1、第 5 期 2009 年 社 会 保 障 收 稿 日 期 ： 2008-12-18 基 金 项 目 ： 国 家 哲 学 社 会 科 学 基 金 项 目 “ 中 国 水 库 农 村 移 民 安 置 模 式 研 究 ” ， 基 金 号 ： 06 BZZ 038 作 者 简 介 ： 王 慧 娟 （ 198 0 - ） ， 女 ， 河 南 安 阳 人 ， 河 海 大 学 中 国 移 民 研 究 中 心 博 士 研 究 生 ， 研 究 方 向 ： 移 民 经 济 与 管 理 研 究 ； 姚 萍 （ 197 0 - ） ， 女 ， 广 东 平 远 人 ， 南 京 市 房 地 产 发 展 中 心 ， 高 级
2、 经 济 师 ； 贾 永 飞 （ 198 3 - ） ， 男 ， 河 南 焦 作 人 ， 河 海 大 学 中 国 移 民 研 究 中 心 博 士 研 究 生 ， 研 究 方 向 ： 移 民 经 济 与 管 理 研 究 。 城 市 化 进 程 的 加 快 ， 基 础 设 施 建 设 的 大 规 模 增 加 ， 使 越 来 越 多 城 市 郊 区 农 村 集 体 土 地 以 种 种 合 法 的 或 非 法 的 、 公 开 的 或 隐 蔽 的 形 式 变 为 城 镇 建 设 用 地 ， 城 市 郊 区 农 民 赖 以 生 存 的 土 地 越 来 越 少 ， 进 而 彻 底 丧 失 自 己 所 有 的
3、 土 地 ， 被 不 断 从 土 地 上 剥 离 出 来 ， 形 成 一 个 新 群 体 城 市 郊 区 失 地 农 民 。 城 市 郊 区 失 地 农 民 对 国 家 法 律 、 政 策 ， 以 及 对 社 会 的 认 识 和 思 想 的 活 跃 程 度 都 不 同 于 一 般 的 农 民 ， 易 酿 成 大 规 模 的 群 体 上 访 和 群 众 事 件 。 现 在 农 民 上 访 中 有 60 % 与 土 地 有 关 ， 其 中 30 % 又 跟 征 地 有 关 。 围 绕 土 地 征 用 问 题 ， 各 利 益 主 体 间 矛 盾 重 重 ， 纠 纷 不 断 ， 失 地 农 民 上 访
4、 频 繁 ， 某 些 地 区 甚 至 还 引 发 了 暴 力 冲 突 。 矛 盾 冲 突 的 核 心 在 于 失 去 土 地 ， 就 失 去 了 土 地 带 来 的 收 益 和 保 障 。 农 地 价 值 一 般 包 括 了 农 地 直 接 经 济 价 值 、 生 态 价 值 和 社 会 保 障 价 值 1 。 就 农 户 而 言 ， 他 们 更 看 重 农 地 利 用 的 直 接 经 济 价 值 和 农 地 存 在 对 农 户 所 具 有 的 社 会 保 障 功 能 价 值 2 。 而 现 行 政 策 在 失 地 农 民 征 地 后 生 计 恢 复 、 养 老 方 面 不 尽 人 意 。 可
5、 见 ， 城 市 郊 区 失 地 农 民 的 保 障 问 题 已 经 不 仅 仅 是 经 济 问 题 ， 更 是 影 响 国 家 长 治 久 安 的 社 会 政 治 问 题 。 从 失 地 保 障 走 向 社 会 养 老 对 南 京 市 郊 区 失 地 农 民 保 障 问 题 的 思 考 王 慧 娟 1 ， 姚 萍 2 ， 贾 永 飞 1 （ 1 . 河 海 大 学 中 国 移 民 研 究 中 心 ， 江 苏 南 京 210098 ； 2 . 南 京 市 房 地 产 发 展 中 心 ， 江 苏 南 京 210098 ） 摘 要 ： 近 年 来 ， 随 着 我 国 工 业 化 和 城 市 化 的
6、 加 速 推 进 ， 城 市 郊 区 失 地 农 民 数 量 逐 年 递 增 ， 而 城 市 郊 区 失 地 农 民 失 去 土 地 同 时 ， 也 失 去 了 基 本 的 生 产 、 生 活 和 就 业 保 障 。 因 此 亟 待 为 失 地 农 民 建 立 安 全 有 效 的 社 会 保 障 制 度 。 通 过 对 征 地 保 障 四 个 阶 段 的 总 结 ， 发 现 正 在 进 行 的 有 关 失 地 农 民 社 会 保 障 的 实 践 仍 存 在 诸 多 问 题 。 为 此 ， 文 章 提 出 构 建 新 型 的 失 地 农 民 保 障 体 系 、 实 现 与 现 行 保 障 良 性
