1、济南市救灾工作存在的问题及建议作者:翟旭东 发布时间：2009-9-8 10:43:51 阅读次数：灾害管理是一种连续不断且相互联系的活动，同时又有明确的阶段性，各阶段组合起来成为灾害管理周期。主要体现为防御、准备（制定减灾规划、应急预案、储备救灾物资、应急通信、减灾教育）、侵袭、响应（预案实施、抗灾系统启动、人员转移、提供食品、住房等援助、调查评估灾情）、恢复（临时恢复和恢复重建）、发展等几个密切联系的阶段。灾害救助主要分为灾民紧急救助和荒情救助。其中灾民紧急救助是一种突发性强的，具有特殊性的救助制度，也称紧急救援，是指国家用救灾款物无偿帮助处在危难情况下的灾区群众临时解决生活困难的应急性救
2、济。荒情则是灾情的延续，一般是指灾后社会成员遇到的生活困难和饥馑现象。根据荒情发生的时间，可以分为春荒、夏荒和冬令荒情。1 目前民政部门从事的灾害救助工作主要是防灾减灾、应急救助、荒情救助、倒房恢复重建等工作，贯穿于灾害管理的准备、响应、恢复等阶段，我们称之为救灾。目前指导救灾工作的规范性文件主要是国家自然灾害救助应急预案、国家综合减灾“十一五”规划以及灾民应急救助工作规程、春荒、冬令灾民生活救助工作规程、灾区民房恢复重建管理工作规程等。我市的救灾工作虽然经受住了 2007年“718” 特大暴雨灾害和 2008年支援南方特大低温雨雪冰冻灾害以及“512” 汶川特大地震灾害的考验，顺利完成了救灾
3、任务，但是其中暴露出来的问题令人深思。下面我根据当前救灾工作的发展趋势结合我市救灾工作实际，重点分析我市救灾工作现状和存在的问题，提出下步完善救灾工作的一些建议。一、济南市救灾工作面临的形势和工作现状（一）当前救灾工作呈现的发展趋势受全球气候变暖和全国气候异常影响，极端天气气候事件频度、强度逐渐加大。救灾工作领域逐步由自然灾害向事故灾难、公共卫生事件以及公共安全事件等在内的突发公共事件领域延伸，由传统的农村灾害救助为主转变为农村、城市灾害救助并重。城市灾害日益凸显，灾害和救灾的社会关注度更高，巨灾往往在毫无防备的情况下，以意想不到的时间、地点和强度到来，原有的应急体制和机制极不适应，建立应对巨
4、灾的管理体制、预案体系被提出来。2008年年初的南方特大雨雪低温冷冻灾害救助中铁路、公路滞留旅客的救助首次被纳入救助范围，民政部门救灾工作应该在更广阔的社会生活中重新定位。正是在这种背景下，2000 年以来，我国的救灾应急管理体制就一直处于根本性的调整中，尤其是 2003年的“非典”事件后，更进一步有力推动了救灾工作体系的转型，主要表现为：救灾目标：从强调经济损失转向以人为本。这样应急救助救助的着眼点和落脚点以及救灾工作的重点都发生了彻底变化。救灾内容:从事后救济转向全方位救助，特别是应急救助，时效性更强。应急救助首要的就是要在第一时间内对于受灾害影响产生的困难人口进行及时救助，比如，24 小
5、时救助到位的规定。从紧急转移开始到救助一直到完成恢复重建，灾害救助已经具有全程立体救助的性质。救灾指挥：从依靠行政人员的个体经验性的指挥转向系统的应急预案和应急行动。过去救灾主要依靠制度而缺乏预案。制度尽管很重要，但是仅仅有了制度还不够，还要更为细致的程序来进行具体的行为规范。救灾过程：从封闭、保密的状态转向全方位透明。2005 年，国家保密局和民政部专门就因灾死亡人口的解密问题发出通知，要求及时向社会公开。救灾工作不能、不应该保密，也保不住密。在当前社会开放度加大、信息沟通加深的形势下，媒体代表舆论，制造舆论、扩大舆论的作用也相应增大了。突发事件，包括自然灾害事件发生后，政府部门勇于和善于处
