1、建立事业单位法人治理结构 提高公共服务质量和水平 访河南省新密市市长张红伟 樊祥胜 I为河南省新密市市长张红伟 届三中全会决定对加快转变政府 定体制改革等作出了明确部署。公共 是我国行政体制改革的重要组成部 向是以体制创新为基本出发点，在理 、政府与社会关系的基础上，积极探索 效实现形式，要逐渐建立多元化的法 垂立健全公共事业单位的内部管理和 。近日，本刊记者就如何加快建立事 理结构，提高公共服务的质量和水平 访了河南省新密市市委副书记、市 E张红伟，请他结合新密试点改革情况 0 论坛：建立和完善事业单位法人治 事业单位体制机制的制度安排，您认 革有什么重要意义? 至年来，随着我国经济发展进入
2、新常 本期特稿 Aug2015 Vo12 No4 态，社会发展也出现了新拐点，现行的事业单位管理 体制和运行机制弊端日益凸显，影响了经济发展、社 会进步和人民生活改善。新密市作为全省事业单位 法人治理结构试点改革单位进行了有益尝试，其起 因主要基于两点：第一，政府公共服务供给的总量欠 缺。由于新密市的工业基础发展相对比较好，城乡 一体化建设得到了强有力的推进，同时，在一定程度 上也刺激了城乡居民的公共消费能力，对公共服务 的质量和数量都提出了更高要求。但由于历史和现 实原因，公共服务欠账较多，医疗卫生、公共文化、教 育体育等建设相对滞后，不少富裕起来的新密市民 选择到临近的郑州市区买房居住，以
3、便让家人享受 更好的医疗、教育、文化等服务，这给我们的工作提 出了新的更高的要求。第二，事业单位管理体制不 顺。目前，事业单位普遍存在法人地位不独立，内部 管理体制不活，政事不分、运行不畅等问题。干部职 工参与支持事业单位分类改革的积极性不高，个别 干部存在“不求无功，但求无过”的求稳心态。因 此，个别事业单位领导担心产生新的矛盾不愿意主 动推进改革，加上干部职工害怕降低待遇、失去稳定 工作而不热心参与支持改革。这就需要我们对事业 单位的性质、定位和改革的目的、意义进行全面深入 的剖析解读，消除思想认识误区。 事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主 要载体，其公共性和公益性的特点决定了它必须
4、建 立健全法人治理结构，这也是这次改革需要解决的 一个根本性问题。因此，健全法人治理结构作为推 进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，对 促进经济社会的持续健康发展具有重要的理论和现 行政科学论坛 本期特稿 实意义。 一是有利于准确定位政府公共服务的职能。建 立健全法人治理结构可以从根本上解决事业单位 “有法人之名、无法人之实”和服务质量低劣的困 境。建立健全事业单位法人治理结构是实现政事分 开、管办分离的有效途径。政府和举办单位、事业单 位、服务对象等通过委派理事参与决策，监督事业单 位按照法律法规、有关政策和行业规划开展活动，可 以有效实现决策的民主化和科学化。政府是公共权 力的直接拥
5、有者，人民授权公务人员具有为人民服 务的这项权力，权力要受到相应的监督和制约，将权 力关进制度的笼子里。这里就要求政府必须减少对 公共事业单位的直接干预，决不能以行政命令的方 式要求事业单位开展具体行政工作。充分发挥事业 单位自主的活力，使其充分行使法定的管理权限，在 具体事业单位的发展、项目引进上充分考虑事业单 位的自主权，让事业单位直接拥有法人自主权，独立 决策、执行和用人权，让公共的事业单位成为自我管 理、自我约束、自我发展的法人实体。这样，有利于 事业单位形成良好的竞争环境和行政生态，最大限 度地调动本单位员工工作的积极性和主动性。因 此，政府要进一步优化资源配置，激发内部活力，提 高