7、 对 接 的 建 议 。 关 键 字 ： 城 市 化 ； 失 地 农 民 ； 征 地 保 障 ； 失 地 农 民 保 障 体 系 中 图 分 类 号 ： F323.89 文 献 标 志 码 ： A 文 章 编 号 ： 1004-9940 （2009 ）05-0100-05 From Land-l osing Farmer s Social Secur ity to Social Endowm ent Insu rance The Intellection on Social Security Problem of Land-losing Farmers in Suburbs of Nanjin
8、g WANG Hui-juan 1 ，YAO Ping 2 ， JIA Yong-fei 1 （ 1 . N a t i o n a l R e s e a r c h C e n t e r o f R e s e t t l e m e n t ， H e h a i U n i v e r s i t y ， N a n j i n g 2 1 0 0 9 8 ， C h i n a ； 2 . R e a l E s t a t e D e v e l o p m e n t C e n t e r i n N a n j i n g ， N a n j i n g 2 1 0 0 9
9、 8 ， C h i n a ） A b s t r a c t ：In the process of industrialization and urbanization ，the suburbs of city become the first strategic area. The farmers lived in the suburbs affected by land acquisition lost not only their land but also the basic living and job security provided by land. Therefore ，
10、the establishment of safe and effective social security system for land-losing farmers is urgent right now. There are four phases of land acquisition social security policies since the founding of the Peoples Republic ，we found that there are still many problems in the relevant social security polic
11、ies of land-lossing farmers in practice. Finally ， put up with proposals of building a new land-lossing farmer security system and gurarantee to join the social security system in operation 。 K e y w o r d s ： urbanization ；land-losing farmers ；land acquisition social security ；land-lossing farmer s
12、ecurity system 100第 5 期 2009 年 社 会 保 障 一 、 征 地 保 障 的 历 史 回 顾 建 国 以 来 ， 我 国 对 失 地 农 民 的 征 地 保 障 大 致 经 历 了 土 地 换 土 地 、 土 地 换 工 作 、 土 地 换 现 金 和 土 地 换 失 地 保 障 四 个 变 迁 阶 段 。 第 一 阶 段 ： 调 整 土 地 ， 一 种 土 地 换 土 地 的 保 障 。 建 国 后 ， 为 了 适 应 城 市 建 设 与 工 商 业 发 展 的 需 要 ， 在 1950 年 11 月 10 日 城 市 郊 区 土 地 改 革 条 例 （ 以 下