6、理灾害来临时的各种社会管理事务，包括应对社会舆论的工作。救灾标准：从传统的低标准向保证基本生活并与国际接轨。救灾标准在较长的时期内一直偏低，政府努力的目标是不饿死人、不冻死人等。随着经济的发展，现在的标准已转变为保证灾民有饭吃、有水喝、有衣穿、有住处、有病能医、有学能上等。救灾装备：从传统的人力和手工为主的工作手段向高科技装备应用。正是由于上述的变化，救灾工作的重心逐步由灾后救助逐步向灾中应急救助和灾前预防转移，荒情(春荒、冬令)救济逐渐与农村低保等救助制度衔接，救灾工作出现了从救助管理体系向应急管理体系转移的特点。（二）济南市救灾工作面临的严峻形势济南市地理环境是南依泰山，北跨黄河，地处鲁中
7、南低山丘陵与鲁西北冲积平原的交接带上，地势南高北低，地形可分为三带：北部临黄带，中部山前平原带，南部丘陵山区带。3 北部沿黄地带具有发生黄河洪灾的风险，南部山区容易发生滑坡等地质灾害。市区南高北低，三面环山，市区南北向的道路容易发生城市行洪，例如“718” 特大暴雨灾害。同时，我市西靠聊考断裂带，东有郯庐大断裂，辖区北西向和北东向断裂交错分布，地质构造十分复杂，存在发生中强以上地震的地质构造背景，是国务院批准的 13个地震重点监视防御城市之一。济南是省会城市，是我省政治、经济、文化的中心,是全国 15个副省级城市之一，具有“率先发展、和谐发展”的使命，因此加强救灾工作，减轻灾害损失，维护社会稳
8、定具有重要的政治意义，是落实国家“保增长、保民生、保稳定”部署的客观要求。济南的地理环境和政治环境给我市的救灾工作提出了很高的要求，容不得有丝毫的马虎。特别即将来临的全国十一届运动会，更是对我市救灾工作的提出了新的任务，如何有有效及时应对各种突发公共事件，维护社会的和谐稳定，是我市当前救灾工作的重要任务。（三）当前我市救灾工作的现状改革开放以来，我市的救灾工作在市委、市政府的领导下，根据救灾工作方针的变化，救灾工作内容、工作方式、救助范围也相应进行了调整，初步建立起了应对各种自然灾害和重大突发事件的紧急救助体系和运行机制。1、初步建立了救灾应急预案体系2006 年 11月，市政府出台了济南市自
9、然灾害救助应急预案，建立了自然灾害救助四级响应机制，规范了紧急救助行为，提高了紧急救助能力，确保全市一旦发生重大自然灾害，可以依据本预案规定的各种启动条件和启动程序迅速启动，各司其职，各尽其责，最大限度地保护人民群众的生命和财产安全。目前，各县（市）区也制定了本级的自然灾害救助应急预案，初步建立了全市的自然灾害救助应急预案体系。2007 年，出台了济南市民政局应对自然灾害工作规程，作为济南市自然灾害救助应急预案的配套文件，进一步明确了市民政局的应急响应工作职责，明确了各相关处室和各县（市）区民政局的相关职责。市民政局成立了救灾应急指挥部，下设办公室、紧急救援（综合）组、灾害信息组、救灾捐赠组、
10、宣传报道接待组、遇难人员善后处理组和后勤保障组，建立起全局动员的应对自然灾害的工作规程，确保灾害发生后应急响应工作及时有序，灾后24小时应急安置和救助措施基本到位。2、初步建立了灾害分级管理的管理体制2006 年出台的济南市自然灾害救助应急预案明确了“救灾工作分级负责、救灾资金分级负担”原则，要求各级建立救灾资金自然增长机制，将救灾资金列入财政预算。下面通过 20032008年我市自然灾害损失情况和救灾资金投入情况，了解我市目前在灾害分级管理工作上的有关情况。表一：20032008 年济南市自然灾害损失及救灾资金投入情况统计表年份灾害损失（万元）救灾资金投入情况（万元）小计上级投入市级投入县（
11、市）区投入2003262321274976020031492004280001550750100700200527500104943006192006236001365550081520074400043402300150054020087820599053350570合计 1571525910456951251800355892007 年“718 特大暴雨灾害”发生后，市政府在第一时间启动自然灾害救助一级应急响应，第二天就紧急下拨紧急救灾款 2500万元用于灾民生活救助，其中省级投入 1000万元，市级投入1500万元，确保了救灾工作的顺利开展。“718 特大暴雨灾害”救灾工作充分体现了救灾
