1、1 集体建设用地定级与基准地价评估技术指引 （征求意见稿） 为规范集体建设用地级别划分与基准地价评估（以下简称“定级估价”）技术行为，促进城乡公示地价体系 一体化建设，制订本指引。 本指引的内容为集体建设用地 在参照城镇土地估价规程（ GB/T 18508-2014）、城镇土地分等定级规程（ GB/T 18507-2014）开展定级估价工作时 ，应特别关注的技术要点、技术环节和需强调的内容。 1.适用范围 本指引适用于集体建设用地定级估价专业行为 。 本指引所称集体建设用地，是指土地所有权属于集体经济组织，土地用 途为建设用地，土地利用方式符合城乡土地制度、规划管制及相关政策要求的集体土地。
2、2.引用标准 下列标准所包含的条文，通过在本指引中引用而构成本指引的条文。本指引颁布时，所示版本均为有效。使用本指引的各方应使用下列各标准的最新版本。 GB/T 18508-2014 城镇土地估价规程 GB/T 18507-2014 城镇土地分等定级规程 GB/T 21010-2017 土地利用现状分类 2 集体土地使用权地价评估技术指引（征求意见稿）（中估协发 2016 18 号）。 3.法律政策依据 （ 1）中华人民 共和国物权法 （ 2）中华人民共和国土地管理法 （ 3）中华人民共和国担保法 （ 4）中华人民共和国资产评估法 （ 5）中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定（ 2013
3、 年 11 月 12 日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过） （ 6）不动产登记暂行条例（国务院令第 656 号） （ 7）不动产登记暂行条例实施细则（国土资源部令第 63 号） （ 8） 国务院办公厅 关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见（国办发 2014 71 号） （ 9） 国务院 关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权 抵押贷款试点的指导意见（国发 2015 45号） （ 10） 国土资源部办公厅关于加 强 公示地价体系建设和管理有关问题的通知 （国土资厅发 2017 27 号） 4.总则 4.1 范围和对象的界定 3 集体建设用地定级估价工作一般以区县（含县级
4、市，下同）为单位开展，基准地价体系可根据实际情况选择以区县整体或其下辖的各个乡镇为评价对象设立，具体需根据区县所处区位、区县内部自然地理条件等的差异性、以及影响土地级别因素因子的一致性等分析确定 。 对于地级市市区范围内的集体建设用地，可单独设立基准地价体系 。 对于面积较大、市场发 育程度高、土地质量空间差异明显，且有监管服务需求的行政村，也可单独设立基准地价体系。 4.2 工作内容 集体建设用地定级估价工作包括划定土地级别或均质区域，并完成以级别或均质区域为基础的基准地价评估，建立完整的基准地价修正体系。 4.3 基本原则 除 GB/T 18507-2014、 GB/T 18508-201
5、4 中规定的原则外，还应遵循以下原则： 4.3.1 城乡统筹原则：建立集体建设用地基准地价体系应在体现集体建设用地与国有建设用地差异的基础上，充分考虑与所在区域城镇国有建设用地基准地价体系的衔接与协调， 鼓励设立城乡一体化的基准地价体系，以利于推进城乡土地市场建设。 4.3.2 因地制宜原则：鉴于集体建设用地覆盖范围广、空间分布连续性差，土地质量影响因素地区差异较大、4 市场发育度低且不平衡等特点，定级估价技术细节的处理宜兼顾科学性、针对性和实践可操作性。 4.3.3 明确权利异同原则：集体建设用地权利界定宜建立在统一的法规政策框架下。“三块地”改革试点地区经批准可突破现行法律 ， 不同时期、
