1、公共管理案例分析平安大道拓宽工程2011 级 MPA 研究生 X 班 一、案例背景平安大道的改扩建设想始于 20 世纪五十年代，当时计划将该道路中的约 7 公里路段由 20 米拓宽到 70 米，但由于资金不足，计划未能得到实施。随着北京的飞速发展，到 1997 年，市区人口由五十年代的 400 万翻了四倍到了1600 万，汽车数量达到 130 万辆，交通堵塞成了首都的家常便饭，同时为迎接 1999 年 10 月 1 日新中国成立 50 周年庆典，北京市政府决定重启平安大道的拓宽计划。平安大道是一条穿过首都古迹集中且拥挤不堪的东西走向街道，它和南边紫禁城华丽的宫殿只隔几条街。市政府的规划人员认为
2、，计划中的平安大道的拓宽有助于缓解交通拥挤、更新公用设施。而且，在对抢手地皮的商业开发过程中，也成为成千上万住在该地区拥挤破烂的老房子里的居民提供了一个搬迁的机会。可是，由于计划中的拓宽工程会威胁到一系列沿街的古建筑，因此决定道路具体要加宽多少和路径的具体取向却是一项非常复杂的工作。为了该项目能够得以实施，国家城市规划委员会下属的北京市城市规划办公室召开了一系列会议，广泛征求各方面专家的意见。在第一次会议上，设计研究院的工程师提交了两份方案供选择：一份是当初 70 米宽大道的蓝本；一份是建一条40 米宽的道路。随着讨论的深入，在如何实现工程的各项目标的问题上出现了多种不同的意见。比方说，工程师
3、们主张道路应该宽阔而且保持一致的宽度以便交通顺畅；文物保护人士认为道路应该窄一些，而且在必要时还要改变路向以避开古建筑；而政府的官员们因为要和开发商共同分担搬迁的主要费用并分享开发的利益，所以他们要为自己争取主权，以最大限度地吸引商业投资。1998 年 2 月，经过几个月的辩论和审议，规划委员会公布了一项小心起草的计划，这一计划是与会各方的共识产物，即：由市政府提供 1 亿元用来建一条平均宽度为 38米的道路。这一宽度比较接近工程师们最初的方案。该计划也吸收了文物保护人士的建议，在几个古建筑处道路变为 28 米宽。该项目基本按照上述计划动工建设，参加设计的人员认为，该决策取得了良好的妥协结果。
4、平安大道将比原来街道平均宽 17 米，就宽度而言，已足以满足改善交通和铺设必要地下公共设施的需要；沿途大多数的重要古建筑也得到保护，老北京的传统特色和风韵得以保存；对官员而言，随着陋房的消失和沿街新开发建筑的出现，新的大道将为生机勃勃的市中心增色添彩，增加该区域的商业投资价值。二、关键问题该案例是一个典型的公共组织过程，公共组织过程的基本问题是：冲突与协调。如何消除平安大道拓宽工程中工程师、文物保护人士、政府官员、老住户等各组织之间冲突，实现相互协调是本文分析的关键问题。三、分析与讨论根据美国学者海尔G瑞尼的观点，组织过程包括：确定权力关系、决策、评价、沟通、冲突解决方案，以及改变和革新。组织
5、过程的基本问题是冲突和协调。组织冲突与协调是指组织之间（组织内部门、机构之间）的冲突与协调问题，是组织过程中所遇到的最基本的问题之一。各个组织都有自己的特性，因此组织冲突无法避免；但为了实现组织目标，组织之间必须消除冲突，实现相互协调。1组织冲突组织冲突是指当一个组织认为其他组织的行为对自己构成阻碍时，组织冲突便产生了。例如案例中的工程师希望道路尽量宽阔且保持一致宽度以便交通顺畅、文物保护人士认为道路应该窄一些保护古建筑、政府官员希望实现商业投资价值最大化等各方的出发点不同，便形成组织冲突。在多数情况下，组织冲突不是指组织间存在你死我活的斗争，而仅仅指组织间行为的“不合辙” 。组织冲突可能因组