13、简 称 条 例 ） 中 就 提 到 了 对 失 地 农 民 的 征 地 补 偿 ， 并 在 1953 年 和 1958 年 进 行 了 修 改 ， 总 体 补 偿 标 准 为 土 地 年 产 值 的 2 6 倍 。 1958 年 征 用 办 法 规 定 了 农 业 安 置 和 移 民 安 置 办 法 ， 当 时 人 均 耕 地 数 量 较 多 ， 第 二 轮 土 地 承 包 之 前 ， 每 个 村 民 小 组 都 会 在 一 定 时 期 进 行 土 地 调 整 ， 因 此 征 地 后 ， 采 取 调 整 土 地 的 农 业 安 置 办 法 。 总 体 来 说 ， 这 个 时 期 农 村 土 地
14、 数 量 多 ， 有 条 件 进 行 调 整 土 地 的 农 业 安 置 ， 虽 然 补 偿 标 准 严 重 偏 低 ， 但 由 于 较 好 地 解 决 了 失 地 农 民 的 保 障 问 题 ， 所 以 征 地 矛 盾 冲 突 并 未 凸 显 。 第 二 阶 段 ： 非 农 安 置 ， 一 种 土 地 换 工 作 的 保 障 。 1982 年 的 安 置 途 径 增 加 了 集 体 所 有 制 企 业 吸 收 、 用 地 单 位 吸 收 等 多 项 安 置 途 径 ， 带 有 计 划 性 质 ， 解 决 了 失 地 农 民 就 业 问 题 。 1986 年 6 月 25 日 ， 全 国 人
15、大 通 过 了 中 华 人 民 共 和 国 土 地 管 理 法 ， 采 纳 了 条 例 中 的 土 地 补 偿 费 、 安 置 补 助 费 等 大 部 分 规 定 ， 在 安 置 途 径 上 增 加 了 农 转 非 后 自 谋 职 业 、 自 谋 出 路 安 置 方 式 。 虽 然 征 地 补 偿 标 准 仍 然 偏 低 ， 但 是 由 于 我 国 “ 城 乡 二 元 结 构 ” 导 致 的 城 乡 户 口 差 异 ， 取 得 城 市 户 口 非 常 困 难 ， 而 取 得 城 市 户 口 则 可 以 在 上 学 、 就 业 、 生 活 方 面 更 加 方 便 ， 成 为 “ 城 市 人 ”
16、是 很 多 农 民 的 梦 想 ， 因 此 农 转 非 无 疑 是 当 时 农 民 一 心 向 往 的 转 变 ， 许 多 农 民 自 愿 舍 弃 土 地 而 转 为 城 市 户 口 ， 利 用 征 地 补 偿 款 进 城 发 展 。 这 种 安 置 方 式 对 于 当 时 失 地 农 民 诱 惑 是 巨 大 的 ， 所 以 这 种 非 农 安 置 ， 用 土 地 换 工 作 的 征 地 保 障 对 解 决 当 时 失 地 农 民 生 计 有 暂 时 效 果 ， 并 未 引 发 较 大 社 会 矛 盾 。 而 打 破 城 乡 二 元 结 构 ， 城 乡 一 体 化 以 后 ， 城 市 户 口
17、和 农 业 户 口 没 有 明 显 差 异 ， 农 转 非 的 优 势 也 就 不 在 了 。 一 方 面 失 地 农 民 了 解 到 自 身 缺 乏 到 城 市 工 作 的 技 能 ， 即 使 农 转 非 安 排 到 城 市 工 作 ， 也 只 能 担 当 没 有 技 术 含 量 的 职 位 ， 不 利 于 生 活 水 平 改 善 。 另 一 方 面 ， 由 于 竞 争 激 烈 ， 原 先 用 来 安 排 失 地 农 民 工 作 的 企 业 纷 纷 经 营 不 善 或 者 倒 闭 ， 刚 刚 失 地 的 农 民 又 面 临 失 业 的 危 机 ， 作 为 农 民 ， 有 一 份 土 地 作
18、为 保 障 ， 比 起 在 城 市 工 作 风 险 更 低 。 最 后 ， 从 农 民 身 份 到 居 民 身 份 的 转 变 需 要 很 长 时 间 ， 而 且 转 变 过 程 也 有 各 种 困 难 。 由 于 土 地 的 保 障 作 用 ， 征 地 前 失 地 农 民 基 本 不 用 考 虑 养 老 问 题 ， 在 他 们 的 观 念 里 ， 有 一 亩 三 分 地 ， 有 儿 有 女 ， 儿 女 孝 顺 ， 就 可 以 安 享 晚 年 。 农 转 非 进 入 城 市 后 ， 搬 迁 安 置 仍 在 城 市 边 缘 ， 不 仅 社 区 配 套 跟 不 上 ， 养 老 保 障 政 策 的
19、宣 传 力 度 也 有 限 ， 因 此 大 部 分 人 并 未 给 自 身 养 老 做 打 算 ， 直 到 老 年 才 发 现 自 己 没 有 了 养 老 基 础 。 第 三 阶 段 ： 货 币 安 置 ， 一 种 一 次 性 现 金 补 偿 。 20 世 纪 90 年 代 后 实 行 了 单 一 货 币 补 偿 方 式 下 的 征 地 补 偿 制 度 。 1998 年 修 订 的 中 华 人 民 共 和 国 土 地 管 理 法 （ 以 下 简 称 土 地 管 理 法 ） ， 除 了 规 定 政 府 在 征 地 后 应 支 付 土 地 补 偿 费 、 安 置 补 助 费 以 及 地 上 附 着