6、不同地区的试点政策仅适用于该类试点范围，评估中应注意政策差异对价格的影响，并进行全面阐述与分析。在基准地价内涵设定及价格 水平确定中，应明确体现其权利边界及其对价格的影响。 4.4 技术途径 土地级别划分应在充分调查影响集体建设用地质量的自然、社会、经济等因素的基础上以多因素综合评价法为主导方法完成 。 基准地价宜在综合分析集体建设用地的交易案例、经营收益、土地征收中的补偿安置情况、同区域国有建设用地市场水平及相关政策导向的基础上综合确定。 5 集体建设用地定级 5.1 确定评价对象与范围 5.1.1 空间对象与范围：在土地利用规划、城乡规划、国土空间规划的基础上，结合法律政策中涉及农村集体土
7、地制度的相关规定和监管服务导向与需求、 集体建设用地市场发育水平等，确定定级估价对象及其空间范围。应明确界定是否包括土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内的集体建设用地。 5 5.1.2 地类对象与范围：地类应参照 GB/T 21010-2017的规定设定，并明确是否包括新增集体建设用地等。 5.1.3 图上测算范围：在集体建设用地空间连续性差，与农用地或国有土地交错分布的地区，可以用行政区界限作为控制边界，无需在测算工作底图上单独勾画定级估价对象的各个具体集体建设用地图斑 。 控制边界内的各类用地视为集体建设用地参与测算过程，在成果中结合文字描述具体界定应用的对象和范围。 5.2 确定定级
8、方式 集体建设用地定级可根据市场发育情况和监管服务需求选择综合定级或分类定级 。 土地利用功能特征分区明显，且各功能区的空间分布相对集中的地区，宜进行分类定级。 5.3 因素因子体系及其量化评价方法 5.3.1 一般要求 （ 1）繁华程度、交通条件、基本设施状况、产业集聚效益、环境条件、人口状况等土地质量影响因素的量化评价与国有建设用地类同。 （ 2）鉴于集体建设用地具有覆盖范围广、空间位置分散、质量分布不连续、城乡结合部受邻近城镇或已建成区域的辐射影响明显、受区域功能规划及政 策导向等影响明显的特征，在未先行开展集体建设用地分等的情况下，宜增加反映宏观区位、社会经济水平差异，以及相关规划等影
9、响因素。 6 （ 3）在确定各定级因素中所含的具体因子及其评价指标时，可在 GB/T 18507-2014 规定的基础上，考虑城乡之间在社会经济职能、建设形态与规模等方面的差异，结合评价对象的特征，适度增减取舍，体现针对性、差异性、可行性。 （ 4）在量化各因素因子对定级单元的影响程度、确定影响规律和功能分衰减方式、测算作用分值时，原则上遵循GB/T 18507-2014 中的相关规定 。 当评价对象空间布局具 有特殊性或因素之影响规律存在区域特异性时，可在深入分析的基础上，适当调整量化模型与方法，主要体现在对因素类别的划分（点线状因素、面状因素），功能分衰减模型的选择（指数衰减、线性衰减）、
10、以及定级单元作用分的取值规则等方面。 5.3.2 宏观区位影响度 （ 1）内涵与作用 。 主要用于反映位于定级对象空间范围之外，但对定级对象具有明显辐射影响的因素，例如：与定级对象近邻的中心城镇、商业繁华区、产业园区、集中区、集散地等对定级对象土地质量的影响 。 （ 2）量化方式 。 属点状因素，可通过定级单元距上述因素因子实体的距离予以量 化 。 （ 3）功能分测算方法 。 当同类因子的实体数量多于 1个时，可根据各实体的面积规模、经济总量规模、人口规模、区域功能定位等具体评价指标，通过加权方式综合确定各实7 体的功能级别和功能分值。当存在高级别实体的功能涵盖低级别实体的功能时，此类因素对定
11、级单元的影响规律类同于商服中心，应参照 GB/T 18507-2014 的规定进行功能分分割计算。 （ 4）作用半径的确定 。 当同级同类因子的实体数量为 1时，作用半径原则上为实体空间边界距定级对象最远距离 。当多个同级同类因子实体均匀分布时，可依依据均分市场的原理，参照公式 测算。 （ 5）作用分测算 。 当该因素因子对定级单元的影响力度随距离的增加而呈现从“快速下降”渐变为“缓慢下降”的规律时，采用指数衰减模型，否则采用直线衰减模型 。 在具体单元上，受多个同级别实体的影响时，取其中最高值，受多个不同级别实体的影响时，取各个级别的最高作用分值后，将其累加，即遵循“同级取最高，多级累加”的
