1、- 1 -转变谱写中国环保新篇章开篇的话初冬，我们将迎来第七次全国环保大会。5 年前，第六次全国环保大会召开，奏响了环境保护工作方向性、战略性、历史性转变的强音，开启了中国环保工作新的局面。5 年来，我国环境保护优化经济发展的路子越走越宽，实现了巨大转变。国家将主要污染物减排作为国民经济和社会发展规划的约束性指标，加快转变经济发展方式，推动科学发展，提高生态文明建设水平；5年来，各地不断加大环境执法监管力度，着力解决影响可持续发展和损害群众健康的突出环境问题，环境保护从认识到实践发生了深刻变化。本报特开辟“五年看转变谋 划新发展” 栏目，总结5 年来我国环保事业发展的巨大转变以及经验成果，谋划
2、“十二五” 环 保新 发展。5 年前的第六次全国环保大会上，温家宝总理提出了做好新形势下的环保工作，关键要加快实现“ 三个转变” ，环境保护与经济增长要并重、同步，要综合采用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。“三个转变 ”的提出， 标志着我国环境与 发展的关系发生了战略性、方向性、历史性的转变，确立了环境保护与经济发展的新型关系，推动我国从“ 牺 牲环境换取经济 增长” 进入“以保护环境优化经济增长”的新阶段。回眸 5 年来，从中央到地方，我国环境保护的决心和力度是空前的。环境保护从认识到实践，从立法到执法，从政策手段到- 2 -环境状况都发生着重大变化，环保工作进入了国家政治经济
3、社会生活的主干线、主战场和大舞台，呈现出新的格局。从滞后到同步，准确把握环境保护与经济发展规律新中国成立 60 年来，特别是改革开放 30 多年来，我国经济发展取得了辉煌成就，经济总量迅速扩大，到 2010 年已位居世界第二位。但是，由于发展方式粗放，我国为经济快速增长付出了过大的资源环境代价。以环境换取经济增长产生了严重的后果：资源环境约束日益强化，影响经济社会可持续发展；环境问题突出，严重损害人民群众的生产生活和身体健康；突发环境事件频发，影响社会稳定。加快推进环境保护历史性转变是时代的要求、人民的期盼，是党中央、国务院深刻把握环境保护与经济发展的规律，审时度势做出的正确抉择。5 年来，加
4、快推进环保历史性转变成为环保事业发展的主旋律。党中央、国务院做出了一系列重大决策部署，把环境保护摆上更为重要的战略位置:“十一五”一开局，主要 污染物排放总量削减 10首次成为国民经济和社会发展规划的约束性指标；党的十七大首次提出要建设生态文明，把建设资源节约型、环境友好型社会写入党章，把生态文明建设作为建设中国特色社会主义事业的有机组成部分；“十一五” 期间 ，让江河湖泊休养生息、探索环保新道路、环境保护是重大民生问题等一系列战略思想成为环保工作的新指向。- 3 -5 年来，我国出台了一系列重大环保政策举措，加快推进环保历史性转变。编制了全国功能区划，根据资源环境禀赋，把国土划分为优化开发区
5、、重点开发区、限制开发区和禁止开发区，进行分类管理和有序开发，着力从宏观战略层面解决环境问题，有力地推进了环境与经济协调发展。国务院首次把武汉城市圈和长株潭城市群确定为国家资源节约型、环境友好型社会(“两型社会”)建设综合配套改革试验区，赋予先行先试的政策创新权，为“两型社会 ”建设探索道路、积累经验。 “两型社会 ”从理念走向了实践。与此同时，区域大气污染联防联控，重点流域断面水质考核，区域、流域和行业限批，绿色信贷、绿色证券、绿色保险等环境经济政策，生态补偿、 “以奖促治”和“以奖代补”等一系列制度创新，为加快推进环境保护历史性转变、优化经济发展提供了强大动力。做好“加减法 ”，减少 污染
6、排放，提升发 展质量加快推进历史性转变就是要使环境与经济的关系由对立走向融合，就是要从源头控制污染和生态破坏，避免走“先污染后治理” 的老路。要实现这一目标，就必须保证在决策过程中，统筹兼顾环境、经济社会发展，进行科学决策。5 年来，环保部门充分利用环评等制度，积极参与综合决策，使环评成为宏观经济管理的“调节器”、防止环境污染和生态破坏的“控制闸”和预警宏观经济发展趋势的“晴雨表”。- 4 -2009 年 10 月， 规划环境影响评价条例实施，使环境保护参与宏观决策有了法律保障，为抑制“两高一 资” 、产能过剩行业扩张和低水平重复建设提供了刚性约束。环保部门实行规划环评与项目环评联动，将区域规
