1、第16章 公共企业,2,引例,谁的表现好投资者警示： 印度公司击败中国公司,3,概要,16.1 公共企业存在的原因 16.2 政府与公共企业间的财政关系 16,3 公共企业的政府管制 16.4 公共企业的绩效及其改革,4,引言,公共企业（public enterprises)，也称国有企业（state-owned enterprises），指所有权或控股权属于政府，并受政府直接控制的经济实体。 公共企业的特点 公共性 企业性,5,16.1 公共企业存在的原因,16.1.1 公共企业存在的一般原因 16.1.2 公共企业存在的具体原因,6,16.1.1 公共企业存在的一般原因,在西方国家，公共企
2、业的产生和发展，主要与市场经济发展过程中出现的问题有关。 对我国来说，公共企业的产生和发展，主要源于社会主义实践和计划经济体制的推行。 总的说来，公共企业存在的原因多种多样，不同原因在各个国家中的重要程度既与其经济发展水平有关，也与其历史、政治因素及经济思想、经济体制有关。,7,16.1.2 公共企业存在的具体原因,提供公共产品 对大规模或战略性项目进行投资 控制自然垄断行业以保护公众利益 增加财政收入 挽救亏损企业 控制金融机构 其他原因,8,16.2 政府与公共企业间的财政关系,16.2.1 政府对公共企业的投入 16.2.2 政府从公共企业取得的收入 16.2.3 公共企业赤字与政府财政
3、,9,16.2.1 政府对公共企业的投入,投入形式 直接投资 贷款 补贴,10,贷款和直接投资 贷款和直接投资是政府出资建立公共企业的两种基本方式。 英国的公共企业大多以债务融资。,11,补贴 政策性亏损补贴 因政府实行强制性政策导致公共企业亏损而提供的补贴。 非政策性亏损补贴 政府对公共企业因经营不善导致的亏损进行的补贴。 政府提供补贴的主要目的一般是为了维护就业和支持企业的国际竞争力。,12,其他优惠政策 许多国家的政府向公共企业提供优惠利率贷款，有时还会允许延缓甚至减免贷款本息的支付。 在有些国家，公共企业在投标竞争政府合同项目时，享有优先权。 有些公共企业还享受免费使用国家土地等优惠。
4、,13,16.2.2 政府从公共企业取得的收入,税收收入 利息和股息 利润：直接以利润分成的形式将公共企业利润上缴国库的做法不多，但有些国家要求公共企业将部分利润交由专门机构统筹运用。,14,16.2.3 公共企业赤字与政府财政,政府从公共企业获得的净收益指政府对公共企业的投入与从公共企业取得的收入之差额。如果该数额为负值，则称为净赤字。 公共企业赤字问题的原因 政府对公共企业投入大量资金促使企业资本形成。 公共企业的投资回报率很低。 公共企业赤字直接影响到财政收支的平衡。,15,16.3 公共企业的政府管制,16.3.1 政府管制的理由 16.3.2 政府管制的主要措施 16.3.3 政府管
5、制的效果评估,16,16.3.1 政府管制的理由,公共企业的政府管制是政府为达到某些社会和经济目标而对企业行为采取的限制性政策措施，其范围涉及企业投资、定价、雇工、工资福利、销售等方面。,17,管制理由 政府作为公共企业的所有者，具有管制甚至直接控制企业经营的权力。 公共企业往往缺少私人企业面临的市场约束，没有追求效率的积极性，因此必须寻求替代市场约束的机制。 政府要求公共企业的一些做法应能维持社会道德标准和公平性。 政府希望公共企业的运营与国家的宏观经济政策目标相一致。,18,16.3.2 政府管制的主要措施,主要措施 投资管制 产量管制 价格管制 雇工和工资管制 道德行为管制 市场导向管制