6、织目标、过程、顾客、领域等因素的不相适应而引发。詹姆斯W 费斯勒和唐纳德F 凯特尔认为，最常见的组织冲突有三种形式：（1）目标与顾客的冲突。有一些组织是目标导向型的；另有一些组织是顾客导向型的，以维护特殊群体的利益为己任。当两类组织发生关系时就可能产生冲突。由于特殊群体的利益受到顾客导向型相关组织的保护，目标导向型组织就无法实行统一的政策。（2）功能与领域的冲突。与领域不同，目标、过程、顾客这些因素都可以体现组织的功能，多数组织以功能为起点，而不以领域为起点，这就造成了不同功能的组织在不同领域中的冲突。（3）目标间的冲突。目标导向型的组织常发生冲突。组织目标的每一次调整变动，都会引起组织边界的
7、变化，从而引发组织冲突。而不同的组织的目标发生交叉，则更容易引起冲突。根据上述概念，案例中平安大道拓宽工程前期各方的意见不一致，是因工程师、文物保护人士、政府官员、老住户等是目标导向型组织，代表着不同组织目标，应属于目标间的冲突。2组织协调组织协调是组织运作的重要环节，也是组织管理者的基本任务之一。组织协调科分为水平协调和垂直协调两类。（1）水平协调。是指组织间水平方向上的合作。主要方式一是利益相关的组织通过协商达成协议，以明确相互间的边界；二是在共同参与的领域，成立诸如机构委员会这样的组织进行协调，推进合作；三是根据组织领导准则，指定某个机构来协调特定范围内所有组织的活动；四是建立一定的决策
8、程序，使利益相关组织都有机会对其中任何组织的提议进行审议。不过，由于平等的组织在重大问题协商时不会轻易做出让步，水平协调无法克服所有的组织冲突。可以容易看出，这次关于北京市平安大道拓宽工程从最初的规划到开工建设都符合水平协调的条件。（2）垂直协调。垂直协调不同于水平协调，它依靠组织的等级权威来完成协调，是上级对下级冲突进行的协调。通常，水平协调无法解决的冲突都会自动交给相关组织的共同上级来进行垂直协调。但是垂直协调也有局限性，当同一水平层次上的组织数量众多时，冲突的范围将超出上级的仲裁能力，并且，每个组织与他们的共同上级的沟通将大大减少，冲突问题也会变得严重而无法解决。3.解决冲突本案例采用的
9、冲突解决方法是协商解决法，即在大目标和共同利益一致，双方的分歧属于非对抗性或暂时性的冲突，采用此法是比较好的。就是在冲突发生之后，由双方各派代表，本着协商的原则，要求双方顾全大局、求同存异、互让互谅、互相做出积极的让步，以促使冲突的解决。平安大道拓宽的最终目标是解决交通拥堵问题，这一点是符合各方的共同利益的，但是如何能够在既拓宽道路，又能保护古建筑，同时又实现商业投资价值，针对各方有分歧的利益目标，北京市城市规划办公室组织各方面的利益相关者进行了“激烈的辩论” ，在讨论会议上，各利益相关者从自己利益目标出发，对方案进行了多次的协商和审议，最终形成了建设方案。最终的方案使道路比原来平均宽 17
10、米，有效解决了交通拥堵问题，改善了本区域的公共设施，也尽可能地保护了一些沿街古建筑等。当然，该方案虽然最终确定，但还是有很多欠缺的地方，比如老住户的一些合理诉求未能得到重视，方案的执行也受到一些其他利益相关者的质疑。四、结论组织冲突在在公共组织的过程中是无法避免，根据本案例的处理经验，在面对组织冲突时应注重从以下几方面协调解决：1.整合群体目标。领导者在协调领导关系时，首先要对不同群体的目标进行分析和归类，找出他们与组织目标之间的异同，尽量使群体目标与领导活动的总体目标不发生冲突或保持基本一致。2.合理确立群体行为的规范，限制冲突。领导者在协调组织关系的过程中，应根据领导活动的实际情况和不同群体的特点制定群体规范。在制定群体规范的时候，要避免生硬和脱离实际，除了采取正式规定的形式，还要积极探索多种非正式形式促进群体规范的自然形成。3.加强沟通，增进了解，促进冲突的解决。在领导活动中，沟通具有不可取代的重要作用。没有沟通就无法领导，领导必须沟通。同样，没有沟通也无法建立和保持良好的领导关系，沟通是有效地解决冲突和避免冲突的根本方法和首要前提。