7、划环评作为受理审批区域内高耗能、高污染项目环评文件的前提。一些地区通过规划环评，优化了产业结构和空间布局，提升了发展质量。同时，近年来，环保部门把牢“控制闸”，在提高环境准入标准上大做文章。2006 年2010 年，国家环保部门提高了电力、钢铁、石化等13 个高耗能、高排放行业建设项目的环境准入条件，否决了一批违法、违规项目；对不符合要求的 813 个项目环评文件做出不予受理、不予审批或暂缓审批等决定，涉及投资 2.9 万亿元以上，给“ 两高一 资” 、低水平重复建设和产能 过剩项目设置了不可逾越的“ 防火 墙 ”。一些地方适时制订、调整和完善各项环境标准，在保护先进产能、淘汰落后产能方面发挥
8、了重要作用，成为引领先进生产力发展的重要航标。山东省利用环境标准倒逼造纸行业转方式、调结构。7 年来，山东省草浆造纸企业数量减少近 70，化学需氧量排放量同比减少 64，而造纸行业产量、利税分别增加了 1.5 倍和 3 倍多。环境标准不仅成为环境容量与经济发展的调节器，也对整个行业的生产工艺和发展方向产生导向作用。- 5 -近年来，更高的排放标准推动整体技术提升，使中国汽车的科技含量和产品质量大幅提升，同时也增强了中国汽车产品的世界竞争力。在淘汰落后产能方面，我国更是力度空前。 “十一五” 期间，我国充分发挥污染减排倒逼机制作用，累计关停小火电机组7682.5 万千瓦，淘汰落后炼铁产能 120
9、00 万吨、炼钢产能 7200万吨、水泥产能 3.7 亿吨等，在关闭造纸、化工、纺织、印染、酒精、味精、柠檬酸等重污染企业方面都取得了积极进展。调整经济结构、促进转型升级是做“加法”，淘汰落后产能是做“减法”。一加一减，意味着环境污染的减少、经济发展质量的提高。打好组合拳，多种手段形成强大合力长期以来，我国推动环境保护的主要手段是行政手段。行政手段虽然在短时间内能够取得“立竿见 影” 的效果，但仍存在着行政成本高、长期效果难以保障、污染容易反弹的问题。要解决这一问题，就必须综合采用法律、经济、技术和必要的行政办法等多种手段，形成强大合力，解决环境问题。第六次全国环保大会以来，全国环境立法不断完
10、善，执法力度不断加大，监管模式不断创新，构筑起坚固的防线。通过修订法律加大处罚力度，寻求“违法成本低、守法成本高” 的破解之道，成 为环 境立法的重点。2008 年 6 月 1 日，新修订的水污染防治法正式实施。这部法律首次规定了全面推行排污许可证和总量控制等制度；加大了- 6 -对违法行为的处罚力度。一些地方在环境立法方面进行了积极探索。2007 年修订实施的重庆市环境保护条例，在全国率先实施了“按日计罚” 制度。浙江省从 2009 年起，对重点水污染物排放实行总量控制制度，超标排放的单位最高将面临 200 万元的罚款。徒法不足以自行。 “十一五 ”期间，我国进 一步加大环境执法监管，各地针
11、对重金属污染、造纸废水等重点问题开展了专项执法检查，全国共出动执法人员 1065 万多人(次)，检查企业 446 万多家( 次) ，查处环境违 法企业 8 万多家( 次 )，挂牌督办环境违法案件 1.9 万多件。为了打击环境违法行为，各地各级环保部门不断创新更有力的监管手段，形成了强大的威慑力。2007 年 1 月，原国家环保总局对唐山等 4 个城市及国电集团等 4 家电力企业处以“区域限批” 的制裁，以遏制高污染产业盲目扩张。同年 7 月，原国家环保总局对长江、黄河、淮河、海河四大流域部分水污染严重、环境违法问题突出的 6 市、两县、5 个工业园区实行“流域限批 ”。“区域限批” 、“流域限
12、批”等手段在解决一些地方重 经济发展、轻环境保护等问题上产生了良好的效果。这个行政管理手段最终在 2008 年 2 月修订的水污染防治法中上升为法律制度，彰显了我国打击环境违法行为、推动经济又好又快发展的坚定决心。如果说法律手段、行政手段是“外部约束” 的话，那么环境经- 7 -济政策则是一种“内在激励”力量。从 2007 年起，我国逐步实施绿色信贷、绿色保险、绿色证券、绿色贸易等多项环境政策，激发了环境与经济协调发展的内在动力。2007 年 7 月，原国家环保总局联合中国人民银行、中国银行业监督管理委员会，启动了“绿色信贷 ”政策，金融机构可以从源头上切断污染企业的资金链。如今，4 万多条环