20、 物 和 青 苗 的 补 偿 费 ， 补 偿 费 和 安 置 补 助 费 的 总 和 不 得 超 过 土 地 被 征 用 前 三 年 平 均 年 产 值 的 30 倍 外 ， 对 被 征 地 农 民 ， 法 律 和 习 惯 上 都 只 考 虑 给 予 经 费 上 的 补 偿 ， 而 对 失 地 农 民 的 居 住 安 顿 、 重 新 就 业 、 生 活 观 念 和 生 活 习 惯 转 变 等 问 题 ， 未 予 考 虑 。 即 使 是 单 一 的 货 币 安 置 ， 也 存 在 着 安 置 标 准 过 低 的 问 题 。 据 调 查 ， 在 浙 江 、 上 海 和 江 苏 等 地 ， 一 亩
21、耕 地 的 征 地 补 偿 费 总 额 在 5 6 万 元 之 间 ， 而 农 民 能 够 拿 到 的 甚 至 只 是 其 中 的 10 % 15 % 。 一 项 调 查 表 明 ， 如 果 用 地 成 本 价 （ 征 地 价 加 上 地 方 各 级 政 府 收 取 的 各 类 费 用 ） 为 100 ， 则 拥 有 集 体 土 地 使 用 权 的 农 民 只 得 5 % 10 % ， 拥 有 集 体 土 地 所 有 权 的 村 级 集 体 经 济 组 织 得 到 25 % 30 % ， 60 % 70 % 为 政 府 及 各 部 门 所 得 。 由 于 征 地 安 置 补 偿 标 准 过 低
22、 ， 使 得 失 地 农 民 成 为 既 有 别 于 一 般 农 民 ， 又 不 同 于 城 市 居 民 的 边 缘 弱 势 群 体 ， 失 地 农 民 面 临 着 极 大 的 风 险 。 对 征 地 农 民 的 就 业 、 社 会 保 障 等 问 题 几 乎 没 有 涉 及 ， 导 致 大 规 模 失 地 农 民 问 题 产 生 。 第 四 阶 段 ： 失 地 农 民 保 障 ， 一 种 土 地 换 保 障 的 过 渡 。 2004 年 国 土 资 源 部 出 台 了 关 于 完 善 征 地 补 偿 安 置 制 度 的 指 导 意 见 ， 提 出 征 地 补 偿 安 置 原 则 是 使 被
23、征 地 农 民 生 活 水 平 不 因 征 地 而 降 低 ， 创 新 了 安 置 方 式 ， 在 法 律 规 定 原 有 安 置 方 式 的 基 础 上 增 加 了 失 地 农 民 保 障 、 土 地 入 股 等 安 置 方 式 。 南 京 市 政 府 也 于 2004 年 颁 发 了 南 京 市 被 征 地 农 民 基 本 生 活 保 障 试 行 办 法 ， 为 解 决 失 地 农 民 生 活 之 忧 提 供 了 保 障 。 目 前 的 失 地 农 民 保 障 制 度 设 计 为 满 足 失 地 农 民 征 地 后 的 基 本 生 活 需 要 ， 做 法 参 考 城 镇 养 老 保 险 制
24、 度 ， 但 是 存 在 “ 标 准 低 、 覆 盖 窄 、 管 理 乱 ” 的 缺 陷 。 因 此 可 以 看 作 一 种 从 失 地 保 障 到 社 会 保 障 的 过 渡 ， 也 可 以 看 成 失 地 农 民 养 老 保 险 的 雏 形 。 失 地 农 民 在 逐 步 转 为 城 市 居 民 过 程 中 就 业 方 式 发 生 重 大 变 化 ， 不 少 失 地 青 壮 年 农 民 处 于 失 业 或 就 业 方 式 不 适 应 状 态 ， 对 重 新 就 业 准 备 不 足 。 医 疗 保 障 水 平 101第 5 期 2009 年 社 会 保 障 低 ， 导 致 失 地 农 民 因
25、 疾 病 返 贫 机 率 上 升 。 因 此 ， 南 京 市 在 推 行 失 地 农 民 生 活 保 障 办 法 的 同 时 ， 还 引 入 了 商 业 保 险 ， 建 立 起 以 企 业 为 依 靠 、 农 民 个 人 缴 一 部 分 、 集 体 承 担 一 部 分 的 缴 费 模 式 ， 形 成 以 最 低 生 活 保 障 为 基 础 、 就 业 保 障 为 重 点 、 社 会 保 险 为 主 体 、 商 业 保 险 为 补 充 的 失 地 农 民 社 会 保 障 体 系 。 商 业 保 险 公 司 参 与 失 地 农 民 的 保 障 ， 一 方 面 充 实 了 失 地 农 民 社 会 保