6、,19,投资管制 管制目的：为了达到政府所希望的资源分配格局，以产生较大的经济和社会效益。 管制措施 要求公共企业的投资必须与政府的宏观经济政策一致 投资成本和效益分析必须包括社会成本和社会效益以及其他机会成本 企业投资的方向必须和建立企业的目标一致等。,20,产量管制 管制目的：保证某些关系到国民经济和人民生活的重要产品达到特定的供给量，以稳定经济和保护消费者利益。,21,价格管制 政府限价形式 制定一个固定的价格上限 或制定一个利润率的上限 除了在垄断性行业广泛使用外，有时还用作提高国内产品在国际市场上的竞争力的手段。 一些国家政府规定对某些行业提供低价格的原材料和其他投入品，以促进这些行
7、业的发展。,22,雇工和工资管制 在西方国家，公共企业的雇工政策受政府的多种约束。 在种族多元化的国家（如美国和加拿大），政府要求公共企业按一定种族比例招收员工，同时对解雇员工有严格的限制。 政府经常制订或核准工资等级，其雇员之间的工资等级差别往往比私营企业小得多。,23,道德行为管制 政府为维护声誉，对公共企业的雇员的职业道德规范制订了许多标准和管制措施。,24,市场导向管制 是一种较新的管制方式，它主要是通过政府和企业之间签订目标合同来实现。 目标合同确定企业应达到的利润目标和经营投资方向等总体目标，而企业内部管理，如定价、雇工等经营政策则由企业独立决定。 这种管制措施实际上是让企业在微观
8、上自主经营，使企业在市场竞争中发挥最大效益，达到国家设定的总体经营目标。,25,16.3.3 政府管制的效果评估,尽管政府对公共企业的管制在理论上具有合理性，但在实践上并非十分有效。 近年来，放松政府管制的呼声日益增多。 许多专家指出，当政府管制超过一定限度而导致企业利益受损时，政府必须对企业进行合理的补偿。但这种做法在实践上有很大的困难。,26,16.4 公共企业的绩效及其改革,16.4.1 公共企业绩效低下的原因 16.4.2 公共企业绩效问题的经验证据 16.4.3 公共企业的改革 16.4.4 结论,27,16.4.1 公共企业绩效低下的原因,根源：产权和政府管制的特点 公司治理问题
9、公共企业中所有权与经营权的分离，使得经营者不以所有者（社会公众）的利益最大化为目标。 管理者可能为了追求自身利益而作出有损于所有者利益的决定。 预算软约束问题 一个公共企业通常有多个主管部门，令出多门。,28,提高公共企业的绩效 政府必须强调公共企业的商业目标，应使公共企业承载市场竞争压力并在融资上给予真正的约束。 对公共企业的管理人员要加强监督，同时赋予其经营自主权，实行能够调动积极性的奖惩措施。 对亏损严重的公共企业则应停止经营。,29,16.4.2 公共企业绩效问题的经验证据,公共企业经营绩效的评估方式 首先选取某一衡量企业效率的指标（如生产某一产品的单位成本），使用该指标来对比同行业的
10、公共企业和私人企业。 其次，由于很难找到两个真正可比的企业，为此，经济学家使用计量方法控制其他变量对效率的影响，在此基础上设法比较不同类型企业的真正的效率指标。,30,已有经验研究尚不能完全证明公共企业的绩效必然劣于私营企业 公共企业经常受到较多的政府管制，又经常是处于非竞争性市场环境下。 公共企业效率的高低在多大程度上受政府管制的影响，在多大程度上受其所处市场环境的竞争性程度影响，又在多大程度上由其产权属性决定，对这一问题迄今尚未达成共识。,31,16.4.3 公共企业的改革,改革措施 改革公共企业的管制方法 建立国有控股公司 私有化 转让经营管理权,32,改革公共企业的管制方法 改革初期，