12、工作分级管理的优越性。3、救灾工作重心逐步向减灾工作转移2005 年 11月 12日，启动了“社区减灾平安行”活动，推动基层减灾活动的广泛开展。2008 年 4月 26日出台了济南市人民政府办公厅关于成立济南市减灾委员会的通知（济政办字200832 号），成立了由齐建中副市长任主任，张鲁军副秘书长和张苏华局长任副主任，市发改委、教育局、财政局、卫生局等 20个成员单位组成的济南市减灾委员会，研究制定全市减灾工作的方针、政策和规划，协调开展重大减灾活动，指导各县（市）区开展减灾工作，开展减灾科技的研究和应用，组织、协调全市抗灾救灾工作。2009 年初，编印了济南市减灾防灾、安全应急知识简明手册下
13、发到各县（市）区。2008年我市槐荫区青年公园街道办事处和舜园社区被民政部表彰为“全国综合减灾示范社区”。4、初步建立了救灾物资储备体系2003 年我市借用市过军供应站食堂一部分改造了一个临时性救灾应急物资储备仓库，投资 80多万元，建筑面积达 700多平方米，购置了叉车、打包机等工具和部分消防器材等。2004 年，制定了济南市救灾物资仓库管理暂行办法，建立了账目，规范了出、入库制度等，对仓库内的物资进行了整理、归类。各县市区也采取多种措施加强救灾物资储备。有的县（市）区把救灾物资储备和慈善超市建设相结合，统筹规划，合理布局。还有的县（市）区采取租赁等方法，解决救灾物资储备。对于不便储存或者储
14、存成本高的救灾应急物资采取与有关的生产厂家签订了救灾物资紧急供应协议书的方式来保障救灾应急的供应。在 2007年建立自然灾害应急救助物资厂商名录的基础上，2008 年与海泰涂覆布业有限公司、济南苑校有限责任公司、济南普利思矿泉水有限公司等 5家企业签订了济南市救灾物资紧急供应协议书，内容涉及帐篷、饮用水、被子和方便面，确保灾害发生后能紧急筹集到灾民基本生活物资。表二：济南市救灾物资储备情况统计表（统计时间 2009年 3月）单位面积（）建设时间启用时间现有物品（件、顶）棉被棉衣单衣帐篷总价值(万元）市本级 7502003320039890015000100027365489 市中区500200
15、521235148916751036 历城区 100199620011000500100105章丘市120020002001100035003700 020 平阴县 6019987200010000 济阳县2002002200210436327121 043 商河县 02004100100100006 合计281012671209166696275661485 、救灾捐助工作取得了长足发展2001 年 12月市委、市政府出台了关于在全市深入开展经常性社会捐助活动的意见，2005 年市民政局出台了济南市经常性社会捐助体系建设工作实施意，对经常星社会捐助体系进行了定位：“经常性社会捐助体系是全市城
16、乡社会救助体系的重要组成部分，是以实物救助为主体的第二条救助通道。平时承担对全市困难群众的经常性实物救助的任务，特殊情况下承担全国、全省范围的集中救灾捐助任务”，初步建立了经常性的社会捐助和救灾捐助相结合的社会动员机制。截至目前，我市共有慈善超市 34处，经常性社会捐助站点 296处，初步形成了经常性社会捐助网络。从 2006年开始，每年 11月开展“送温暖、献爱心”活动，主要为灾区和困难群众募集过冬的棉衣、棉被等物品，为受灾特困户恢复重建倒塌房屋提供资金援助。我市的捐助工作为我市的救灾工作和对口支援以及支援外省、市救灾工作做出了重要贡献。先后成功支援了 1998年长江抗洪、2001 年支援新
