密的“关系网”使这些地方的政权机关实际上掌控在走私集团手中。
