1、厦门市城市规划设计研究院 谢英挺 “ 多规合一”工作解析 “多规合一”是什么？ “多规合一”怎么做？ 一、 “ 多规合一 ” 之认知 1、国内外空间规划体系借鉴 2、厦门的 “ 多规合一 ” 实践 二、“多规合一” step by step 1、 “ 多规合一 ” 导则 2、蚌埠、常熟案例分享 “ 多规合一 ” 的认知灰洞 规划？ 协调？ 制度设计！ 一、我国的 空间规划体系 三、 “ 多规合一 ” 的 认知 二、国外的 空间规划体系 Content 主要内容 空间规划是经济 、 社会 、 文化 、 生态等政策的地理表达 ， 应具有统一的目标和相应的规划体系 。 国外发达国家空间规划体系 ，
2、都是建立在清晰的国家地方事权基础上 。 根据对国外发达国家空间规划体系的梳理 ， 可供借鉴学习的典型案例包括日本并行网络型的空间规划体系 、 德国单一垂直型的空间规划体系 ， 以及城市型国家 （ 地区 ） 新加坡和香港的空间规划体系 。 国家层面 政策、法规、战略 制定法规、政策 编制战略规划（德国、英国） 制定国土综合开发规划（日本） 区域层面 区域规划 区域规划、战略（德国） 区域协调（英国） 国土规划和国土利用规划（土地利用规模、资源利用基本分析（日本） 城市层面 地方规划 城镇建设指导规划（德国） 土地利用基本规划（日本） 地方规划（英国） 城市地区区划（控规） 国外发达国家空间规划体
3、系层次体系 示意图 6 第一部分 我国的空间规划体系 “多规合一”地方实践探索 1 2 “ 多规合一 ” 工作缘起 1 省域城镇体系规划 城市总体规划 市级层面 全国城镇体系规划 承接上位规划 报国务院审批 省级层面 国家层面 土地利用总体规划 省级土地利用规划 全国土地利用规划 主体功能区划 省级主体功能区划 全国主体功能区划 全国民用机场布局规划 机场总体规划 港口总体规划 省级沿海港口布局规划 全国沿海港口布局规划 海域功能区划 省级海域功能区划 全国海洋功能区划 轨道交通建设规划 环境保护总体规划 风景名胜区规划 报国家部委审批 绿地专项规划 农业产业布局规划 小学、中学、幼儿园等专项
4、规划 承接上位规划；报国家部委审批 市政府审批 我国实行 空间规划的垂直管理体制 ，各种空间规划都是依据各自行政部门的法律编制，近年来各规划领域从广度和深度上不断拓展，相互渗透、彼此交叉、出现规划职能不清、内容打架。 8 1.1 “纵向到底、横向并联”的空间规划管理体制 国务院 住建部 国土部 省住建厅 规划委 国土局 省国土厅 国家发改委 国家层面 省级层面 市级层面 省发改委 市发改委 港口管理局 交通部 省政府 民航总局 机场指挥部 轨道办 海洋与渔业局 省海洋渔业厅 环保局 市教育局 市农业局 市政园林局 城市总体规划 土地利用总体规划 国民经济和社会发展规划 港口总体规划 机场总体规
5、划 轨道交通建设规划 海域功能区划 环境总体规划 绿地专项规划 农业产业布局规划 小学、中学、幼儿园等专项规划 我国空间规划体系框图 垂直管理 省环保厅 省农业厅 省教育厅 “ 样样好 ， 无用场 ” 的城市总体规划 城市总体规划 （ 以下简称总规 ） 是规划师魂牵梦绕 、 欲罢不能 、 痛心疾首的销魂场与伤心地 。 总规咋有这么大的魔力哩 ？ 编过总规 的人都知道 ，总规可谓包罗万象 ， 编制过程那个繁杂那个折腾啊 ， 一个项目编下来 ， 一年完成算你走运啦 ， 三年两载结案是正常的 ， 十年后还让你修改的也不稀奇 。 当然 ， 让你编总规是看得起你啊 ， 那些编制过诸多城市总规的大腕 ，都