13、境违法信息、7000 多条项目环评审批验收信息进入银行征信管理系统；10 多家保险企业推出环境污染责任保险产品，1000 多家企业、2000多艘船舶相继投了绿色保险；“双高”( 高 污染、高环境风险) 产品名录已成为出口退税、加工贸易、安全监管等政策制定与调整的重要依据；排污权交易正在各地不断推开，生态补偿试点走向深入，环境从无偿使用变为有偿使用；燃煤电厂脱硫实行每度电1.5 分钱的加价政策，推动燃煤电厂脱硫装机容量快速提升 10倍以上。随着环境保护的深入发展，环境经济政策的作用正日益显现，环境保护优化经济增长的政策体系正在形成。几年来， “三个 转变”打开了我国环保工作的新局面， 调整了环保
14、工作在经济社会发展全局的地位与作用，确立了环境保护与经济发展高度融合的新型关系，开启了“ 以保护环境优化经济增长” 的新 阶 段。- 8 -五年看转变谋划新发展系列报道之二生态文明：从理念走向实践创新党的十七大提出“建 设生态文明，基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。 ”这是生态文明第一次写入党代会报告，意义深远。生态环境保护工作站在了新的战略起点上。5 年来，建设生态文明的发展战略提升到了前所未有的高度，指引着我国社会发展和经济建设。理念:生态文明应运而生我国人口基数大，人均资源相对不足，生态环境脆弱。随着经济快速发展，我们也付出了沉重的资源环境代价，人与自然的
15、矛盾越来越尖锐。面对日益严峻的环境形势，面对发展经济付出的巨大环境代价，面对逐渐复杂的环境问题，党的十七大第一次将建设生态文明作为一项战略任务明确提出。建设生态文明，实质上就是要建设以资源环境承载力为基础、以自然规律为准则、以可持续发展为目标的资源节约型、环境友好型社会。推进生态文明建设成为破解日趋强化的资源环境约束的有效途径。- 9 -2008 年 1 月，在中共中央政治局第三次集体学习时，党和国家领导人明确提出“ 贯彻 落实实现全面建 设小康社会奋斗目标的新要求，必须全面推进经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设，促进现代化建设各个环节、各个方面相协调，促进生产关系与生产力
16、、上层建筑与经济基础相协调”。生态文明建设开始与其他 4 项建设一起成为中国特色社会主义事业总体布局的构成部分。生态文明建设与物质文明、精神文明、政治文明和社会主义和谐社会相辅相成，不可偏废。一方面，良好的生态环境是社会生产力可持续发展和人们生存质量不断提高的重要基础。另一方面，建设生态文明，需要以物质文明、精神文明、政治文明和社会主义和谐社会为重要条件。这就要求我们在经济社会活动中自觉为生态文明建设提供支持和保障。几年来，随着社会发展，生态文明建设与其他建设同等重要日益成为共识，推进现代化与建设生态文明进一步统一起来。行动:环境保护成为生态文明建设的主阵地和根本措施建设生态文明，是中国共产党
17、在长期社会实践中，总结资源环境问题、可持续发展一系列理论成果的基础上，以科学发展观为指导，结合我国全面建设小康社会的具体实践而进行的一次重要理论与实践创新。环境保护是生态文明建设的主阵地和根本措施。改革开放30 多年来，我国一些地方就环保论环保，就污染谈污染，甚至重蹈先污染后治理的覆辙，付出了过大的环境代价。我们必须要探- 10 -索走出一条“代价小、效益好、排放低、可持续”的中国环保新道路。为落实中央提出的实施可持续发展战略、建设生态文明的部署和要求，环境保护部和国家相关部委先后组织开展了多种形式的生态文明示范区创建工作，有力地推动了各地生态文明建设的开展。其他有关部门也通过开展“ 两型社会
18、” 建设及低碳经济示范区、生态保护综合实验区建设等，探索不同区域的生态文明建设模式。仅 2008 年和 2009 年，环境保护部就批准了广东省深圳市、珠海市等两批共 18 个生态文明建设试点。一些地区也结合本地实际，积极探索中国环保新道路，赢得了生态文明建设的先行优势。2008 年，福建省厦门市、贵州省贵阳市等城市围绕生态文明建设，制定出生态文明指标体系，从理论和实践相结合的角度，给生态文明建设找到“ 落点 ”；2009 年， 贵阳市又通过了贵阳市促进生态文明建设条例，突出强调规划、环境保护的地位和作用；今年 9 月，江苏省出台了关于推进生态文明建设工程的行动计划，对推进江苏省生态文明建设工程
19、的指导思想、总体目标、重点任务和保障措施作了全面阐述。细数这些生态文明建设规划和指标体系，几乎都是围绕环境保护展开的。 “十一五 ”期 间，各地政府通 过树立绿色、低碳发展理念，以节能减排为重点，健全激励和约束机制，加快构建资源节约、环境友好的生产方式和消费模式，增强可持续发展能力，在- 11 -实践中落实生态文明建设。“十一五” 期 间，我国将化学需氧量、二氧化硫排放总量削减10作为国民经济和社会发展规划的约束性指标，以节能减排为切入点，着力推进生态文明建设。5 年来，通过工程减排、结构减排、管理减排多措并举，我国实现了化学需氧量和二氧化硫排放量双削减:在经济增速和能源消费总量均超过规划预期