17、疆雪灾、2003 年抗击“非典”和 2008年的南方低温雨雪冰冻灾害和“512” 汶川特大地震灾害等的救灾工作。抗震救灾期间，全市累计接收抗震救灾捐赠款物合计 2345124 万元（不包括驻济单位和个人直接捐往省慈善总会和省红十字会的捐款），其中资金 2015866 万元，物资折款 329258 万元，创下了我市救灾捐赠史上的最高纪录。6、规范灾情信息管理，初步建立灾害信息员队伍在济南市自然灾害救助应急预案中规范灾情信息管理的基础上，2009年 3月市民政局制定出台了关于建立灾害信息员队伍建设，进一步规范灾情报送制度的通知，进一步规范了灾情报送制度，明确了灾情的报送主体、报送时限和报送内容，建
18、立重大自然灾害“24 小时零报告”制度等。同时在县（市）区、乡镇（街道）、村（居）建立灾害信息员队伍，完整记录灾害信息员的姓名、联系方式等基本信息。二、我市救灾工作存在的问题2007 年我市“718” 特大暴雨灾害以及今年年初的南方特大低温雨雪冰冻灾害和“512” 汶川特大地震灾害的救灾工作暴露了我市救灾工作的很多问题。具体表现为在在理念上，仍然停留在传统思维，满足于简单化、被动应付，僵化守旧，不思创新；在体制上，不善于跳出部门小圈子，视野不宽，办法不多；在能力上，不善于创造条件，不善于利用技术，能力不强，手段业余。（一）灾害风险意识、危机意识和应急意识不强，减灾工作有待加强。我市的减灾工作虽
19、然在基层的开展取得了一定效果，但是 2007年的“718” 特大暴雨灾害用惨痛的教训告诉我们，我市的减灾工作还很薄弱。在这次灾害中的死亡人员中大部分是青壮年，而且很大一部分人死亡不是溺水，而是马路边的路灯漏电导致的。这说明很多人缺乏应对暴雨灾害的常识和经验，在部分街道洪水达到半米左右的时候，不是选择弃车逃生，而是冒险涉水。政府有关部门缺乏应对暴雨灾害的准备，城市排洪设施运转不畅，南部山区过度开发，路面硬化面积大也是导致这次暴雨灾害的一个因素。因此，急需加强减灾宣传，普及减灾知识，提高人民群众的防灾减灾意识和避灾自救技能。同时，政府有关部门也要加强防灾、减灾基础设施建设，增强灾害风险意识和应急意
20、识。（二）应急预案和工作规程不完善、操作性不强。我市初步建立了市和县（市）区的自然灾害应急预案，但是乡镇（街道）和村（居）预案还没有形成，难以满足我市救灾预案“横向到边，纵向到底”的要求。自然灾害救助工作规程除市级编制完成外，县（市）区还没有相应的救助工作规程。现有的自然灾害应急预案与其它部门如水利、地震等部门的预案交叉，互为成员，导致预案难以执行。有的县（市）区没有建立相应的协调机构，与相关机构协调困难。预案缺乏必要的演练，一旦有灾不会使用预案。预案之间相互衔接不够，与上下级之间的预案衔接不够，与同级的其他预案也有冲突，还没有真正形成互为联动的预案体系。（三）基层灾害信息管理队伍不稳定，灾情
21、数据报送不及时，核实困难。我市的基层灾害信息管理队伍建刚刚起步，基层灾害信息员管理队伍在资金投入、体制建设能方面还存在很多问题，导致基层灾害信息员队伍不稳定，直接影响了灾情数据的上报和核实。灾情统计数据是救灾资金分配的主要依据，灾情统计是否准确，直接影响到资金分配的准确性和政策落实的有效性。由于灾情发上的突然性和统计的滞后，目前的灾害评估工作很难落实，发挥应有的作用，在机制上难以避免虚报灾情的情况。目前，我市的灾情会商机制没有建立，很多地区的灾害救助工作方法落后，缺乏一套科学的灾害评估系统，很多灾情数据的采集主要依靠人工实地查看，所得数据缺乏客观性和系统性。（四）减灾救灾综合协调管理还不完善。