6、服务质量和效益。 二是强化了对事业单位的监管，在一定程度上 化解了政府和举办单位“只管脚下、不管天下”的问 题。长期以来，政府的责任定位存在一定的错位，对 于很多公共活动，政府和举办单位既是裁判员又是 运动员，政府对公共事业单位的监督缺位。 j是有利于构建公益服务新格局，更好地解决 好事业单位“对谁负责、怎样负责”的问题。公益性 是事业单位的本质属性。建立健全事业单位法人治 理结构旨在强化事业单位公益属性。国务院从 201 1年开始的分类推进事业单位改革分为三步，一 是清理规范，二是科学分类，三是配套改革。公益服 务只有得到政府的支持和肯定才能回归其公益性的 特点。因此，要调动社会各层面的力量
7、，促进事业单 位形成公益服务新格局。 行政科学论坛：新密市作为全省试点单位进 行了积极探索，目前进展情况如何，取得了哪些成 效? 张红伟：2014年5月，省编办决定在新密市开 展扩大公益事业单位建立健全法人治理结构改革试 点。领受任务后，新密市编办对辖区内的549家事 业单位分类排队，经与上级事业单位登记管理部门 2 沟通，确定66家公益属性明 的事业单位，开展建 立健全事业单位法人治理结构改革丁作。截至目 前，66家事业单位全部成立了理事会，事业单位登 记管理机关依法核准了章程，法人治理结构正式确 立、运行平稳。具体做法有这样几个方面： 一是争取“i方支持”，凝集改革合力。首先， 争取市委、
8、市政府的支持。被确定为试点单位后，市 编办第一时间向市委、市政府专题汇报，迅速成立了 试点改革领导小组，统筹推进有关改革的各项T作。 其次，争取试点单位支持。市编办逐一与试点单位、 举办单位负责人协调沟通，争取理解和支持，并主动 与组织部门协商，就改革中正、副科级事业单位执行 机构负责人的产生方式达成了一致意见。最后，争 取社会各界的支持。充分利用报纸、电视、广播等新 闻媒体，宣传改革的目的、意义、方法、步骤等，营造 了浓厚的舆论氛围。 二是注重“两个结合”，科学选定单位。第一， 结合2012年薪密市实验小学事业单位法人治理结 构改革：_作，全面总结经验，及时查漏补缺，提供有 益借鉴，确保在扩
9、大试点工作中不走弯路。第二，结 合改革要求和新密实际，确定4类事业单位(从事 生产经营活动、公益属性不突出的，承担行政职能、 处于改革过渡期的，为机关行使职能提供支持保障 的，编制在30名以下的)暂不纳入改革范畴。最终 选定教育系统32家、卫生系统8家、面向社会提供 公共产品和公益服务的26家单位，按照分期分批、 先易后难的原则，扎实有序推进改革试点工作。 三是抓住“三个环节”，加快改革进程。第 ， 筹建理事会。确定理事人数，根据单位规模不同，理 事人数限定在7_-25人，而且必须是单数。确定理 事聘任范围，执行机构负责人、党组织书记、工会主 席、职代会主席为当然理事，根据单位性质可聘任 1
10、名专业技术人员作为内部理事，外部理事从举 办单位分管领导及纪检、工会、财会等部门聘任，也 可聘任1-2名与单位业务有关联的服务对象、辖区 内有威望人士作为外部理事，确保决策的民主化、科 学化。严格理事资格审查，选聘的内、外部理事统一 由所在单位、村(社区)出具资格证明，由主管部门 统一颁发理事聘书。第二，产生理事长和执行机构 负责人。理事长大都由举办单位委派，再由理事会 履行表决程序，一般由举办单位的分管领导兼任，以 保证理事长及理事能够贯彻执行组织的决定。执行 机构负责人由理事会商举办单位提名产生，其中正、 副科级事业单位执行机构负责人由组织部门任命， 其余事业单位根据举办单位决定，由理事长
11、倡议，理 事表决通过，现事业单位法人代表即确立为执行机 构负责人。第三，制定章程。严格按照中央编办印 发的事业单位章程示范文本，结合事业单位实际，就 理事会、理事、行政负责人职责权限和理事会运行方 式，先由试点单位和举办单位修改完善，经理事会审 议通过后，报举办单位审核，经事业单位登记管理机 关依法核准后正式生效。 四是严把“三个关口”，积极稳妥推进。首先， 严把指导关。市编办组织人员逐一到66家试点单 位宣讲政策、解疑释惑、指导工作。其次，严把督促 关。严格按照改革实施方案确定的时间表和路线 图，采取上门督办、定期通报、观摩点评等方式，确保 改革有计划、有重点、有节奏稳步推进。最后，严把 考