6、是目光如炬慷慨激昂 ， 俨然九段高手 。 “ 总规既然这么枝繁叶茂 、 丰富多彩 ， 又是一堆牛人费尽时间精力 、 社会费尽财力炼成的 ， 应该是城市管理的宝典 、 城市发展的圣经吧 ？ ” 呃 ，这个问题就有点难回答啦 ， 看看业内砖家大神们是怎么样评总规的 。 痛心疾首者称 “ 众矢之的 、 乱象丛生 、 自欺欺人 、 无人喝彩 ” ， 上下求索者曰“ 向何处去 ” 、 “ 向战略规划去 ”“ 向近期规划去 ” 、 “ 向专项规划去 ” ，拍案而起者说 “ 改革势在必行 、 刻不容缓 ” 谁是老大 ？ 理想很美好现实很残酷 ， 总规在空间规划体系中地位下降 、 话语权渐失 。经济社会发展战
7、略被主体功能区划抢了头筹 ， 土地使用与空间管制被土地利用总体规划分了杯羮 ， 生态环境保护被环境保护规划一票否决 ， 重大交通设施 、 市政设施布局被各专业部门规划暗度陈仓 。 近来 ， 轰轰烈烈的“ 多规合一 ” 运动 ， 各个试点城市纷纷把众多部门规划拎出来协调融合 ，人家土地利用总体规划 、 主体功能区划 、 环境保护规划都完整上场 PK， 城乡规划 “ 犹抱琵琶半遮面 ” 欲说还休 ， 不是市域 、 中心城区 、 城镇 、 规划区各个规划搅在一起拎不清 ， 就是总规和控制性详细规划对不齐道不明 ，广州 、 厦门等城市 ， 要么 “ 三上三下 ” 集总规控规之力重新整合一张土地利用规划
8、图来 ， 披上战袍再去 “ 协调 ” ， 要么直接用战略规划加控制性详细规划亮相去 “ 差异比对 ” 。 统筹引领的总规 ， 你到底在空间规划体系中扮演什么角色 ， 在城市发展中起什么作用 ？ 空间规划体系的葫芦娃 由于各类规划由其专业部门为主编制 ， 并上报主管部委审批 ， 这些规划好像挂在 一根根不同藤上的葫芦娃 ， 虽然都长在同一片土地沐浴着同一缕的阳光 ， 却由不同的人浇水施肥 ， 葫芦娃长大后神色各异性情乖张 ， 还背地里各练各的蛤蟆功争抢天鹅肉 ， 各卖各的葫芦药 ， 争吵打架擦枪走火矛盾重重 。城乡规划葫芦娃虽然高喊 “ 城乡一体 ” ， 然而主要是自己划定城市规划区为牢 ， 并
9、在城市地区深耕 ， 关注的是城市建设项目安排；土地规划葫芦娃尚方宝剑是基本农田与建设用地指标 ， 其自上而下的指标分解就是圣旨 ， 再框个允许建设区 、 有条件的建设区 ， 以控制城市建设用地规模布局 ， 让城乡规划葫芦娃听他使唤；环境规划葫芦娃则列负面清单一个个打红钩 ， 这个保护那个禁止 ， 就不让你 pass；主体功能区划葫芦娃则挥舞经济发展与项目计划大旗 ， 让其他葫芦娃跟着他站队 。 这些葫芦娃越来越不乖 ， 不守规矩不好好踢球赛 ， 越位错位满场子乱跑 。 发展导向型 资源保护型 国民经济和社会发展规划 城乡规划 土地利用总体规划 综合规划 空间规划 国民经济和社会发展规划 是一种
10、综合发展规划，主要确定城市经济和社会发展的总体目标以及各行各业发展的分类目标， 目标性强、空间性弱 。 城乡规划 是一种综合发展导向型空间规划，内容覆盖相对较多，目标要求和过程要求并立，目前编制多 从地方利益出发，从需求角度编制规划 ，自上而下的控制较弱，兼具空间性、时间性和政策性。 土地利用总体规划 虽与城乡规划同具空间性、时间性和政策性，但更为强调对 土地资源的保护 ，从供给角度编制规划，实施 自上而下 的控制，土地利用规划指标层层分解，反映到空间上与城乡规划的用地布局目前还存在一定差异。 14 1 “ 多规合一 ” 工作缘起 1.2涉及空间的三类规划的本源差异 国民经济和社会发展规划经
11、宪法 授权 编制。 国民经济和社会发展规划以五年为一个编制周期 ，它是我国唯一一个无间断编制的规划。 国民经济和社会发展规划是我国经济社会发展的纲领性文件 ，不同时期规划的主导内容深刻反映了当时的政治发展方向。 1953 1958 1963 1966 1971 1976 1978 1981 1986 1991 1996 2000 2001 2006 2011 2015 中国城市化发展阶段 时间 历年五年计划 城市化发展起步阶段 超常工业化下的超高速城市化 调整期内第一次逆城市化 停滞期内第二次逆城市化 持续快速稳定发展阶段 新型城镇化发展阶段 工业增速，超英赶美 大跃进，大倒退 三线建设，备战