22、现行的救灾管理基本上实行的是分灾类、分部门的单一灾害管理模式，分别由地震、气象、水利、国土资源、农业、林业等部门负责，防灾与抗灾主要由各级政府与有关专业部门组织，民政部门主要负责灾民生活保障等工作。这一管理模式缺乏统一协调的专门机构，某些管理部门职能重复，作用有限。职能的重复导致职责的不明确，容易造成某些职能工作不到位，大大影响了灾害救助的时效。我市虽然成立了减灾委员会，但它主要是一个协调机制，没有钱、没有人。市政府应急办公室与值班室其实是一套班子，其实质上仅相当于一个中转机构，也难以胜任减灾救灾综合协调管理职能。例如在 2008年的支援四川抗震救灾工作中，虽然成立了援川办，但由于部门参与多，
23、协调难度大，前方和后方的职责不明晰，工作效率还是大大折扣。另外，由于缺乏横向的联系，各部门在灾信息或减灾成果共享与行为配合方面都会存在很多缺陷。这首先表现在各个涉灾部门都建立了独立的灾害信息管理系统，而且往往自成体系，难以做到信息共享。现行的灾害管理体制由于职能分散，职能交叉，职能缺位，割裂了灾害管理各个阶段的逻辑联系，造成了社会资源浪费。（五）救灾应急物资储备体系还不健全。市级没有救灾应急物资储备仓库，大部分县（市）区也没有救灾应急物资储备仓库。我市现在借用市过军供应站食堂一部分改造为临时性救灾应急物资储备仓库，道路狭窄，周转不便，其建设规模、设备配置远远不能满足我市救灾应急物资储备管理的需
24、要。在今年支援四川地震灾区的捐助工作中，救灾应急物资储备资源紧缺与我市人民高涨的捐助热情形成的矛盾充分表现出来。据统计，2008 年 5月份以来，我市先后发往四川灾区的救灾物资累计 52车皮，1104544 吨，价值 183165 万元，全部临时存放在全市十几个临时存放点，不仅产生巨大的临时仓储费用，而且给集中调运带来极大困难。“送温暖、献爱心”为四川灾区募集的部分棉衣被仍然滞存在县（市）区，存放在办公楼的地下室以及车库和临时租用的场所，不方便救灾应急物资的管理、调拨，严重影响了救灾工作效率和质量。同时，救灾应急物资储备品种过于单一，也影响了救灾效果。（六）救灾资金的投入和管理有待进一步加强。
25、救灾工作分级管理体制不够完善，地方救灾资金投入严重不足，投入结构不合理，列而不支，多列少支的现象突出；有的地方基层救灾款发放管理中还存在滞拨、挤占、挪用以及救灾和救助不分等现象。在救灾资金投入上市和县（市）区仍有等、靠、要等依赖思想，减灾责任意识和动力不强，缺乏积极性和主动性。救灾工作是各级政府的职责，主要以地方政府为主，但是在实际执行中，救灾投入大都依靠上级政府的投入，地方安排的救灾资金数额较少，救灾资金投入结构不合理。关于进一步加强救灾款使用管理工作的通知（民救发19997 号）规定“根据分级管理、分级负担的财政体制和依靠群众、依靠集体、生产自救、互助互济，辅之以国家必要的救济和扶持的救灾
26、工作方针，中央和地方各级政府都负有救灾责任，解决灾害带来的困难应主要依靠地方各级政府和灾区广大干部群众通过自力更生、生产自救、互助互济等方式加以解决。”关于规范特大自然灾害救济补助费分配管理有关问题的通知（民发2002127 号）规定“当地方遭受特大自然灾害，地方政府通过自身努力确实难以解决时，中央可予以适当补助。”“中央救灾资金是由中央财政预算安排的，用于遭受特大自然灾害的省（自治区、直辖市、新疆生产建设兵团）在安排灾民基本生活经费发生困难时给予的专项补助”。中央救灾资金主要用于特大自然灾害，其他自然灾害的救灾资金的投入主要应依靠当地政府。但是我市救灾资金过分依靠上级政府，本级财政投入不够，
27、详见表一。中央、省级救灾资金主要投入重灾区，所以说这部分资金不稳定，有时有，有时无，有时多，有时少。例如，2003年，菏泽东明发生洪涝灾害，中央和省的救灾资金主要向菏泽倾斜，我市分配到的救灾资金相对较少。三、完善我市救灾工作的建议目前，济南市救灾工作发展的方向是要适应当前救灾工作发展趋势，按照“政府主导，分级管理、社会互助、生产自救”的方针，完善救灾工作分级管理、救灾经费分级负担、救灾经费专户管理的灾害救助管理体制，努力形成灾害信息科学管理、部门协调综合有力、物资储备丰富多样，社会动员广参与的灾民紧急救助工作体系。（一）完善预案体系，规范救灾工作程序。灾害应急响应，是一种准军事化的机制。为避免