20、的情况下，分别下降12.45、14.29。进一步健全环境保护相关的法律法规和机制，为生态文明建设提供了制度和法律保障。 “十一五” 期 间，各地纷纷抓紧制定与我国基本国情相适应的环境保护宏观战略体系、全防全控的防范体系、健全高效的环境治理体系、完善的环境法规政策标准体系、完备的环境管理体系、全民参与的社会行动体系。5 年来，先后有 100 多部国家和地方的环保法律法规、环境标准出台或实施，通过制定新法和修订现有法律，到 2010 年，我国已经初步建立起促进资源节约型、环境友好型社会建设和保障可持续发展的环保法律体系。在完善环保法律体系的同时，一些地方政府还根据实际，大胆创新，探索环境保护新机制
21、。作为生态文明试点地区的深圳市发布了生态文明建设的地方文件深圳生态文明建设行动纲领(20082010)和 9 个配套文件及 80 个生态文明建设工程项目；北京、上海、广州等地区以举办北京奥运会、上海世博会、广州亚运会等大型活动为契机，探索大气污染联防联控机制，也取得- 12 -了非常好的效果。成效:推动经济发展方式转变生态文明是以科学发展观为指导逐步形成的文明形式。建设生态文明是转变经济发展方式的导航仪和方向标，为经济发展方式的转变提供了思想理念、价值取向、评判标准、目标方向、路径选择。在建设生态文明的指引下，近年来，国民经济投入方面发生明显改变。工信部的2010 年工业经济运行报告显示，“十
22、一五“期间，高耗能行业投资增速回落，2010 年，高耗能工业投资同比增长 14.1( 城镇 500 万元以上项目)，占城镇投资比重比“十五“时期末下降 5.8 个百分点。绿色经济、低碳经济和循环经济成为近年来新的投资热点。在应对金融危机的 4 万亿元刺激经济投资计划中，安排了近 6000 亿元进行“绿 色“ 投资，用于节能减排、生 态环境工程建设、技术改造、应对气候变化等生态文明建设相关领域。“十二五“规划更是将 绿色经济 、循环经济、低碳经济放在举足轻重的地位。建设生态文明蕴藏着新的经济增长点。建设生态文明拓展了新兴产业的成长空间、经济社会发展的承载空间、突破贸易壁垒的国际市场空间。建设生态
23、文明是扩大内需、拉动经济增长的重要途径。加大对生态环境整治项目、新能源开发项目、农村环境基础设施项目的投入，既能拉动当前经济增长，又能增强可持续发展后劲，无论对眼前还是长远，都具有重要意义。- 13 -当前，“把推进节能减排、建设生态文明作为应对国际金融危机、促进经济平稳较快发展的重要任务，加快发展资源消耗低、环境污染少、经济效益好的绿色产业，培育新的经济增长点，实现可持续发展“已经 成为共识。实践证明，很多地方已经在生态文明和经济发展之间走出了一条绿色发展道路。“ 十一五“ 期间，我国投入了 25 亿元改善太湖的五里湖环境，带来的土地增值可以产生 50 亿元以上的直接经济效益，既美化了群众的
24、生活环境，又拉动了经济增长；在广东省，资源节约、治污减排已经成为当地转变经济增长方式的突破口，“ 十一五“期间，以 8.5的能耗增速支撑了 约 12的 GDP增速，领先全国平均水平 10 年。转变经济发展方式，建设生态省不仅没有让经济发展速度放缓，反而提高了经济发展质量，增强了竞争力和可持续发展能力。建设生态文明是转变经济发展方式的重要指南和途径。环境承载力越来越成为经济发展规模和发展空间的主要制约因素，环境保护对加快经济发展方式转变具有保障、促进和优化作用。将环境保护的“倒逼机制 ”传导到结构调 整和经济转型上来，能更好地推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。经济发展方
25、式转变到什么程度，生态文明建设水平就会提高到什么层次。没有经济发展方式的根本转变，就不可能有真正意义上的生态文明建设成就。浙江省湖州市安吉县原本是浙北的一个山区小县，如今不仅- 14 -成为环境一流的生态县，更是一个经济发达的实力县，连续 3 年财政增幅走在浙江前列，2009 年财政收入增幅居全省榜首，全县农民人均纯收入达到 11326 元，高出浙江平均数 1319 元。安吉成功的秘诀之一就是坚持生态立县战略不动摇，走环境、经济、社会协调发展的路子，不断巩固、深化、创新生态建设。安吉县通过大力实施经济开发区园区生态化改造，完成了省级可持续发展实验区建设，并启动了国家级试验示范区建设。目前笋竹、