12、备荒 严重失控，调整战略 新跃进，大转折 走向改革开放 改革闯关，治理整顿 小平南巡，改革潮涌 宏观调控，经济软着陆 指令计划退场，市场配置资源 经济增长，领先全球 转变方式，科学发展 一五计划 （ 1953-1957） 二五计划 （ 1958-1962） 三五计划 （ 1966-1970） 四五计划 （ 1971-1975） 五五计划 （ 1976-1980） 六五计划 （ 1981-1985） 七五计划 （ 1986-1990） 八五计划 （ 1991-1995） 九五计划 （ 1996-2000） 十五计划 （ 2001-2005） 十一五计划 （ 2006-2010） 十二五计划 （
13、2011-2015） 国民经济和社会发展规划 城镇体系规划 城乡规划体系 城市规划 镇规划 乡规划 村庄规划 城市总体规划 城市详细规划 镇总体规划 镇详细规划 控制性详细规划 修建性详细规划 控制性详细规划 修建性详细规划 城乡规划 城市总体规划 空间布局规划 控规 镇总规 村庄规划 土 地 国有土地 集体土地 机 构 法律法规 规 划 国家级：国土资源部 省 级：国土资源厅 地市级：市级国土资源局 县 级：县级国土资源局 乡 级：乡镇国土资源所 全国土地利用总体规划纲要 省 级土地利用总体规划 地级土地利用总体规划 县级土地利用总体规划 乡级土地利用总体规划 土地管理法 基本农田保护条例
14、地方土地管理办法、条例 土地利用总体规划实施管理 办法 我国土地实施社会主义公有，分为城市土地国家所有和农村土地的集体所有。根据 土地管理法 规定，为合理利用和管理土地，与国家、省、市、县、镇（乡）的行政组织架构结合，土地利用总体规划分为五级。 土地利用总体规划 规划审批差异 实施管理差异 技术标准差异 规划期限差异 法理基础差异 “ 十二五”期间经济社会发展主要目标 分类 序号 指 标 名 称 单位 2015年目标 年均增长率 指标属性 经 济 发 展 1 地区生产总值 亿元 4200，比 2010年翻一番以上 预期性 2 人均地区生产总值 元 保持我国东部地区先进城市行列 预期性 3 财政
15、总收入 亿元 1000以上 15% 预期性 4 地方级财政收入 亿元 550以上 15% 预期性 5 五年累计全社会固定资产投资额 亿元 8800以上 20% 预期性 6 社会消费品零售总额 亿元 1400 16% 预期性 7 外贸进出口总额 亿美元 1100 14% 预期性 8 五年累计实际利用外资 亿美元 100 - 预期性 9 城市化率 % 85 - 预期性 民生发展 10 城镇登记失业率 % 4以内 预期性 11 城乡居民收入 元 保持我国东部地区先进城市行列 预期性 12 千人病床数 张 5 - 预期性 13 学前三年入园率 % 95 - 预期性 14 基本养老保险参保人数 万人 1
16、76 - 预期性 科 教 发 展 15 每万人大专以上学历人数 人 2000 - 预期性 16 科技进步贡献率 % 65 - 预期性 17 全社会科研投入占地区生产总值比重 % 4 - 预期性 18 高新技术和新兴产业产值占规模以上工业总产值比重 % 60 - 预期性 可持 续 发 展 19 万元生产总值能耗 吨标准煤 完成国家、省下达任务 约束性 20 万元生产总值二氧化碳排放量下降 % 完成国家、省下达任务 约束性 21 主要污染物排放量下降 % 完成国家、省下达任务 约束性 国民经济与社会发展规划 VS城乡规划 VS土地利用总体规划 多部门规划，规划主体、规划期限、技术标准不一致； 土地