28、遇到灾害救灾指挥手忙脚乱的局面，一定要将各类自然灾害应急的预案充分地程序化。4 我市的市、县（市）区级预案要进行进一步的修订和完善，乡镇（街道）和村（社区）预案要按照济南市自然灾害救助应急预案编制指南的要求编制完成。在完善预案体系的工作中要把握好两个定位：一是自然灾害救助应急预案在整个公共事件预案体系中的定位，要定位为一级政府的专项预案，而不是各级民政部门的部门预案。二是预案内容上的定位，要从仅仅针对自然灾害的救助扩展到针对其它人为的技术灾害方面的救助。（二）稳步推进灾害信息员建设，完善灾害信息管理系统。完善灾害信息员管理机制，建立准入机制、考核办法，加强对灾害信息员的培训，提高灾情上报的客观
29、准确和及时性。建立灾情会商制度，建立济南市减灾委员会的专家咨询委员会，经常开展重大灾情的会商，逐步建立起科学的灾害评估体系。加强灾害信息管理装备建设，提高技术手段的广泛应用，促进灾害信息管理向专业化、信息化方向发展。结合我局即将开展的“济南民政网站”升级改版工作，建立灾害信息以及减灾交流平台，完善与有关部门的灾情信息共享机制。（三）完善救灾款物管理办法，规范在基层的发放。针对济南市有的地方基层救灾款发放管理中还存在挤占、挪用、截留的现象，积极推行救灾款专户管理，彻底堵塞救灾款拖欠、挤兑、挪用的漏洞，解决资金调剂难、到位慢的问题。出台济南市救灾款物管理办法，进一步加强对救灾资金的管理，规范发放使
30、用程序，提高救灾资金的使用效益，保障灾民的基本生活权益。（四）筹建新的救灾物资储备仓库，丰富储备物资品种。2008 年，我局向市政府请示，选择一处交通便利的地方由财政投资建立一处规模适度，功能齐全，能满足我市救灾应急工作需要的救灾应急物资储备仓库，市政府已原则上同意，要求发改委等部门做好立项的准备工作。目前，我局正积极进行立项前的筹备工作，协调土地、规划等部门积极寻找合适的土地。在汛期来临前，做好“抗大灾，防大汛”的准备，购买部分汛期救灾应急物资，丰富储备物资品种。（五）增强灾害保险意识，通过灾害保险拓宽灾害救助渠道。在当前市场经济条件下，救灾仍然沿用由国家和政府出资的体系只会使得财政负担越来
31、越重，且不能充分满足受灾群众恢复生产、生活的需要。因此，在救灾方面，积极引入保险机制，分散灾害风险。救灾保险或称为灾害社会保险，是指由政府出面组织，以财政供款和社会筹资作经济后盾，为灾民提供灾后生活的基本保障并维持其简单再生产的一种灾害社会保障制度。6 可以筹集大量的救灾资金，缓解各级政府的财政压力。通过救灾保险，采取国家、集体、个人相结合的筹资方式，按照灾害损失程度，依靠社会力量，帮助受灾户解决困难，拓展了救灾渠道，增强了救灾的合力。建立灾害保险制度，也为灾害信息员队伍建设提供更广阔的发展空间。政府或者保险公司可以向灾害信息员购买灾害信息服务，促进灾害信息员队伍建设的市场化运作。（六）实现救
32、助资金来源和救助手段多样化。随着社会主义市场经济体制的不断完善，各种社会力量参与灾害救助的行动，各种社会组织有广泛的国内和国际交往，蕴藏着极为丰富的救助资源，其潜能是巨大的，要通过有效的协调机制来将其激活，对于济南市的救灾工作会起到重要补充作用。要进一步加强志愿者队伍和义工队伍建设，使人力资源的捐助活动得到有效利用。扶建陋室千间 庇得百姓心暖 对于广大农民群众来说，房子是除了土地之外的另一个“命根子”，住房问题既是重要的民生问题，也是一个重要的经济问题和社会问题。老河口市是实施“安居房”（当时称“幸福房工程”）建设较早的县市之一。从 2002年发布日期：2009-09-10 14:57:34