26、白茶、蚕桑、花卉苗木等 4 个万亩基地建设已经形成了规模效应。安吉率先在全省组织实施生态环境功能区规划，大力推进园区生态化改造。通过努力，安吉县基本形成了以“环境保护” 和“资源永 续 利用” 为核心的生态文明建设 理论体系，打响了以“ 中国美丽乡村“为代表的生 态综合品牌。经济发展方式转变的成效，可用经济发展质量、生态环境质量和人的生活质量三大标准来检验衡量，归根到底反映的是生态文明建设水平的高低。5 年来，发展绿色经济，自觉加大对环保产业、低碳产业、绿色节能建筑、新能源、公共交通、清洁生产的投资和政策扶持力度，已经成为许多地方生态文明建设的重要成果。经济发展方式逐步实现转变，产业结构实现了
27、转型升级，经济发展从粗放增长转变为集约增长，从主要依靠物质资源的消耗向主要依靠科技进步、劳动者素质提高、管理创新转变，生态农业、生态工业和现代服务业得到了发展，绿色经济、循环经济、低碳经济不断壮大，必然表现为资源节约、环境友好、人与自然和谐相处，凝结- 15 -为生态文明的建设成果。五年看转变谋划新发展系列报道之三理念更新 方式更活 手段更巧“十一五” 是 “九五”以来重点流域水 污染防治成效最 显著的5 年。与 2005 年相比，2010 年重点流域国控断面中，类水质断面比例从 24.4上升为 44.2，劣类水质断面比例从36.4下降为 25.8，高锰酸盐指数年均值下降了 35.9。“十一五
28、” 也是重点区域大气污染联防联 控成功探索的重要阶段。与 2005 年相比，2010 年上半年，我国 113 个环保重点城市空气质量总体向好，优良天数平均比例超过九成，二氧化硫降幅为 30.2，可吸入颗粒物、二氧化氮降幅分别为 12.1和5。环境质量的改善，缘于治理模式的转变。从“让江河湖泊休养生息” 战 略，到大气 污 染联防联控措施，我国 环境治理的理念在转变，方式在转变，手段也在转变。理念之变:从点源控制到注重生态系统恢复2005 年底的松花江污染事件和 2007 年初夏的太湖蓝藻暴发，引发了社会对水污染的高度关注。- 16 -严峻的现实需要深刻的反思。以往的水环境治理不可谓力度不大，为
29、何收效不明显？重视点源治理，忽视流域系统特征，排污量往往超过水环境容量，导致水生态系统的自我修复能力难以发挥；重视化学需氧量、氨氮等指标数值，忽视水环境作为生态系统的机体特征，难以从根本上恢复水生态系统的生机。水污染防治迫切需要新理念，水生态系统恢复迫切需要新思路。2008 年年初，胡锦涛总书记考察淮河时明确提出“让江河湖泊休养生息，恢复生机” ，休养生息上升 为“ 十一五”水环境综合治理的指导思想。休养生息，不再将江河湖泊视为纳污体，而是生态系统，是生命有机体，倡导给江河湖泊以人文关怀，目标是恢复生态系统的活力。新视野孕育新理念，新理念催生新模式。治理水环境，必须将水生态系统的生命有机体作为
30、主体。重点流域制定科学规划，更注重以水生态系统为主体。 “十一五”期间，松花江、淮河、海河、辽河、巢湖、滇池、黄河中上游等重点流域水污染防治规划获批。治理目标在调整，更注重生态系统的生命特征。2010 年，山东省提出， “争取年底前省控 59 条重点 污染河流全部恢复鱼类生长” ，更加关注水环 境的生命特征。有了规划和目标，还需脚踏实地的行动。要恢复江河湖泊的活力，减少污染排放量依然是为其减负的首要任务。以水生态系统为单位， “一河(湖) 一策”的治理思路在探索中逐步成熟。云南九- 17 -大高原湖泊治理坚持“一湖一策” ，江苏对 太湖流域 15 条入湖河流实行“一河一策 ”，安徽、黑 龙江、
31、四川等地也 纷纷借鉴。为落实治理责任， “河 长制” 应运而生。 “河长制”由江苏无锡首创，随后在全省推广，之后被云南、浙江、四川等地借鉴。党政“一把手 ”担任河流“河长”，完不成任务 将“ 一票否决”。几年来，环境治理理念发生了明显变化，从污染控制向注重生态系统恢复转变，从点源控制向流域全局转变。在休养生息战略的指导下，各级地方政府认识不断深化，目标更加人性化，责任层层分解，水环境治理打开了新的视野。方式之变:从单打独斗到区域联合行政区划有界而水无界，以流域为主体开展工作，必然涉及行政区划问题。流域内地方主体众多，下游治理，上游排污，不行；干流( 湖泊) 治理，支流不治理，也不行。大气污染防