17、资源得不到有效利用，生态用地保护边界缺乏协调统一； 城市管理中随意性加大，不利于依法治市、依法行政。 厦门市城乡规划与土地利用总体规划有12万块差异图斑，导致约 55平方公里的土地指标不能有效使用。在生态控制区内，有 40平方公里的建设用地，需逐步清退。 空间规划冲突 1.3面临的问题 1 “ 多规合一 ” 工作缘起 审批效率低下 各部门的审批依据、审批管理系统、技术标准等方面不一致； 不同部门审批互为前置，程序繁琐； 政府财政投资的道路工程完成审批手续需275个工作日。 仅用地规划许可一项，就涉及 7个部门 9个审批环节，采用串联审批，审批约需 53个工作日，实际完成一般要半年。 5 治理能
18、力不强 6 为解决空间规划冲突，理顺规划关系，国内各城市也进行了积极的探索，目前主要是“两规”、“三规”甚至“多规”的协调。 “ 两规合一 ” 的代表城市有武汉、上海、深圳等，城乡规划和土地利用总体规划“合一编制、分开报批”，国土、规划两部门合并； “三规合一” 的代表城市有广州、云浮、河源等，城乡规划、土地利用总体规划和国民经济发展规划（或主体功能区划）的协调融合； “多规合一” 的代表城市有深圳坪山、厦门等，推进了更多部门规划协调融合。 2.1不同体系架构的地方实践 多规合一的实践探索 2 上海 同步编制两规、 规划、国土机构合一 五个一成果：一张全覆盖图、一份法定图则、一套机制、一个平台
19、、一个机构 区县“三线”管控方案分析 “ 二调”土地利用现状 区县相关规划汇总分析 区县“十二五”规划 区县土规成果 区县城乡总体规划梳理 镇乡土规成果 城乡城镇总体规划梳理 区县“三线”管控方案分析 土地利用规划重在区（镇）域 及集中建设用地区外的土地利用 城乡总体规划重在集中建设区内的 土地使用和规划控制 优化建设用地布局 优化土地利用结构 优化基本农田划定 优化基本生态网络 区域性质和规模 空间布局规划 土地使用规划 社会服务设施规划 交通和市政设施规划 城镇总体规划编制要求 建设用地落地 基本农田落地 生态控制线落地 分区管制规则细化 城镇性质和规模 空间布局规划 土地使用规划 交通和
20、市政设施规划 编制单元规划 区县层面 “两规合一” 镇乡层面 “两规合一” “两规合一” 机构合并 专项规划 城市设计 地下空间 旧城改造及更新 其他专项规划 交通及市政 历史文化名城保护 专项规划 土地开发规划 基本农田保护 增减挂钩 其他专项规划 土地复垦 土地整理 城市总体规划 分区规划 控制性详细规划 市级土地利用总体规划 区县级土地利用总体规划 乡镇级土地利用总体规划 近期建设规划 中长期土地 储备规划 功能区实施 规划 新增建设用 地年度计划 土地储备供应 年度计划 城乡规划 年度实施计划 主干规划 实施型规划 武汉 规划、国土机构合一 两段五层次，主干加专项 “两规合一” 27
21、深圳市规划和国土资源委员会（市海洋局） 秘书处（信访办） 人事处（党办） 综合效能处（重大项目办公室） 计划财务处 政策法规处 总体规划处（市城市规划委员会秘书处） 地区规划处 土地利用处 地政地籍处 市政交通处 城市设计处 (市雕塑办公室) 建筑设计处 地质环境处 房地产业处 科信测绘处 地名处 海洋管理处 规划相关处室 国土相关处室 海洋相关处室 深圳 “两规合一” 广州 通过“三上三下”制定协调措施，明确市区责任和部门分工，建立良好协调制度，保障“三规合一”质量成果，形成一个技术标准、“一张图”、一个控制线管理规定、一个信息平台、一个运行实施方案“五个一”成果。 “三规合一” 规划协调 29 云浮 “ 一套规划、统一编制、统一平台、分头实施”的工作思路 以资源环境城乡区域统筹发展规划为基础，以国民经济与社会发展纲要为指导，以城市总体规划为依据，以土地利用总体规划约束性指标为限制，从空间层次、规划内容、行政管理等方面理顺三规 “三规合一”