33、对于广大农民群众来说，房子是除了土地之外的另一个“命根子”，住房问题既是重要的民生问题，也是一个重要的经济问题和社会问题。老河口市是实施“安居房”（当时称“幸福房工程”）建设较早的县市之一。从 2002年在全市 10个乡镇选择 100户无房家庭进行试点、推广至今，已历时 8年，累计投入 1400多万元，解决 2300余户特困群众的住房问题，让那些真正因贫困无力建房而居住在危房中或无房居住的困难群众住上新房，得到广大基层干部和困难群众的好评。在实施“安居房”工程之初，就有人质疑：政府会帮忙建房子？简直是“天上掉下的馅饼”。但是，该市一直把群众“安居房”建设列入政府为群众办十件实事之首，并一步一个
34、脚印地从“小范围入手、逐步扩面、全面覆盖”的目标向前推进，实现了“政府掏钱，群众住房”的承诺，并取得了显著成效。主要做法： 一、有“敢为天下先”的超前意识，订下“不到黄河不死心”的工作目标年年救济年年穷，是贫困救助对象最普遍的特征。对于他们来说，吃、穿、住主要靠政府进行救助，尤其是很大一部分特困户因自身无住房借住他处或居住在危房里，随时都可能发生的房屋倒塌事故，可能造成生命危险。局党组一班人看在眼里，急在心里。怎么才能改变这种现状？用什么方法来让他们实现共同致富？对此，老河口市民政局在全市开展“我为贫困对象献策”大讨论活动，一时间各种建议纷至沓来，热点、难点泾渭分明，解决住房问题成了贫困群众最
35、大的愿望。找准了切入点，局党组决定从解决贫困户住房入手，在最短时间内拿出具体实施方案。经调查，全市需建住房的贫困户达 2600多户，加之该市是自然灾害频发地区，此类对象随时都有可能增加，针对这些情况，市民政局及时向市委、市政府提交了急需解决农村特困群众住房问题的调查报告，引起市“四大家”领导的高度重视。为最大限度帮助特困群众恢复危房、倒房，我们采取了“先易后难、先急后缓、分级负担、分批梯次扶助”办法稳步推进。在当时，这是一个惊人的决定，上无政策，下无资金，更无经验可借鉴，一切只能“摸着石头过河”。最终焦点都集中在资金筹措上，资金不解决，所有的努力，都将付之东流。怎么办？为及时筹措建房资金，局党
36、组“一班人”兵分两路，一路向上级民政部门，争取资金支持，一路积极向市委、市政府汇报建“安居房”面临的资金困难，争取将农村特困户危房改造资金优先列入本级财政预算，确保农村特困群众早日住上新房。几年来，局党组一班人凭着高度为群众负责的政治责任感和不达目标不死心的坚定信心，使该市农村特困户危房、倒房改造工作走在全省前列。二、坚持“你建房我规划”的改扩建原则，落实“你住房政府扶助”的帮扶机制，搞好统筹协调安排先规划后建设是抓好农村危房、倒房改造工作的前提。既要综合考虑当前居住和长远防灾避险问题，又要与村组总体规划和新农村建设结合起来，必须做到实事求是，积极稳妥，分类指导，统筹推进。同时，注重生态环境保
37、护，维护地方习俗，保护地方特色，实现居住环境、村容村貌协调统一。（一）在建房规划上，采取集中和分散相结合。对危房、倒房相对集中的村组，由规划部门进行集中规划建设，以保护地方建筑风格的框架内，合理布局，形成既符合新农村建设要求，又能与当地风俗有机融合；对危房、倒房较分散的村组，采取拆旧建新的方法进行分散改造，不影响整体规划。酂阳办事处八一村在危房改造工作中，结合当地实际和村组规划，将 5户危房改造进行统一集中筹建，形成了 5户一院，既便于管理，又做到了规范统一。（二）在建房标准上，坚持“建得起，住得进，不浪费，有安全感”的原则。不搞贪大求洋，坚持因地制宜，结合建房家庭人员构成和的收入情况，合理确