12、核关。出台建立健全事业单位法人治理结构改 革工作考核细则，确保改革工作顺利实施、取得实 效。 通过两年多的实践探索，新密市的试点改革工 作取得了初步成效：一是搭建了法人治理架构。由 政府有关部门、举办单位、试点单位、服务对象和其 他有关方面代表组成了理事会和监事会，调整完善 了管理层，为建立健全法人治理结构奠定了基础。 二是明确了理事会的决策和监督地位。事业单位法 人自主权明显扩大，自主管理、自主办理有关业务的 主动性明显提高。通过吸收利益相关者等外部人员 参加理事会，扩大了事业单位监督范围，推动了科学 决策、依法决策、民主决策。三是完善了治理规则。 试点单位根据本单位功能定位和职责任务，完善
13、章 程，制定理事会、监事会议事规则，建立健全了财务 监督、资产保值升值、绩效考核等制度载体，实现了 单位管理的制度化、规范化、科学化。四是创新了运 行机制。通过落实人事管理、运营管理、收入分配自 主权，进一步调动了广大干部职工的积极性，有效激 发了单位活力，提高了运行效率。 行政科学论坛：建立法人治理结构的核心是 落实事业单位法人自主权，在这方面新密市下放了 哪些权力，建立了什么机制，有什么保障措施? 张红伟：如果没有事业单位的法人自主权，理事 会没有决策权，管理层没有用人和运行管理权，监事 会没有监督权，法人治理就会形同虚设。新密市以 落实法人自主权为突破口，按照河南省、郑州市已明 确的配套
14、政策，出台了支持事业单位开展法人治理 结构建设试点工作的实施意见，对试点单位上报的 请示、方案，特事特办，支持试点单位先行一步，保障 本期特稿 Aug2015 Vo12 No4 试点工作顺利推进。在广泛征求意见、反复沟通协 商的基础上，建立了决策失误追究、年度工作报告、 重要信息公开、绩效评价等一系列制度，确立了管理 层向理事会负责、理事会向举办单位负责、举办单位 向社会负责的新机制，使事业单位决策更加符合实 际，管理分配更能适应工作需要和保障职工利益，调 动了干部职工干事创业的积极性。这个做法也得到 了省编办的肯定。 行政科学论坛：经过两年多的探索实践，新 密市取得了一定的经验，您认为建立健
15、全事业单位 法人治理结构，应该怎样确立发展方向、选择什么样 的改革路径? 张红伟：实行政事分开、管办分离，就是为了放 权松绑，解放和发展事业单位生产力，这是建立事业 单位法人治理结构的合理方向。在探索的过程中， 我们认为，建立健全事业单位法人治理结构应从体 制内和体制外两个方向推进，主要基于两点考虑： 一是体制内路径。事业单位建立法人治理结构 框架比较容易，但要促使举办单位放权、调整人事管 理和绩效工资分配制度、保障事业单位能切实履行 独立法人享有的各项职权则比较困难。这就需要我 们不断改革现有管理体制，完善顶层设计，推动政府 主动转变职能，进一步明确政府对事业单位管政策、 管规则、管监督的职
16、能定位，将事业单位法人自主权 全部下放给事业单位，为政事分开、管办分离奠定基 础。 二是体制外路径。民间资本进入公共服务领域 是必然趋势。在实践中，我们发现在教育、医疗领 域，可以采取公私合作模式，通过委托管理、连锁经 营、结成联盟等形式，逐步弱化、减少政府的直接、微 观管理，实行所有权与经营管理权分离，使事业单位 成为自主决策、自我管理、依法运行的社会组织，使 政府从公共服务的生产者转变为决策者、出资者和 监督者。而且，通过发展民营公益机构，发挥体制外 社会力量的积极作用，从而提高公共服务水平。 行政科学论坛：新密市的试点改革工作初见 成效，您认为还有哪些问题需要认真研究?对下一 步做好此项
17、工作您有什么好的对策建议? 张红伟：新密市事业单位法人治理结构试点改 革工作仍处于探索阶段，还存在理事会作用发挥不 充分、事业单位选人用人不自主，人员收入分配不合 理、配套制度不健全等问题，主要原因：一是大的社 会环境尚未形成。事业单位法人治理架构搭建后， 社会保障、用人自主权、工资分配制度等配套政策尚 3 行政科学论坛 本期特稿 未出台，公益服务绩效评价、理事决策失误责任追 究、事业资产出资人、议事规则等运行机制尚不完 善，影响改革的深入推进；资金来源主要依靠财政拨 付的事业单位，理事会、管理层没有自由支配资金的 空间，影响经营绩效管理；一些事业单位还存在思想 顾虑，改革的积极性没有充分调动