12、计分原则。 5.3.3 社会经济发展状况 （ 1）内涵与作用 。 社会经济因素对集体建设用地的使用价值具有重要影响，当定级对象覆盖的空间范围较大，涉及多个行政单元时，应考虑不同单元上，社 会经济发展状况的差异 ， 具体可用经济产值、人均经济收入、耕地（或建设用地）占比、人口密度等多个因子评价 。 （ 2）量化方式与作用分测算 。 属面状因素，可通过定8 级范围内不同行政单元上（乡、村、居、街道等）的相关统计指标量化其影响程度，测算所覆盖单元的作用分值，测算公式参见 GB/T 18507-2014。 上述所例因子中，耕地面积占比（或人均耕地）通常属于负向影响因子，即指标值越高，对集体建设用地质量
13、的影响作用分值越低，测算其作用分值时应将其转换为正向分值 。 5.3.4 繁华程度 主要指商服繁华程度，以定级对象空间范围 内的商服设施表征 。 除常规商服设施外，可根据实际情况将农贸市场、大型超市、专业市场、定期开办的集市等视作商服设施参与测算 。 繁华程度属点状因素，具体评价测算规则与方法参见GB/T 18507-2014。 5.3.5 交通条件 交通条件对集体建设用地质量和可充分利用程度有着重要影响，包括道路通达度、公交便捷度、对外交通便利度三类影响因素，具体因子选择和评价指标确定时，除遵循GB/T 18507-2014 有关规定外，还应关注以下要点： （ 1）在道路通达度中应增加考虑对
14、定级对象有影响的国道、省道、县道及乡村道路的影响 。 （ 2）在公交便捷度中，如果运行在农村的公交车辆停靠站较为灵活，无固定站点，可将其作为线状因素考量 。 （ 3）在对外交通便利度中，应重点考虑高速公路出入9 口及其他对外交通节点对定级对象的影响。 交通条件通常属点线状因素，当以路网密度指标表征时，可视作面状因素，具体评价测算规则与方法参见 GB/T 18507-2014。 5.3.6 基本设施状况 包括基础设施完善度和公用设施完备度 。 各类设施因子的选取应结合其在定级范围内的分布情况和作用特征、作用的空间差异性确定 ， 除中小学、幼儿园、医卫设施等常规因子外，可根据当地的实际情况选择有特
15、色的因子，例如：老年活动站所、文娱场所、农家乐、乡村旅游设施、小卖铺（食杂店）、农村电商营销点、固定的物流配送中心等。 基础设施完善度通常为面状因素，公用设施完备度通常为点状因素，具体评价测算规则与方法参见 GB/T 18507-2014。 5.3.7 环境条件 除各类自然环境条件外，可根据实际情况将人居环境、工程地质条件、是否受地质灾害影响等纳入评价指标体系。 环境条件因素通常为面状因素，具体评价测算规则与方法参见 GB/T 185078-2014。 5.3.8 区域规划 对定级对象土地质量分布有重要影响的村级土地利用规划、乡村建设规划、旅游发展规划，及各类功能区划等亦10 应纳入评价体系。
16、 环境条件因素通常为面状因素，具体评价测算规则与方法参见 GB/T 18507-2014。 5.4 定级资料调查与整理 资料调查内容和要求总体参照 GB/T 18507-2014 有关规定，并结合评价区域内的实际情况处理，并应关注以下方面： （ 1）地籍、土地利用、规划及 社会经济发展等统计资料宜具体到村（组）等基层行政单元 。 （ 2） 对位于集体建设用地定级范围之外，但对测算范围内集体土地质量存在明显辐射影响的城镇（集镇）中心以及其他商服设施、基础公共服务设施等，需调查其相关资料 。 （ 3）用于验证级别初步划分成果的土地（房地产）利用或交易资料宜包括定级工作范围近三年内全部可获得样本 。