26、 障 体 系 ， 从 一 定 程 度 上 缓 解 了 被 征 地 农 民 基 本 生 活 面 临 的 困 境 ， 减 轻 了 政 府 在 管 理 和 经 费 上 的 压 力 ， 另 一 方 面 也 为 商 业 保 险 公 司 进 一 步 拓 宽 业 务 渠 道 和 探 索 新 的 经 营 方 式 提 供 了 宝 贵 的 机 会 ， 而 且 也 确 确 实 实 地 部 分 解 决 了 失 地 农 民 的 保 障 问 题 ， 可 以 说 是 一 个 “ 三 赢 ” 的 局 面 。 二 、 现 行 征 地 保 障 办 法 存 在 的 缺 陷 （ 一 ） 征 地 补 偿 安 置 显 失 公 平 第 一
27、 ， 征 地 补 偿 安 置 标 准 偏 低 。 土 地 补 偿 费 的 标 准 是 由 该 耕 地 被 征 前 三 年 平 均 亩 产 值 决 定 的 ， 而 征 后 的 地 价 通 常 取 决 于 该 块 土 地 的 区 位 ， 所 以 当 前 土 地 补 偿 费 没 能 体 现 被 征 土 地 的 真 正 价 格 ， 对 农 民 说 服 力 较 差 。 按 照 南 京 市 现 行 政 策 ， 失 去 土 地 的 农 民 变 成 居 民 后 ， 如 果 没 有 工 作 ， 不 考 虑 工 资 、 物 价 上 涨 因 素 ， 只 解 决 生 活 问 题 ， 按 最 高 4 万 元 标 准 ，
28、 以 目 前 南 京 市 最 低 养 老 金 发 放 标 准 分 摊 使 用 ， 只 能 用 9 年 。 女 50 65 岁 、 男 60 70 岁 享 受 一 次 性 保 养 金 的 人 口 ， 每 人 1 . 8 万 元 的 征 地 补 偿 款 ， 以 南 京 市 2002 年 保 养 金 月 标 准 220 元 分 摊 ， 只 能 用 6 年 多 。 因 此 ， 在 保 养 金 用 完 后 就 会 产 生 生 活 无 着 落 问 题 。 第 二 ， 征 地 补 偿 安 置 标 准 不 统 一 。 市 政 和 非 市 政 项 目 在 农 业 人 口 安 置 费 用 上 实 行 两 个 标
29、准 ， 非 市 政 项 目 安 置 标 准 为 3 4 万 元 ， 保 养 金 为 1 . 4 1 . 8 万 元 ， 二 者 相 差 30 % 左 右 ； 省 以 上 重 点 工 程 另 行 制 定 政 策 ， 比 南 京 市 现 行 市 政 项 目 标 准 每 亩 低 2 3 万 元 。 2002 年 区 划 调 整 后 ， 原 江 浦 县 、 六 合 县 比 原 浦 口 区 、 大 厂 区 市 政 项 目 土 地 补 偿 费 每 亩 相 差 5000 元 左 右 ； 劳 动 力 标 准 相 差 2 万 多 元 ， 这 些 差 距 造 成 了 被 征 地 农 民 的 心 理 不 平 衡 。
30、 五 县 区 的 劳 动 力 安 置 费 标 准 为 1 . 2 1 . 5 万 元 / 人 ， 保 养 金 为 0 . 3 1 万 元 / 人 。 以 栖 霞 、 雨 花 两 郊 区 为 例 ， 平 均 每 亩 地 征 地 成 本 仅 为 6 万 元 左 右 ， 占 其 市 场 出 让 价 的 十 分 之 一 不 到 ； 五 县 区 更 低 ， 平 均 每 亩 地 征 地 成 本 2 万 元 左 右 ， 省 以 上 重 点 工 程 项 目 的 补 偿 更 低 。 另 外 ， 能 源 和 交 通 特 别 是 高 速 公 路 建 设 ， 实 质 上 是 经 营 性 用 地 ， 却 仍 然 按 照
31、 公 益 性 项 目 进 行 征 地 补 偿 ， 损 害 了 农 民 的 合 法 权 益 。 第 三 ， 征 地 补 偿 标 的 不 合 理 。 中 国 现 行 征 用 补 偿 的 四 大 标 的 中 ， 仅 有 安 置 补 助 费 包 括 对 农 民 就 业 、 生 活 保 障 和 福 利 功 能 的 补 偿 ， 也 包 括 了 对 农 户 土 地 承 包 经 营 权 的 补 偿 ， 把 对 土 地 承 包 经 营 权 的 补 偿 笼 统 地 包 括 在 安 置 补 助 费 中 ， 是 对 农 户 利 益 的 极 大 损 害 ， 是 不 合 理 的 。 （ 二 ） 社 会 保 障 缺 乏 合