32、治也面临着类似的问题。一个城市治理，而相邻城市不行动，肯定也不行。以行政区划为主体开展环境治理的方式，必须转变。 “十一五”期间，各地单打独斗的局面逐步改变，流域、区域联合正在成为污染治理的主要方式。以流域为单位，流域内各地更加注重协同作战。沿黄 7 省(区)政府上下游地区相互协调，松花江流域 3 省(区)坚持规划先行，流域水污染防治开始拧成一股绳。区域联合需要责任制度来保障。2008 年，环境保护部会同国务院有关部门制定了重点流域水污染防治规划执行情况评估暂- 18 -行办法，以水质和项目进展为主对地方政府实施考核，将全流域的利益相关方拴在了一起。各级地方政府层层签订水污染防治目标责任书，并
33、作为领导干部政绩考核的重要内容。松花江流域黑龙江、吉林、内蒙古 3省( 区) ，淮河流域山 东、河南、安徽、江苏 4 省，辽河、滇池、巢湖流域，都建立了相应的水污染防治责任制。责任分解落实之后，还需要相关的经济政策来支撑。自 2008年 4 月起，河北省在子牙河流域的 5 市实施跨界断面目标考核和生态补偿管理机制。出境水质超标，就扣缴当地财政资金作为水污染生态补偿资金。2009 年起，这项制度在全省七大水系 56条河流全面推开。对新变化同样有深刻体会的还有河南省。河南省辖沙颍河流域和海河流域于 2009 年施行生态补偿，实施当年，13 个断面化学需氧量、氨氮平均达标率比 2008 年分别提高
34、19和22。2010 年伊始，河南省开始在省域内长江、淮河、黄河、海河四大流域 18 个省辖市实施地表水水环境生态补偿制度。不仅在流域开展区域联合，在大气污染防治方面，打破地方行政区划界限，将区域大气环境作为整体的控制单元，统一协调和管理，区域联防联控可以说是“十一五 ”工作的亮点。北京奥运会是大气污染联防联控的试金石。2008 年，环境保护部与北京、天津、河北、山西、内蒙古、山东 6 省(区、市)以及各协办城市建立了大气污染区域联防联控机制，实行统一规划、统一治理、统一监管，创造了近 10 年来空气质量的最好水平。- 19 -随后，江浙沪两省一市以上海世博会为契机，签署了长江三角洲地区环境保
35、护合作协议(20092010 年)，启动了环境空气质量保障联防联控措施。从争论到合作，广东以亚运会为契机，将区域大气污染联防联控工作提高到了更新水平。有专家评价:“区域大气污染防治是十一五 期间广东环 境治理最成功的项目。 ”在实践先行的基础上，2010 年 5 月，国务院办公厅转发了环境保护部等 9 部委共同制定的关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见。随后，全国各地都开始了对大气污染联防联控机制的积极探索。京津冀区域大气污染联防联控规划编制工作正式启动，标志着区域联动共同防治空气污染迈出了实质性的一步。山西、四川、云南、新疆等省(区)也纷纷开始在省( 区 )内不同城市之间开
36、始实践。从各自为政到区域联合，是“十一五” 环 境治理的宝贵经验，也是环境治理方式的重要转变。区域行政区划被打破，水和空气的污染防治力量进一步凝聚。手段之变：从污染治理到源头综合控制水污染，问题在水里，根子在岸上。相对于治理，控制污染物来源更加有效。 “十一五 ”期间，各地不再局限于单纯的污染治理，而是将水污染防治关口前移，着力从源头控制污染源。严格环境准入，把牢污染入口的“控制闸”。2007 年 7 月，原国家环保总局对长江、黄河、淮河、海河四大流域水污染严重、- 20 -环境问题突出的 6 市两县 5 个工业园区实行“流域限批” ；江苏停止审批太湖流域六大重点行业新、改、扩建项目；吉林对向
37、松花江流域排放一类污染物的项目一律不批。不新增污染物，给不堪负重的江河湖泊奠定了休养生息的基础。2006 年以来，国家提高了电力、钢铁、石化等 13 个高耗能、高排放行业建设项目的环境准入条件，否决了一批违法、违规项目。除了把好新增污染源准入关，现有落后产能的淘汰也是源头控污的重点。从 2006 年起，国家每年都安排火电、焦化、水泥、造纸、酒精、味精、柠檬酸等行业落后产能淘汰计划。同时，中央财政设立奖励资金，采取专项转移支付方式，对经济欠发达地区淘汰落后产能给予奖励。2008 年，辽宁在治理辽河污染中，对全省 417 家造纸企业全部实施了停产治理，取缔了 267 家不符合国家产业政策的造纸企业