17、 市场发育程度高、样本数量大的地区，可抽样选取。 （ 4）调查土地（房地产）利用或交易样本资料宜区分有政策法律支持的公开市场样本和无政策法律支持的隐形市场样本，并关注当地的具体政策，以及对价格有影响的交易习俗、普遍做法和特殊约定等。 5.5 定级单元划分与单元总分值测算 在参照 GB/T 18507-2014 有关规定划分定级单元时，应依据集体建设用地的特点选择大小适宜的网格单元，测算各单元的作用总分值 。 也可将同村（组）覆盖的定级对象确定11 为应用评价单元，根据其所含的各网格单元分值测算应用评价单元的作用总分值。 5.6 级别划分、验证与确定 依据定级单元总分值，选用总分数轴确定法、总分
18、频率曲线法、总分剖面图法等方法初步划分土地级别后，应通过市场交易价格法或土地级差收益测算法进行验证，通常应符合高级别内的集体建设用地交易价格或利用收益相对较高，且级间差异逐步缩窄的一般规律。 级别划分结果应征求相关集体经济组织和管理部门 的意见 。 当同一村（组）内的连片建设用地初步判定为具有明显质量差异需划入不同级别时，应充分考虑集体经济组织的接受程度，并与相关管理政策导向衔接。 6 集体建设用地基准地价测算 6.1 基准地价内涵的设定 除地价内涵设定的常规要求外，还需关注并明确以下内容： 6.1.1 关于用途的设定 若包含“住宅用地”，应明确是否对“住宅用地”的具体类型或内涵有特殊限制，例
19、如：是否仅指“宅基地”。 6.1.2 关于权利的设定 如果与国有建设用地相比，集体建设用地存在特殊的权利限制，且对地价水平具有影响，应在此明确界定。 12 6.1.3 关于年期的设定 通常参照国有建设用地的法定最高出让年期设定，但对于“宅基地”及“工业用地”，其年期设定应与相关法律政策相衔接。 6.2 资料调查与整理 6.2.1 资料调查内容与要求 除 GB/T 18508-2014 规定的调查内容与要求外，还需特别注意以下方面： （ 1）交易样点资料 。 交易样点资料不仅包括买卖（出让、转让、租赁等）样点、抵押样点、还应包括各类利用集体建设用地获取生产经营收益的样点、宅基地有偿使用（含有偿退
20、出）及经营获利的样点等 。 交易样点宜包括有政策法律支持的公开交易样点和无政策法律支持的 隐形交易样点，并明确标注、区别分析 。 在市场发育度低，样点数量较少的地区，宜进行全样本调查，并可将样本的时效性要求放宽至近五年 。 对于所在区域，以及毗邻区域内（通常为国有建设用地的未级地）零星存在的国有建设用地样本，也应调查收集，用于不同权属土地上的价格比较 测 算 。 （ 2）法律政策资料 。 收集当地在涉及城乡统筹、集体土地利用、土地征收，移民安置以及“三农”领域的具体法律规章、政策文件、试点方案、实施办法等，并关注其落实程度。 13 （ 3）社会经济等相关资料 。 包括影响地价的一般因素、区域因
21、素、个别因素资料 ， 经济、造价等各类 相关变动指数、价格标准资料 ， 相关税费征收标准 ， 乡镇村庄规划和土地利用规划资料等。 （ 4）其他资料 。 已有各类公示地价体系建设的相关成果资料。 6.2.2 资料调查整理要点 （ 1）交易样点资料 。 目前在多数地区尚未建成集体土地交易统一平台或交易资料统一归档管理机制，应综合内业查档、外业调查、问卷访谈、会议座谈等多种形式全面获取各类样点资料 。 由于多数地区尚未形成显化、规范的集体建设用地价格规律和市场机制，在调查中不能仅限于交易数字的获取，还应与交易涉及的集体经济组织、农民、用地企业、监管部门等进行充分交流，掌握交 易价格形成的行为机理、限
22、制性条件、心理价位及其他价格影响因素等 。 关注土地使用者对集体建设用地与国有建设用地市场的差异感知情况与接受程度。 （ 2）法律政策资料 除可公开获取的资料外，还应尽量收集管理部门内部掌握的相关文件，分析其管理要求对集体建设用地市场培育的影响。 14 （ 3）社会经济资料 主要来源于统计数据、相关部门发布的数据等。 6.3 样点地价的测算与修正 参照 GB/T 18508-2014、中估协发 2016 18 号文的有关技术规定，利用收益还原法、剩余法、成本逼近法等评估方法，对调查资料进行处理，测算交 易样点的宗地价格并将其修正至基准地价内涵设定条件下，过程中应注意以下方面： （ 1）对于隐形