32、 理 第 一 ， 养 老 保 险 水 平 低 下 、 层 次 单 一 。 目 前 各 地 的 养 老 金 发 放 标 准 多 在 二 、 三 百 元 ， 有 的 地 区 不 到 一 百 元 ， 这 种 养 老 金 水 平 在 当 前 农 村 消 费 水 平 较 低 的 情 况 下 尚 能 维 持 温 饱 。 而 农 民 失 地 后 将 转 化 为 市 民 ， 城 市 消 费 水 平 和 物 价 水 平 都 高 于 农 村 ， 单 纯 依 靠 养 老 金 是 无 法 在 城 市 实 现 “ 养 老 无 忧 ” 的 。 调 查 表 明 ， 许 多 失 地 农 民 因 为 保 障 水 平 太 低 ，
33、 政 策 缺 乏 吸 引 力 而 放 弃 参 加 养 老 保 险 。 根 据 对 南 京 市 玄 武 区 2455 名 失 地 农 民 的 调 查 ， 参 加 城 镇 养 老 保 险 的 只 有 76 人 ， 主 要 是 乡 镇 企 业 职 工 ， 仅 占 失 地 农 民 总 数 的 3 % 。 参 加 农 保 的 有 449 人 ， 占 失 地 农 民 总 数 的 18 % 。 两 项 保 险 都 参 加 的 有 35 人 ， 绝 大 多 数 失 地 农 民 没 有 保 险 。 从 参 加 农 保 的 情 况 来 看 ， 乡 镇 企 业 职 工 参 加 农 保 ， 每 人 每 月 缴 纳 2
34、0 元 ， 村 干 部 每 人 每 月 缴 纳 100 元 ， 缴 费 水 平 普 遍 偏 低 ， 基 本 上 起 不 到 养 老 保 险 的 作 用 。 当 前 的 保 障 水 平 过 低 ， 不 能 真 正 保 障 失 地 农 民 安 享 晚 年 成 为 制 约 失 地 农 民 养 老 保 险 工 作 广 泛 开 展 的 因 素 之 一 。 比 较 富 裕 的 失 地 农 民 希 望 将 来 的 保 障 水 平 能 高 一 些 ， 即 使 个 人 负 担 的 绝 对 金 额 高 一 些 也 无 所 谓 ， 只 要 能 真 正 实 现 养 老 无 忧 ； 经 济 状 况 较 差 的 失 地
35、农 民 则 由 于 受 个 人 缴 费 能 力 的 制 约 ， 只 求 将 来 能 保 温 饱 。 但 目 前 各 地 养 老 保 险 大 都 缺 乏 层 次 性 ， 致 使 部 分 失 地 农 民 因 保 险 层 次 过 低 不 愿 投 保 ， 部 分 失 地 农 民 又 因 缴 费 负 担 过 高 无 力 投 保 3 。 第 二 ， 医 疗 保 险 缺 失 。 失 地 农 民 虽 然 从 身 份 上 实 现 了 农 民 到 市 民 的 转 变 ， 但 是 享 受 保 障 的 权 利 却 没 有 得 到 完 全 的 转 变 ， 成 为 一 个 尴 尬 的 群 体 ， 既 无 法 享 受 农
36、村 合 作 医 疗 保 险 ， 又 无 条 件 享 受 城 镇 职 工 医 疗 保 险 。 第 三 ， 就 业 保 障 作 用 甚 微 。 土 地 除 了 对 农 民 具 有 生 活 保 障 作 用 以 外 ， 还 具 有 就 业 保 障 作 用 。 而 失 去 土 地 后 ， 就 业 保 障 成 为 恢 复 失 地 农 民 生 产 生 活 水 平 ， 使 其 实 现 可 持 续 发 展 的 重 要 因 素 。 因 受 教 育 水 平 较 低 、 年 龄 偏 大 、 缺 乏 相 应 的 劳 动 技 能 等 因 素 影 响 ， 失 地 农 民 能 够 顺 利 转 行 转 业 的 人 比 例 较
37、低 。 以 南 京 市 江 宁 开 发 区 为 例 ， 老 区 剩 余 劳 动 力 占 25 . 7 % ， 新 区 达 74 . 3 % ， 40 岁 以 上 的 未 就 业 人 员 占 剩 余 劳 动 力 的 60 % 左 右 ， 剩 余 劳 动 力 女 性 占 的 比 例 要 比 男 性 多 三 成 以 上 ， 保 障 性 安 置 占 102第 5 期 2009 年 社 会 保 障 总 数 的 28 . 6 % 。 可 见 ， 对 失 地 农 民 的 就 业 保 障 不 到 位 ， 有 加 大 农 民 “ 失 地 ” 即 “ 失 业 ” 的 趋 势 ， 从 而 造 成 社 会 不 公 ，