38、定建房数量、建房面积，充分考虑群众承受能力，千方百计帮助群众降低建房成本，切实减轻灾民负担。针对农村住房的实际情况，建房标准定为：每户建筑面积不低于 60平方米，也就是两间住房，一间厨房。如该市张集镇任岗村 4组甄达菊，女，现年 45岁，丈夫在 2007年因车祸去世，现独自抚养两个小孩上学，家中 3人居住在两间年久失修面积约 40平方米的房屋内，房屋墙壁上多条裂缝，可直视内外，每逢下雨，几无容身之地，随时都有倒塌的危险。该户在 2008年 3月向村委会申请，经村组评议，民政办核实、公示后，将其列入 2008年安居房一类帮扶对象。2008 年 5月，民政部门为该户扶助建房资金 9000元，在村组
39、和亲戚朋友的帮工帮料下，建起了两间砖混结构平房，彻底解决了甄达菊一家人的住房问题。（三）在扶持资金安排上，实行分级承担与帮扶联建相结合。在扶持标准制定上，根据建房农户的不同情况，补助标准也有所区别，不搞一刀切。在实际工作中，对农村“安居房”建设分为三类救助，第一类，即农村低保对象、分散供养五保户、贫困优抚对象和因自然灾害造成房屋倒塌、严重受损，靠自身无力恢复重建或修缮的灾民户进行重点帮扶，扶助资金一般在 8000元至 12000元。第二类，即居住土坯房，经济条件较差但还有一定建房能力的家庭，扶助资金一般在 4000元至 6000元。第三类主要是对现有住房尚能居住，维修就能解决的，扶助资金一般在
40、 2000元至 3000元。在建房方法上采取“自己拿一点、亲戚资助一点、村组帮一点、政府救助一点”的办法帮其建起新房。三、加强组织领导，切实把农村危房改造任务落到实处农村危房改造是一项系统工程，涉及面广，工作量大，任务十分艰巨。几年来，老河口市始终把农村危房改造工作作为落实“三个代表”重要思想、学习实践科学发展观、构建社会和谐的重要内容，作为执政为民、关注民生的重要举措，作为一项重要的政治任务，有力有序有效地落到实处。（一）确保领导到位。一是成立以分管民政的副市长为组长、民政局长为副组长，财政、民政、国土、农业、扶贫办主要负责人为成员的农村危房改造工程领导小组。制订了切实可行的实施方案，排出时
41、间进度表，按照计划、进度和要求，推进农村危房改造工程进展。定期召开联席会议，通报农村危房改造的工作进度，切实做到工作上相互支持、相互配合，为农村危房改造提供快速便捷服务。同时建立了市“四大家”主要领导和部门主要负责人联系点制度，形成了领导包片、干部包点、主要领导亲自抓、分管领导具体抓、乡镇办领导和民政包点干部现场抓的工作机制，做到了大事有人管，小事有人帮的工作格局，有力地推进农村危房改造工作。（二）确保责任到位。农村危房改造的责任主体是乡镇党委、政府。对各乡镇办党委、政府实行“一把手”负总责，村级具体负责，层层落实工作责任制。把农村危房改造目标任务层层分解，明确责任，签订目标责任书，按工程规划
42、、进度、数量、完成时间等，明确完成时限、工作要求、工作标准，做到人人有责任，事事有时限，件件抓落实。同时，严格实行责任追究制。对因危房改造工作不力,造成农房倒塌、违规操作等工程质量事故的，给予严肃处理，并追究有关领导的连带责任。（三）确保资金到位。农村危房改造资金按照农户自筹为主、外部扶助为辅的原则，采取“上级财政援助一点、地方财政配套一点、农户自筹一点、社会捐助一点”的办法多渠道筹集。对上级补贴资金，本级政府按比例每年落实配套资金，并列入财政预算，确保农村危房改造资金足额按时到位。（四）确保检查督促到位。加强对农村危房改造工作的督促检查，严格的督查工作机制，不仅要组织好平时的督办检查外，还要不失时机地邀请人大代表、政协委员及上级领导到现场指导工作。尤其是危房改造领导小组办公室和民政、监察、审计等有关部门要加大对建房资金的定期审计，监督资金的使用是否合理，是否足额到位，并进行不定期“回访”，确保无弄虚作假现象发生。同时建立和完善重大事项报告制度和信息沟通制度，采取综合督查、反复督查、跟踪督查等方式，督促危房改造工作保质保量按时完成任务。