18、起来。二是外部 理事作用有待发挥。在建立健全事业单位法人治理 结构的过程中，外部理事占比较大，且不占编制，不 领取报酬，大多是兼职，与自身工作考核无关联，召 开理事会时，外部理事通常到不齐，影响了决策效 率。部分理事会的监管职能流于形式，只是象征性 地履行程序，没有很好地发挥应有作用。三是法定 代表人的产生机制亟需理顺。原事业单位法人代表 在建立法人治理结构后，能否成为事业单位执行机 构的行政负责人，理论上存在一定的不确定性，特别 是正、副科级规格的事业单位，行政负责人由组织部 门负责，处理不好可能会影响事业单位稳定，影响党 管干部和组织决定的贯彻执行。目前，事业单位管 理层主要负责人的招录、
19、聘任，大多由组织部门负 责，理事会参与或自主选拔的空间不大，积极性难以 调动。 针对以上问题，建议从以下几个方面加以解决： 一是转变政府职能。第一，转变服务观念。进 一步推进事业单位分类改革，提高公共服务水平，通 过合作、政府购买等多种方式实现多元供给，充分发 挥政府的“掌舵”作用。政府要强化对事业单位的 宏观管理，加强绩效管理和目标考核等。不断转变 政府职能。明确公共事业单位的法人地位，进一步 凸显其法人地位的重要作用。第二，推动简政放权。 简政放权既是政府公共服务的基本要求，也是跳出 体制机制改革“一统就死、一放就乱”恶性循环的改 革困境的必由之路。在这一点上，政府不仅要试着 下放手中具体
20、管理事业单位的权限，同时，也要减少 并压缩对公共事业单位具体事务的干预。比如，事 业单位的人事权应向下倾斜，管理层的任命、聘任， 应打破传统的上级党委或组织部门单方面讨论决定 模式，必须经过理事会研究表决通过。第三，建立问 责关系。要正确处理好主管部门、理事会、管理层和 党委几者之间的关系，建立管理层对理事会负责、理 事会对主管部门负责、政府主管部门对社会公众负 责的问责体系。当前要根据落实事业单位法人自主 权的要求，认真研究政府部门、理事会和管理层的职 能定位，进一步明确三者的职责分工、运行方式并使 其制度化、规范化，只有协调处理好这些关系，找准 4 定位，各司其职，法人治理结构才能顺畅地建
21、立。 二是建立理事会实现共治。成立理事会是法人 治理结构的核心工作，合理确定理事会的规模和构 成，定期或不定期召开会议，充分反映各方面的诉 求，实行科学民主决策。民主决策和民主集中制是 我党开展群众路线教育实践活动和依法治国的重要 途径。成立事业单位理事会既是从严治党的要求， 也是依法治国取得有效成绩的重要保障。 三是落实法人自主权。建立法人治理结构是事 业单位改革的有益尝试，最终目的是落实法人自主 权。管理层没有用人和运行管理权，监事会没有监 督权，法人治理就会形同虚设。为此，要以落实法人 自主权为突破口推进试点工作，出台支持事业单位 开展法人治理结构建设试点的政策意见，从人事管 理、运行管
22、理、收入分配等方面给试点单位下放管理 权限，为试点工作提供政策保障。市组织、编制、财 政、人社及试点单位主管部门要主动把试点单位运 营、人事、财务、分配等直接管理权限下放给试点单 位，给予试点单位更多的自主权。从现行的实践来 看，给予试点单位更多的自主权，并不是撒手不管。 我们必须把握科学的发展方向，对落实法人自主权 进行全方位的监督。让监督落实到实处，让监督落 实到每个具体行动中。 四是加快完善配套制度。事业单位法人治理结 构建设，是对事业单位管理体制和运行机制的变革， 涉及权责划分、利益调整，为此，在试点工作中要注 重用制度激发事业单位活力，用制度固化改革成果， 用制度确保事业单位公益属性
23、。各试点单位在落实 配套政策、强化自主权的同时，要注重制定完善各项 规章制度，用制度管人、管事、管权，使试点工作中创 新的体制机制上升到制度层面。如，建立事业单位 绩效考评制度、加快培训第三方考核市场、健全理事 决策失误追究机制、完善行政负责人工作报告制度、 完善公共利益代表制度、建立公共利益联系机制和 加强党的组织建设等等。要构建自由流动的职业化 事业单位人才市场，让人才在市场机制的调节下自 觉地调配资源。因此，加快完善配套制度的改革是 当前摆在政府面前重要的工作任务。 行政科学论坛：中央编办决定从今年起，不 再对事业单位法人进行年检，您认为加强对事业单 位的有效监督应采取哪些措施? 张红伟