38、 影 响 到 社 会 稳 定 。 （ 三 ） 城 乡 保 障 脱 节 建 国 后 我 国 形 成 城 乡 分 割 的 二 元 经 济 结 构 ， 与 此 相 对 应 形 成 了 城 乡 二 元 社 会 保 障 模 式 ： 城 市 形 成 以 就 业 为 中 心 的 较 为 完 整 的 社 会 保 障 模 式 ， 农 村 形 成 以 集 体 为 依 托 的 较 低 层 次 的 社 会 保 障 模 式 。 通 过 对 城 乡 劳 动 力 流 动 的 限 制 ， 维 持 城 乡 分 割 的 社 会 保 障 体 系 。 转 型 时 期 传 统 的 二 元 社 会 保 障 模 式 难 以 接 纳 包 括
39、 失 地 农 民 在 内 的 新 对 象 。 改 革 开 放 以 来 ， 传 统 的 城 乡 二 元 经 济 结 构 开 始 弱 化 ， 在 工 业 化 和 城 市 化 的 基 础 上 实 现 城 乡 一 体 化 。 城 市 化 和 工 业 化 过 程 中 的 失 地 农 民 ， 失 去 土 地 后 ， 传 统 的 家 庭 保 障 和 土 地 保 障 也 随 之 消 失 ， 必 须 纳 入 新 的 社 会 保 障 （ 社 会 保 险 ） 之 中 ， 而 现 行 政 策 并 未 起 到 相 应 的 作 用 。 例 如 ： 南 京 市 失 地 农 民 基 本 生 活 保 障 政 策 自 2004
40、年 起 开 始 实 施 ， 其 保 障 金 水 平 低 于 城 镇 居 民 最 低 生 活 保 障 。 2008 年 开 始 ， 出 台 了 两 项 有 关 养 老 的 新 政 南 京 市 新 型 农 村 社 会 养 老 保 险 办 法 和 南 京 市 城 镇 居 民 养 老 补 贴 办 法 。 对 农 村 居 民 参 照 南 京 市 新 型 农 村 社 会 养 老 保 险 办 法 进 行 保 障 ， 该 办 法 还 对 农 村 老 年 居 民 建 立 老 年 养 老 补 贴 制 度 。 根 据 该 制 度 ， 农 村 老 年 人 可 以 按 月 领 取 农 村 老 年 居 民 养 老 补 贴
41、 ， 该 补 贴 以 各 区 （ 县 ） 2007 年 农 民 人 均 纯 收 入 的 5 % 比 例 计 发 ， 按 照 2007 年 南 京 农 民 人 均 纯 收 入 为 8020 元 计 算 ， 农 村 老 年 居 民 除 了 参 与 农 村 社 会 养 老 保 险 所 获 得 的 养 老 金 以 外 ， 每 年 可 以 拿 到 401 元 的 养 老 补 贴 。 而 城 市 郊 区 失 地 老 年 人 已 经 不 再 是 农 村 居 民 ， 于 是 被 排 除 在 这 项 养 老 保 障 体 系 之 外 。 对 于 城 市 老 年 居 民 参 照 南 京 市 城 镇 居 民 养 老
42、补 贴 办 法 按 照 每 人 每 月 100 元 的 标 准 享 受 城 镇 居 民 养 老 补 贴 ， 要 求 是 具 有 本 市 城 镇 居 民 户 籍 5 年 以 上 的 老 年 人 。 而 2004 年 以 来 郊 区 失 地 老 年 人 也 被 排 除 在 这 项 办 法 的 范 围 之 外 。 可 见 ， 现 行 的 失 地 农 民 保 障 并 不 是 一 种 社 会 保 险 ， 保 障 功 能 弱 、 资 金 来 源 单 一 、 接 受 程 度 低 ， 对 于 城 市 郊 区 失 地 农 民 起 不 到 良 好 的 保 障 作 用 ； 失 地 农 民 基 本 保 障 能 力 不
43、 够 健 全 ， 而 其 他 保 障 政 策 又 将 城 市 郊 区 失 地 农 民 排 除 在 外 。 现 行 的 失 地 农 民 保 障 政 策 并 未 起 到 架 起 城 乡 保 障 过 渡 的 桥 梁 作 用 ， 而 将 失 地 农 民 架 空 ， 成 为 农 村 居 民 和 城 市 居 民 之 间 尴 尬 的 群 体 。 （ 三 ） 失 地 农 民 养 老 保 险 制 度 不 规 范 除 了 政 府 的 失 地 保 障 体 系 以 外 ， 失 地 农 民 还 可 以 选 择 购 买 商 业 养 老 保 险 。 这 种 模 式 下 ， 政 府 主 导 ， 商 业 保 险 公 司 参 与