11、以促进竞争、加强监督和改革奖惩制度为重点。 这些措施没能取得明显的成效，主要原因是在实施过程中，合同包含过多的目标，而且每年更改，目标实现与否一般很少跟经营者的收入相联系，再加上政府和企业的隶属关系没有发生根本改变，行政干预并没有实质上的减少。,33,建立国有控股公司 为赋予公共企业以更大的经营自主权，一些国家建立国有控股公司，由这些控股公司而不是政府来管理国有资产。 例：意大利、奥地利工业控股公司,34,私有化 公共企业私有化对财政的直接意义 公共企业的产权出售会在短期内增加财政收入。 政府无须向这些企业继续提供补贴或贷款。 私有化应从整个经济的长远利益出发，而不应是简单追求短期的财政收入。
12、 政府应尽量创造竞争性环境，使私有化的企业在竞争压力下不断提高效率。,35,转让经营管理权 典型做法 政府与私人签订合同，以工资（通常与企业效益相联系）作为报酬换取他们经营企业的服务。 租赁，即由政府将企业经营权转交给私人，每年收取定额租金。承租者在交付租金后获得企业剩余的利润，但必须对公共财产负责，而且要承担全部的商业风险。 转让企业经营权只是一种临时性的措施，企业效益的提高最终要靠产权私有化来实现。,36,16.4.4 结论,对各国公共企业改革经验的分析表明，公共企业的改革速度和方式应取决于该国市场、法制及政治状况。 非垄断性企业应尽量采用私有化方式，要注意创造竞争性市场并保证私有化过程的
13、透明度。 垄断性企业的私有化过程相对复杂，应尽量在出售大型垄断性企业之前将企业分为多个较为规模的企业，以保证私有化后的竞争环境。,37,建立有效的管制机构，要对企业行为进行公平合理的管制。 如果大规模私有化的时机还不成熟，可以考虑出售公共企业竞争业务，包括公共企业的经营管理权。 对仍然由政府经营的公共企业应努力做到政企分开，一方面政府不干预企业的日常经营决策，另一方面减少对企业的财政补贴，实现预算约束的“硬化”。,38,课后习题1,美国的“福利”是由主要向低收入者提供救济的80 多个项目拼凑在一起的。向低收入者提供福利的缘由在于公平分配方面的考虑，尽管在“什么是公平”这一问题上存有诸多分歧，但
14、对社会上最贫困的人群施以援手，被人们普遍视为公平原则的一部分。正是在这一意义上，福利被视为公共产品，应当由政府进行提供。然而，公共提供不等于公共生产，公共提供的服务也可以经由私人生产，这正是美国得克萨斯州邀请私人公司进行投标的起因。困难在于，在福利制度领域，政府与家庭、政府与企业、企业与家庭之间均存在着严重的信息不对称问题，这种状况将使政府与私人企业之间很难签订比较完备的合同，其结果很可能是福利服务整体质量的下降。而这正是克林顿政府要求得州停止投标计划的原因。一种可供选择的方案是，不是就整个福利制度进行投标，而是在整个福利制度中选择若干项目，进行投标，以引入竞争，增进效率。,39,课后习题2,
15、在国际能源价格上升的背景下，这些国有企业提出调价要求，以减少亏损或确保利润空间，对企业来说是自然而然的一件事情。不过，这些国有企业提供的是基本的生产、生活品，在产品属性上具有公共产品的性质。如果价格上调，必将构成新一轮涨价的推手。因此，从国有企业肩负实现公共利益目标的角度来看，涨价又是不可为的一件事情。尤其是在企业集团还能获取巨额利润的背景下，更应在促进公共利益目标方面充当更为重要的角色。本案例反映了国有企业在追逐私利和实现公利之间面临的两难。,40,本章小结,在市场经济中，公共企业存在的具体原因包括：提供公共产品，对大规模或战略性项目进行投资，控制自然垄断行业以保护公众利益，增加财政收入，挽救亏损企业，控制金融机构，以及保护和扶植国内产业等。 公共企业赤字直接影响到一国财政收支的平衡。 尽管政府对公共企业的管制在理论上具有合理性，但在实践中却并非十分有效。,41,由于公司治理问题，预算软约束，令出多门等方面的原因，各国公共企业均不同程度地出现经营绩效低下问题。 私有化是西方国家公共企业改革的主要手段之一。,