38、；陕西大力整治造纸企业，造纸企业从 193 家减少到 62 家；河南关闭了一大批造纸等污染严重企业，加大了淮河流域的产业结构调整力度。为淘汰落后产能、调整产业结构，有条件的地区提高了水污染物排放标准。松花江流域 3 省(区)组织制订了具有区域产业特色的糠醛工业污染物排放地方标准。山东省在南水北调沿线区域执行的 COD 排放 标准，严于 2008 年国家行业标准 2.5 倍。除了严格环境准入、淘汰落后产能，给江河湖泊“减负” 的另一要义，是加快污染治理基础设施建设，实现工业生产污水和生- 21 -活污水达标排放。2008 年，环境保护部对 2007 年度污水处理设施建设滞后或运行不力的 4 个城
39、市，实施“区域限批 ”。严厉的措施起到了震慑的作用。各地加大资金投入，出台支持政策，探索营建模式，大力推进污水处理设施建设。“十一五” 是我国治 污设 施建设最快的时 期。截至 2010 年底，全国重点流域范围内累计建成城镇污水处理厂 1595 座，污水处理能力达到 6796 万立方米/日，分别是“ 十五”末的 3.8 倍、2.2 倍。江苏、浙江、河南、广东等省实现了县县建成污水处理厂，江苏和浙江着手编制镇级污水处理设施建设规划。牵牛要牵牛鼻子，源头综合控制就是污染防治的“牛鼻子”。“十一五 ”期间，各地在治理手段上找到了 这一突破口，调整不够合理的产业结构，转变不够健康的发展方式，手段更丰富
40、，力度更大，为江河湖泊休养生息赢得了更多机会。- 22 -五年看转变谋划新发展系列报道之四污染减排倒逼经济转型升级党中央、国务院高度重视污染减排工作，把污染减排作为调整经济结构、转变发展方式、推动科学发展的重要抓手，提出“十一五” 期间 主要污染物排放 总量减少 10的约束性指标。如今， “十一五 ”污染减排的攻 坚战役已完美收官。 “十一五”期间，全国二氧化硫排放量减少 14.29，全国化学需氧量排放量减少 12.45，超额完成减排任务。污染减排作为约束性指标，将环境保护的倒逼机制传导到经济结构调整和转型上来，为转方式、调结构和解决资源环境约束日趋强化问题提供了有效抓手；为进一步强化政府环境
41、责任、加大污染防控力度提供了强大动力，成为各地加快治污设施建设、改善环境质量的杠杆。指标之变：从“软约束 ”向“硬指标”转变污染减排作为约束性指标，成为进一步强化地方政府环境责任、落实环保基本国策、加大污染防控力度的强大动力。国务院成立应对气候变化及节能减排领导小组，发布节能减排综合性工作方案。受国务院委托，原国家环保总局与各省级人民政府- 23 -和 6 家电力集团公司签订了减排目标责任书。2007 年 11 月，国务院批转的由国家发改委、原国家环保总局、国家统计局 3 个部门制定的节能减排统计、监测、考核实施方案和办法下发。“十一五” 期 间，通过 主要污染物总量减排 统计监测考核办法，以
42、及建立和完善减排计划审核备案、工程核查调度、数据会审考核及发布等一系列制度，形成了目标明确、责任清晰、一级抓一级、一级考核一级的节能减排目标责任制。从省到市、县，各级政府都成立了节能减排工作领导小组，制定总量控制计划，层层分解任务，污染减排的合力逐步加大。这对今后的环保工作带来了深远影响“十一五” 期 间，环境保 护部先后对多个城市、集 团公司采取了“ 区域限批 ”措施， 对部分 电厂和部分城市污水处理厂挂牌督办责令限期整改。各地创造性地提出“河 长制” 、“段长制”、 “双三十”等多样化的目标责任制形式。山东、河北等省对未完成年度减排目标任务的市(县) 主管 领导给予行政记过或撤职处理，河北
43、、河南、浙江等十几个省(自治区)建立了跨市界断面考核补偿赔偿机制，全国所有省份都把“ 十一五” 环境保 护的目标与任务分解落实到各级政府。伴随着各地污染减排新政相继出台，环境保护和污染物削减工作从“ 软约 束” 向“硬指标”转变。“十一五” 期 间，全国二氧化硫和化学需氧量排放总量分别下降了 14.29和 12.45。这不仅是对“ 十一五” 期间国家定量考核- 24 -主要污染物减排指标完成的证明，更是污染减排扭转了长期以来随着我国工业化、城镇化快速发展主要污染物排放量上升趋势的诠释。数据显示，2010 年，全国环保重点城市二氧化硫年均浓度比 2005 年下降 26.3，全国地表水国控监测断面