44、 ， 由 失 地 农 民 自 愿 选 择 是 否 购 买 。 由 于 运 作 者 是 专 业 的 保 险 公 司 ， 其 灵 活 性 与 适 应 性 都 比 较 强 。 但 是 这 种 模 式 也 存 在 不 容 忽 视 的 弊 端 ， 一 方 面 风 险 完 全 由 保 险 公 司 承 担 ， 保 险 公 司 出 于 自 身 考 虑 要 尽 可 能 规 避 风 险 ； 另 一 方 面 市 场 不 规 范 ， 政 府 相 关 部 门 的 监 管 力 度 不 够 。 再 加 上 部 分 农 民 的 保 险 意 识 不 强 ， 保 险 公 司 收 缴 保 费 的 难 度 比 较 大 。 例 如 ，
45、 2003 年 以 前 的 苏 州 市 就 曾 经 尝 试 与 保 险 公 司 合 作 ， 由 该 公 司 设 计 专 门 的 保 险 产 品 ， 并 附 加 住 院 医 疗 保 险 ， 保 费 从 当 地 土 地 储 备 中 心 支 付 。 但 由 于 保 险 公 司 的 费 率 无 法 根 据 当 地 生 活 成 本 以 及 社 会 发 展 及 时 做 出 调 整 、 政 府 与 公 司 之 间 相 互 推 诿 责 任 以 及 保 险 公 司 对 住 院 医 疗 的 保 险 定 价 偏 低 ， 导 致 无 法 履 行 承 诺 ， 上 述 种 种 原 因 ， 最 终 导 致 这 种 做 法
46、难 以 为 继 。 南 京 市 秦 淮 区 也 在 试 行 这 种 模 式 ， 但 是 同 样 遇 到 很 多 问 题 。 一 方 面 政 府 越 位 承 担 了 前 期 投 保 宣 传 的 工 作 ， 向 失 地 农 民 承 诺 领 取 养 老 金 的 标 准 很 优 厚 ， 而 另 一 方 面 真 正 制 定 标 准 的 保 险 公 司 的 费 率 却 无 法 根 据 社 会 发 展 做 出 调 整 ， 从 而 使 失 地 农 民 在 真 正 领 取 养 老 金 时 标 准 低 于 预 期 ， “ 大 呼 上 当 ” 。 三 、 对 策 和 建 议 （ 一 ） 构 建 新 型 失 地 保
47、障 体 系 对 具 体 的 补 偿 形 式 的 分 析 ， 学 者 往 往 将 注 意 力 集 中 在 失 地 农 民 社 会 生 活 保 障 制 度 上 。 之 所 以 集 中 在 该 种 制 度 ， 乃 是 因 为 货 币 补 偿 的 金 额 过 低 影 响 了 农 民 今 后 的 基 本 生 活 ， 而 失 地 农 民 基 本 生 活 社 会 保 障 制 度 的 建 立 ， 将 有 助 于 稳 定 农 民 的 生 活 水 准 ， 该 制 度 又 被 很 多 学 者 称 为 是 “ 土 地 换 保 障 ” 4 。 但 是 也 有 学 者 对 该 种 补 偿 模 式 提 出 了 质 疑 ，
48、认 为 失 地 农 民 社 会 生 活 保 障 制 度 蕴 藏 着 巨 大 的 风 险 制 度 风 险 和 道 德 风 险 。 因 此 ， 构 建 一 个 以 产 权 占 有 为 基 础 ， 以 财 产 性 收 入 保 障 为 核 心 的 被 征 地 农 民 动 态 保 障 体 系 可 以 尽 量 规 避 制 度 风 险 和 道 德 风 险 ， 同 时 满 足 失 地 农 民 保 障 的 需 要 5 。 该 体 系 主 要 由 基 本 生 活 保 障 、 收 入 保 障 和 就 业 保 障 组 成 。 通 过 基 本 生 活 保 障 ， 满 足 失 地 农 民 最 基 本 的 居 住 、 养
49、老 、 医 疗 方 面 的 需 要 ； 通 过 收 入 保 障 ， 实 现 被 征 地 农 民 个 人 财 产 性 收 入 和 分 享 集 体 资 产 经 营 的 增 值 收 益 ， 这 一 部 分 也 是 实 现 被 征 地 农 民 收 入 保 障 的 最 为 重 要 的 部 分 ； 通 过 就 业 保 障 ， 解 决 失 地 农 民 参 与 社 会 竞 争 先 天 优 势 不 足 的 问 题 ， 一 方 面 给 失 地 农 民 提 供 就 业 岗 位 ， 另 一 方 面 根 据 市 场 需 求 有 针 对 性 地 组 织 就 业 培 训 、 拓 宽 就 业 渠 道 。 103第 5 期 2009 年 社 会 保 障 （ 二 ） 实 现 失 地 保 障 到 社 会 保 障 的 良 性 对 接 城 乡 二 元 结 构 下 城 镇 社 会 养 老 制 度 和 农 村 村 级 层 次 的 自 助 型 分 期 分 红 性 质 的 养 老 保 障 措 施 之 间 缺 乏 兼 容 性 ， 阻 碍 了 城 乡 一 体 化 的 社 会 保 障 制 度 目 标 的 实 现
