1、长江三峡工程成本-效益分析20 世纪 80 年代中期，中国政府组织了四百多位专家和数千名勘测、调查、试验、设计和研究人员参加了三峡工程的重新论证工作，对三峡工程的成本收益进行了深入系统的分析，并于 1988 年重新编写了三峡工程可行性研究报告。一、三峡工程的效益分析1959 年编制的长江流域综合利用规划要点报告和 1988 年完成的修订补充报告，都论证并肯定了三峡工程的社会经济效益，并推荐作为近期开发的重点工程，其主要任务是解决长江中下洲、特别是荆江河段的防洪；向华中、华东和川东地区供电；同时还可以显著改善川江的通航条件。（一）防洪作用三峡工程地理位置优越，可控制荆江河段洪水来量 95%，武汉
2、以上洪水来量的 2/3 左右。三峡工程建成后，有防洪库容 221.5 亿 m3 可使荆江河段的防洪标准从 10 年一遇提高到 100 年一遇；遇 1000 年一遇和 1870 年类似的洪水，配合分蓄洪工程，可避免荆江两岸发生毁灭性灾害；遇 1931、1935、1954 年型洪水，可拦洪 120 亿 m3200 亿 m3，减少中下洲淹没农田 250 万亩300 万亩；并可减轻武汉的洪水威胁，为洞庭湖区的根本治理创造条件。（二）发电效益三峡水电站装机容量 1768 万 KW，年发电量 840 亿 KWH，主要供应华东、华中地区，小部分送川东，可替代煤炭约 4000 万吨5000 万吨。是供华中、华
3、东地区的一个最优电源点。它将为华东、华中地区供应可靠、廉价、清洁和可再生的能源，并对缓和两地区的能源供应紧张、煤炭支巨大压力和减少环境污染起到重大的作用。（三）航运方面据有关方面预测，川江下水运量 2030 年为 5000 万吨。目前川江通过能力仅约 1000 万吨。主要原因是川江航道坡陡流急，在重庆到宜昌 660KM 航道上，落差 120M。共有主要碍航滩险 139 处，单行控制段 46 处，三峡工程修建后，航运条件明显改善，万吨级般队可直达重庆，运输成本可降低 35%37%。二、推荐的三峡工程方案在 19851986 年国家计委、国家科委组织水位论证的基础上，对正常蓄水位 150、160、
4、170、180 米，以及两级开发和“一级开发、分期建设”等三种类型共六个方案进一步论证比较后，推荐“一级开发，一次建成，分期蓄水，连续移民”的建设方案。即坝顶高程 185 米，一次建成；初期蓄水位 156 米，最终正常蓄水位 175 米；移民按统一规划，20 年连续移完。三峡大坝位于湖北省宜昌县三斗坪镇，为混凝土重力坝，最大坝高 175M。水电站位于河床溢流坝两侧坝后。通航建筑物包括双线多级般闸和垂直升船机，均位于左岸。工程总工期 18 年，其中准备工程 3 年，从正工开工至第一批机组发电的工期为 9 年。三、三峡工程技术上可行三峡工程设计所需的基本资料，包括水文、泥沙、地形、地质等，经过几十
5、年来的收集、勘测、整编、分析和审查，比较完整可靠。这次重新论证中，又补充进行了调查、勘测、设计和试验研究工作，对近年来各方面提出的问题和意见，都进行了比较深入的研究，得出了明确的结论，认为工程在技术上是可行的。（一）枢纽工程设计和施工三峡工程有优良的地形地质条件，主要建筑物设计与施工中的技术问题均可依靠国内力量解决，主要机电设备中除少量需引进外，绝大部分可以立足国内生产制造。（二）地震和库岸稳定三峡坝和库区地壳稳定，基岩完整，历史地震活动轻微，经国家地震部门鉴定，坝址基本地震烈度为 VI 度。建筑物按 VII 度设防。建库后可能产生的诱发地震，估计最高震级为 5.5 级左右，从最坏的情况估计，
6、假定距坝址最近的九湾溪断层发生 6 级地震，影响到坝区的最大烈度也不会超过 VI 度，不影响建筑物的安全。（三）工程泥沙问题三峡坝址多年平均输沙量 5.3 亿吨，平均含沙量 1.3kg/m3。借鉴三门峡、葛洲坝等工程处理泥沙问题的经验，经过大量现场观测、数学模型计算、模型试验、已建工程的类比分析，工程泥沙问题已基本研究清楚。水库汛期按防洪要求持低水位，以腾空防洪库容并排沙，汛末蓄水至正常蓄水位，采用这种运行方式（谷称“蓄清排浑” ） ，水库有效库容可长期保留。据数学模型计算，防洪库容可保留 85%，调节库容可保留 90%。库尾和坝区的泥沙淤积，可以采取综合措施予以解决，航道、港口和建筑物运行的