44、中，类水质断面比例为 51.9，劣类水质断面比例为 20.8，分别比2005 年提高 14.4 个百分点、下降 6.6 个百分点。与此同时， “十一五”期间，我国逐渐形成了比 较完善的污染减排运行机制和管理机制。2007 年 11 月，国务院批转单位 GDP 能耗统计指标体系实施方案等 3 个方案和主要污染物总量减排统计办法等 3 个办法，以技术路线、保障措施和管理制度构建的推进策略、污染减排管理路线图正式出炉。“十一五” 期 间，全国逐步建立了 污染减排 组织领导体系。国务院成立了以温家宝总理为组长的节能减排领导小组，印发了工作方案，召开了电视电话会议，对节能减排工作进行了全面部署。环境保护
45、部成立了污染减排工作领导小组。各省(自治区、直辖市) 相继成立了由省政府主要领导负责的节能减排工作领导小组和办公室，配备专职人员从事减排管理工作。各市(县)也成立了以政府主要领导为组长的节能减排领导小组。措施之变：强化环保问责，加大资金投入长期以来，一些地区在唯 GDP 论和科学发展观之间存在博弈，环境污染治理设施建设滞后成为一个令人窘迫的软肋。- 25 -“十一五” 期 间，我国政府高度重 视城镇污 水垃圾处理设施建设，将其作为推进节能减排、改善环境质量的重要手段，编制了污水和垃圾处理设施建设专项规划，完善了相关优惠政策，不断加大投资力度，积极推进城镇污水垃圾处理设施建设，全社会投资建设城镇
46、污水垃圾处理设施的热情高涨，为全面实现污染减排目标奠定了坚实基础。环境保护部通过严格治污设施减排量的核查核算、加大检查监督与处罚力度、及时发出通报预警等措施，促进各地加快治污工程建设。各地加大资金投入，出台支持政策，拓宽融资渠道，探索营建模式，大力推进污水处理设施建设；党政主要领导干部亲自布置督促，要求限时建成投运，强化环保问责。同时，国家和地方纷纷出台强有力的政策保障机制，对治污设施运行维护、台账档案、在线监测等进行规范，加快污水处理厂、垃圾处理场及燃煤电厂脱硫设施的建设进度。据初步测算， “十一五 ”期间，全社会加大了 环保投入，环保投资超过两万亿元，保障了治污减排工程的建设。同时，各地加
47、大资金投入，出台支持政策，拓宽融资渠道，探索营建模式，大力推进污水处理设施建设。数据显示， “十一五 ”是我国治污设施建设最快的时期。截至 2010 年，河北、河南、湖南、贵州等 16 个省(自治区、直辖市) 辖 区内县县建有污水处理厂。全国累计建成城镇污水集中处理设施 2832 座，城市污水处理率由 2005 年的52提高到约 77。到 2010 年，全国累计建成投运燃煤电厂脱硫设施 5.78 亿千瓦，火电脱硫机组比例从 2005 年的 12提高- 26 -到 2010 年的 82.6。成效之变：促进经济结构调整，提高发展质量加快淘汰落后产能是转变发展方式、调整经济结构、提高经济发展质量和效
48、益的重大举措，是实现“ 十一五” 污染减排目标的重要措施。“十一五” 期 间，各地区、有关部 门采取了一系列 强有力的政策措施，综合运用法律、经济、技术和必要的行政手段，大力推动落后产能淘汰工作，圆满完成了“十一五 ”确定的目标任务。从2006 年起，国家发改委等部门每年都安排火电、焦化、水泥、造纸、酒精、味精、柠檬酸等行业落后产能淘汰计划。同时，中央财政设立奖励资金，通过专项转移支付，对经济欠发达地区淘汰落后产能给予奖励。对未按期完成淘汰落后产能任务的地区，暂停对这个地区项目的环评、核准和审批；对未按要求淘汰落后产能的企业，依据有关法律法规责令停产或予以关闭。数据显示， “十一五”期间，全国
49、累计关停小火 电机组 7683 万千瓦，淘汰落后产能炼铁 1.2 亿吨、炼钢 0.72 亿吨、水泥 3.7 亿吨、平板玻璃 4500 万重量箱、造纸 1130 万吨，在关闭造纸、化工、纺织、印染、酒精、味精、柠檬酸等重污染企业方面都取得了积极进展。污染减排与产业整合、企业发展有机结合起来，有效促进了经济结构的调整和优化， “十一五” 污染减排促进了经济结构优化升级。2010 年，全国造纸、化工和纺织行业化学需氧量排放强度比 2005 年分别下降 73.9、66.7和 50，电力、非金属矿物制- 27 -品、黑色金属冶炼行业二氧化硫排放强度比 2005 年分别下降72.5、58.1和 50。通过实施污染减排倒逼产业结构调整升级，提高了产业集中度。数据显示，2010 年，电力行业 300 兆瓦以上火电机组占火电装机容量比重由 2005 年的 47上升到 71，钢铁行业 1000 立方米以上大型高炉比重由 2005 年的 21上升到 52，新型干法水泥熟料产量比重由 2005 年的 39上升到 81。“十一五” 期 间，全国制定并完善了 污水 处理收费政策，对出口退税、产业准入、信贷、税收、贸易和安全生产监管等政策进