24、：中央编办从今年1月起，改变对事业单 位法人的监督管理方式，由行政部门监管变成了社 会和公众监督，不再对事业单位法人进行一年一度 的年检，但事业单位法人要通过指定的网站向社会 公示年度报告，公开开展业务活动的情况和资产损 益情况等等。取消事业单位年检、建立网上公示年 度报告制度，切实简政放权，减少了对事业单位的干 扰。但权力和责任是对等的，政府在还权于事业单 位的同时，仍需加强对事业单位的有效监督。一是 进一步规范事业单位登记管理。严格事业单位法人 资格准入，研究制定事业单位绩效考核办法，建立健 全绩效考评工作机制，实行奖优罚劣、奖勤罚懒。奖 优罚劣、奖勤罚懒绝不是一句空话，我们针对这个目 标
25、开展了多方调研，写出了详尽的工作计划。这样 做有利于激发事业单位的活力，调动员工的工作积 极性和工作热情。二是全面落实登记管理信息公 开。切实加强对事业单位的审计监督和舆论监督， 建立信息披露制度，重要事项和年度报告要向社会 公开，接受社会监督，确保事业单位依法、诚信运行。 诚信是公益事业单位生存和发展的基本底线。为了 打造一个诚信和谐的发展环境，我们也从多方面着 手，确立了诚信基本道德规范。这就要求事业单位 的行政行为要守法，单位员工也要遵循法律的基本 要求，真正让群众感受到我们为人民服务的工作作 风和办事风格。三是积极推进事业单位法人治理结 构改革。实行政事分开、管办分离，最大限度激发事
26、业单位活力。同时，要加强事业单位党组织建设，发 挥党组织的政治核心作用，保证党的路线、方针、政 策在事业单位得到贯彻执行。政事分开、管办分离 是一个复杂漫长的过程，我们的体制机制改革不可 能一蹴而就。这不仅要求中央政府给予我们充分的 政策支持，同时基层领导人的工作能力和行政执行 力也显得尤为重要。因此，在以后的工作中，要不断 深化公益事业单位法人治理结构改革。 行政科学论坛：公益事业治理体系和治理能 本期特稿 Aug2015 Vo12 No4 力现代化，是国家治理体系和治理能力现代化的重 要组成部分。如何推进公益事业治理体系和治理能 力现代化?请结合工作体会谈谈您的认识。 张红伟：党的十八届三
27、中全会将“完善和发展 中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理 能力现代化”作为中国全面深化改革的总目标。国 家治理体系和治理能力现代化是中央顶层设计的重 要战略举措。推进国家治理体系和治理能力现代 化，一方面要通过深化行政体制改革，合理划分政 府、市场与社会的责任边界，不断强化政府的公共服 务职能，科学引导社会多元力量参与社会公共管理 和公共服务。事业单位改革是推进国家治理体系和 治理能力现代化的重要方面，要在遵循政事分开原 则的基础上，以行政体制和机制建设为突破口，分类 推进企事业单位相关改革。另一方面，在行政体制 运作架构内，要不断凸显和优化公共部门的公益性 质，探求建构作为优化事业
28、单位组织架构及其权力 运作的制度安排，上连管理体制，下接运行机制，是 创新事业单位体制机制的关键所在，是推进国家治 理能力现代化的重要举措。当前，推动公益事业治 理体系和治理能力现代化，要进一步推动改革，从而 逐步取消学校、医院乃至科研院所的行政级别，实现 去行政化。改变过去政府主导一切，在面对繁杂行 政事务时采取大包大揽的行政执行方式。同时，政 府要积极培养社会组织和第三方的行政生态，不断 拓宽普通公众参与社会治理的渠道和途径，最终实 现政府有效治理与普通民众参与的和谐关系。要结 合地方实际，出台政策措施，进一步推行政府购买公 共服务的平台建设，充分激发市场参与社会管理的 活力，逐步明确各类事业单位统一登记的行政流程， 推动公益事业治理体系和治理能力的现代化。 责任编辑罗文 5