7、安全可有保证。如不考虑上游建水库拦沙和调节洪水的有利影响，枢纽运用 100 年后，重庆市 100 年一遇最高洪水位约 199 米，不会影响主要市区。（四）人防问题三峡大坝设有大批低高程、大流量的泄水底孔，下游河道的安全泄量也很大，监战前可迅速降低水位运行。加之水库为狭长的河道型，坝下游有 40KM 的狭谷河段限制，据试验，万一大坝遭受核袭击，溃坝损失可限制在沙市以上的局部地区，不致造成两湖平原的毁灭灾害。四、水库淹没与移民安置可行性研究三峡水库淹没区有耕地 35.7 万亩， （其中水田 11 万亩） ，柑桔地 7.44 万亩，人口 72.6 万人，其中农业人口约占 46%。推算到 2008 年
8、，包括自然和机械增长、新城镇占地移民等，规划可能需迁安的移民总人 113.2 万人。三峡水库淹没耕地和农业移民的总量虽大，但分散在沿库岸长达 2000KM 的范围内，分属于 19 个县（市） ，淹没耕地占各县耕地的 0.15%5.88%。根据调查和初步规划，移民安置区 361 个乡内，有需要改造的低产地 200 多万亩，荒山草坡 300 余万亩，可以改造、开民，用以安置移民；还可以利用水库发展水产养殖，因地制宜地实行防护，结合当地资源兴办二、三产业等。移民安置的环境容量是足够的。只要实行开发性移民方针并采取一系列相应的政策，结合库区经济发展统一规划，移民可以得到妥善的安置。此外，建议三峡电站发
9、电后，第 KWH 电费中提取 3 厘钱作为库区（含坝区）建设基金，促进库区改变贫困面貌。目前，库区 19 个县（市）均已完成了初步的移民规划，并已进行了 74 项移民工程试点，取得了积极的成效。五、环境影响评价生态与环境专家组在近年来中国科学院和长江水资源保护局分别组织 60 多个单位完成的有关课题研究成果的基础上，提出了环境影响的论证报告。建坝引起的水库淹没和河流水文、水力情势的变化是影响生态与环境的基本原因。三峡水库是一座典型的河道型水库，全长 600 余 KM，平均宽度1.1KM，较天然江面宽度均增加一倍。库容系数（总库容与坝址年水量的比值）为 0.09，而埃及阿斯旺水库为 2，丹江口水
10、库为 0.55，因此，三峡产水库对河流天然径流的调节不大，水库各月下泄平均流量仅在枯水季节有变化，均在天然流量的变化幅度范围之内。生态与环境专家组的综合结论认为，大坝兴建对生态与环境的有利影响主要在中游，不利影响主要在库区，其中库存区移民环境容量是工程决策中比较敏感的制约因素，需要认真对待、慎重处理。并提出了对策和建议。六、工程投资估算按照中国水电工程投资估算的有关政策、规程、规范、定额和 1986 年末物价水平，估算三峡项目的静态总投资为 361.1 亿元，其中枢纽工程投资为187.7 亿元，水库移民投资为 110.6 亿元，电网的输变电投资为 62.8 亿元。第一批机电组发电前的静态投资为
11、 169.2 亿元，其中枢纽工程投资 111.1 亿元，移民投资 43 亿元，输变电投资 15.1 亿元。经反复研究，这个投资估算数作为综合经济评价的基是可靠的。七、三峡工程综合经济评价按照国家计委关于建设项目经济评价方法的暂行规定 ，进行了工程的综合经济评价。（一）国民经济评价按影子价格和 10%的社会折现率，对三峡工程本身的投入、产出和早建、晚建、不建三峡工程进行了动态经济分析。计算结果表明，三峡工程的净现值（即产出总现值减投入总现值）为 131.2亿元，经济内部收益率为 14.5%。按规定，净现值大于零，或经济内部收益大于 10%，建设项目是可以接受的。说明从国民经济总体角度衡量，兴建三