23、市场上形成的交易价格，评估时应根据调查所获的地价影响因素情况，对其进行必要的修正 。 （ 2）运用收益还原法从房地收益样点中剥离地价时，即使集体建设用地与国有建设用地上的房地产租金水平（或生产运营收益水平）基本一致，也应进一步分析使用者对两类用地市场的偏好程度及市场风险度、政策完善度等方面的异同，通过还原率等相关参数的调整，科学测算集体建设用地样点价格 。 （ 3）运用成本逼近法测算新增集体建设用地样点地价时，集体土地的取得成 本不涉及土地所有权转移，不宜直接采用征地区片综合地价等完整征地补偿标准，也不应包括仅在征收环节发生的税费 。 确定开发成本时，由集体或政府投资完成的区域客观开发费用均应
24、计入 。 测算利息时，利率的确定宜考虑相关领域金融政策优惠的影响 。 测算土地增值15 时，应包含用途转变、开发利用限制的转变及开发投入带来的客观增值。 （ 4）对于通过旧村改造、土地整治、增减挂钩等调整后形成的新增集体建设用地，运用成本逼近法测算其价格时应包括建新区和拆旧复垦区与之直接相关的客观成本费用。 （ 5）对于在宅基地上进行民宿、农家乐等符合相关政策支持 方向的经营行为产生收益的样点，可纳入此类用地价格测算。 6.4 基准地价测算与确定 以土地级别（或均值区片、路线段等）为基础，统计不同均值空间上的集体建设用地价格或收益水平，确定基准地价。 6.4.1 利用样点地价测算基准地价 当均
25、值空间内集体土地样点数量充足，符合相关统计检验要求时，可直接测算算数平均值、加权平均值、众数、中位数等作为基准地价。 对于集体土地样点不足的区域，可通过建立定级单元（或土地级别）土地质量分值与样点地价数学模型的方法，测算基准地价 。 也可通过建立地价与影响地价的土地条件对照表，通过 比较法、比例系数法，以已测算出相应基准地价的级别地价为基准进行测算。具体模型、方法的运用思路见GB/T 18508-2014。 16 6.4.2 利用土地收益资料测算基准地价 当可获取集体土地上企业生产运营的详细资料时，可通过级差收益测算方法测算各级别基准地价，具体见 GB/T 18508-2014。 6.4.4
26、基准地价的确定 除遵循、参照 GB/T 18508-2014 规定的有关原则和方法外，因多数地区集体土地市场尚处于起步阶段，法规政策体系也远未完善和稳定，故在确定基准地价水平时，应立足于体现现阶段的市场状况和土 地管理政策。 6.5 基准地价修正系数表的编制 编制思路和方法参见 GB/T 18508-2014，其中地价影响因素的确定宜与定级因素因子体系适当衔接 ， 在市场发育程度较低、地价样点数量不足的区域内，修正系数的确定可主要依据定级因素分值确定。 7.集体建设用地级别与基准地价成果整理 7.1 成果内容与形式 7.1.1 表格成果 级别基准地价表 。 级别（或均值区域）空间范围描述、级别
27、（或均值区域）面积、级别（或均值区域）基准地价值、明确的基准地价内涵界定等。 基准地价修正体系表。 7.1.2 文字成果 17 土地定级与基准 地价评估工作报告、技术报告，相关专题分析报告等。 7.1.3 图件成果 级别（或均值区域）基准地价图、定级因素作用分值图、样点地价分布图等。 7.1.4 信息化成果 鼓励形成定级因素及地价样点数据库、定级估价测算工具软件。 7.2 成果整理要求 所有成果均应包括电子版，符合基准地价电子备案的基本要求 ， 相关图件的编制要求参照 GB/T 18507-2014、 GB/T 18508-2014，图面基础地理要素可根据定级评价区域的情况适当简化。 8.成果验收发布与更新管理 成果验收程序与标准参照 GB/T 18507-2014、 GB/T 18508-2014。 成果验收发布后，应在十五个工作日内完成基准地价电子备案。 成果更新的频率、要求宜与同区域国有建设用地基准地价更新频率衔接，促进城乡统一公示地价体系的建设。