12、峡工程是有利的。对早建（假宇 1989 年开工） 、晚建（假定 2001 年开工） 、不建（以其他工程替代）进行了综合分析，成果表明，三峡工程早建方案费用总现值最小，晚建方案费用现值大于早建方案，但小于不建方案。说明三峡工程建比不建好，早建比晚建有利。（二）财务评价根据国家现行的财税制度和现行财务价格，分析了三峡工程的获利能力和贷款清偿能力。根据以电养电的方针和有关规定，设想的资金不源是：自有资金（包括葛洲坝电站和三峡投产后的收入）占 64.7%；防洪、航运分摊的投资 74.5 亿元，豁免本息，由国家基建投资占 11.9%;国内贷款 109.8 亿元，占 17.5%，年利率9.35%；国外借款
13、 37.1 亿元（10 亿美元） ，年利率 8.5%。三峡工程从第 12 年起机组陆续投产后，本身收益可以基本满足后期工程施工的需求，故筹措三峡建设资金的关键是前 12 年。前 12 年需要资金 180.3 亿元，除去自有资金，实际需要筹措的资金总额为 153.1 亿元，其中国家基建投资 22.8 亿元，国内贷款式76.8 亿元，短期债券 5.0 亿元。按 500KV 末端上网电价 9.3 分/KWH（这一电价是按 10%的投资利润率测算的，低于新建水、米电站的电价）计算，财务内部收益率为 11%，利税率为12.1%，贷款不期和投资回收期无为 20.6 年，即在工程全部竣工后的次年，就可以还清
14、全部贷款和回收全部投资，说明三峡工程在财务上是可行的。（三）国家承受能力分析三峡工程的总投资仅占工程建设期（19892008 年）国民生产总值、国民收入（均以 1986 年不变价计算）0.73和.23，低于宝钢一期工程和攀枝花钢铁基地建设总投资所占份额。所需三大材料（钢村、木材、水泥）消耗量占施工期国内生产总量的 0.12%0.33%，所需外汇约 10 亿美元。国家完全有能力承担。（四）物价上涨对经济评价影响在国民经济评价中，投入物和产出物均采用影子价格，并以规定的折规率计算出评价的主要指标，物价上涨对评价结论没有影响。财务评价采用 1986 年末财务价格，若投入物价格上涨，则电价出应同步上涨
15、，因而对财务评价的结论也没有重大影响。据估算，如投资上涨 30%，电价需由 9.3 分/KWH 提高到 12 分/KWH，这一电价仍是较低的，贷款偿还期和投资回收期仍基本不变。八、主要结论1、三峡工程在技术上是可行的；兴建工程经济上合理，财务上也是可行的。2、三峡工程有巨大的防洪、发电、航运效益，从治理开发长江和国民经济发展的全局考虑，兴建三峡工程是必要的。3、从中下游防洪和华中、华东能源紧缺的需要出发，并考虑尽量避免增加移民安置的困难，三峡工程以早建为宜。4、建议国家提前对库区投资（第年约 1 亿元） ，帮助三峡库区改变贫困面貌，促进经济发展，并有利于今后三峡工程可行性研究报告，并继续抓紧前
16、期工作，开展初步设计工作。九、点评本案例展示了公共支出的成本收益分析方法2、公共工程的成本收益分析一般要从商业（微观） 、经济（宏观） 、财政和福利分配四个方面去进行，本（可行性）报告在前两个方面考虑的比较周到；由于本工程计划由国家财政直接投资的比例较低（约 12%） ，报告对后两个方面没有作出相应的分析。3、在进行成本收益分析时，应区别真实的（或实际的）成本收益与货币的（或金融的）成本效益，对后者一般不予考虑，报告充分地体现了这一点。4、在真实的成本收益中，又要区别直接的与间接的、有形的与无形的。报告中涉及的成本收益可以作如表 5-7 的归类：直接的 间接的成本 收益 成本 收益有形的工程投资发电收入 库区农产品 缓和两地区的能源供应紧张、煤炭运输巨大压力无形的淹没资源防洪、航运库区环境破坏、人防、防震减少两地区环境污染、库区旅游业发展5、对成本收益要采用影子价格和贴现率予以折算。报告采用 10%社会折现率（即贴现率）是从项目计划建设期内中国物价变动情况考虑的。6、由于公共工程的成本收益的内容比较复杂，特别是一些成本收益项目不能货币化，人们的主观评价会有很大的分歧，所以，全国人大在决定是否批准三峡工程时，弃权、反对的票数比例比一般议案要高。有趣的是，可行性报告的结论是一大批海内外专家学者论证的，而反票（据说）也主要是来自于人大代表中的一些专家学者。
