1、国外城乡统筹发展的历史实践与经验借鉴 作者:乔 森等2009 年 3 月 20 日建国以来，我国为快速推进工业化，实施了优先发展重工业战略，实行城乡差别政策和城乡分割体制，由此形成了城乡二元结构，导致了城乡差距的拉大，并引发了许多难以回避的社会矛盾和现实问题。改革开放以来，城乡间无论在社会事业发展、社会保障和福利，还是发展建设投入等方面都存在着巨大的差距。我国城乡人均收入比 1985 年为 1.86：1，2005 年则扩大为 3.24：1。因此，逐步缩小城乡差距，实现城乡协调发展已成为我国改革发展进程中面临的一项重要而紧迫的历史任务。在世界范围内，国外发达国家工业化和城市化起步时间较早，在社会
2、经济发展的早期，由于重城市和工业、轻乡村和农业，这些国家大都经历了城乡尖锐对立的社会发展阶段，出现了地区和城乡发展不协调所带来的各种问题。随着经济和社会的发展，他们日益认识到城乡协调发展的重要性，并采取了大量措施缩小地区和城乡差别，统筹城乡发展，促进城乡趋向一体化，取得了明显效果。目前，许多发达国家已实现了城乡的高度一体化，城市和乡村具有相近的生活水平。国外发达国家在统筹城乡发展过程中的一些成功实践，为我国在新时期构建和谐社会、促进城乡协调发展，提供了宝贵的经验和有益的启发。一、国外城乡统筹发展的历史实践（一）英国城乡统筹的实践工业革命开始后，英国城市化速度大大加速，英国的乡村迅速向城镇转化，
3、农业用地被城市大量侵吞，乡村人口大量向城市转移，农村日益荒凉，城乡差距不断扩大，城乡发展不平衡日益显现，这不仅在一定程度上阻碍了经济的发展，而且造成大量的社会问题。20 世纪初，英国出现了将城市问题与乡村问题合并解决的城市规划和建设理论-田园城市构想。到二战前，英国形成了在全国范围进行城乡规划的共识。为促进城市问题与乡村问题的解决，1948 年英国制定了城乡规划法案，建立了世界上第一个完整的城乡规划体系，并设立了从地方到中央的独立的城乡规划管理机构。同时，英国还通过立法为政府干预和指导城市问题的治理、引导城乡的有序发展，提供了法律依据与行动框架。(二)挪威城乡统筹的实践20 世纪初，挪威 70
4、%的人口生活在贫困之中。二战后，挪威城乡和区域发展不平衡问题开始显现。到 20世纪 60 年代，挪威城乡居民收入差距一度达到 31 以上，城乡发展严重失衡。大量农民因此流向城市，社会结构性失业严重。自 20 世纪 60 年代开始，挪威政府将“三农”问题作为改善区域发展不平衡的重要内容，采取一系列对策和措施平抑城乡差距，如 1960 年的“地区发展计划”、1970 年的“北挪威发展计划”和“道级发展计划”以及 1980 年的“应急项目”等。挪威政府采取资源下放、扶持生产和财政补贴等方式，不惜重金支持条件艰苦的农村地区。一是平衡中央和地方之间的税收收入水平，不断扩大政府财政转移支付规模，推动农村地
5、区的经济发展。从 1973 年开始，挪威政府开始对农业采取投资倾斜政策，政府的农业年投资额是对其他产业投资的 23 倍，1977 年甚至达到过 4 倍。二是十分重视农业和农村地区的可持续发展。主要是在制定农业政策时充分考虑环保要求，并建立了相应的环保监控系统，对环保执行情况进行系统的年度评估。三是不断完善农村基础设施，在全国提供城乡统一的基础设施和公共服务，由此公共服务不断向农村倾斜，带动了农村地区第二、第三产业的发展，解决了一大批人的就业问题。经过 40 年的努力，挪威完成了城乡一体化融合。到 20 世纪后期，挪威农业劳动力占全国就业人口的比例已从 20 世纪 50 年代的 43%下降到 2
6、002 年的 3.7%，农民享受与市民几乎相同的生活条件、收入水准和社会福利待遇。2003 年，挪威人均收入达 4 万美元，位居世界前列。挪威的基尼系数仅为 0.258，是世界上收入差距最小的国家之一。目前，挪威的社会人文发展指标在世界上已经名列前茅。（三）日本城乡统筹的实践20 世纪 50-60 年代，日本经济处于高速发展时期。但由于片面追求发展工业，引发了工农收入和城乡差距拉大等倾向，导致了农村人口急剧流向城市，地域间差异扩大。为了有效解决这些问题和矛盾，日本政府统筹城乡发展的做法主要有:一是制定和实施扶持农业和振兴农村的法规政策。为发展农业和振兴农村，制定了国土综合开发法、农振法、农协法
7、等，创设了综合资金制度、农业人养老金制度等。为解决农民就业问题，制定了农村地区引入工业促进法，鼓励城市工业向农村转移，为农民提供非农就业机会。为促进地区的平衡协调发展，制定了许多针对经济贫困地区制度，如孤岛振兴法、山区振兴法等。二是实施财政转移支付制度。日本政府用财政转移支付和税收调节来提高落后地区的财政能力。这主要是实行交互地方税制度，用中央财政下拨给地方财政的税收以弥补地方自主财源的不足部分，以此来缩小地区间人均财政支出或人均公共支付的差距，效果十分明显。三是增加农业基础设施建设和农村社区公共事业建设的财政投入。为解决农业发展资金不足的问题，建立了补助金农政。同时，投入巨资加大农村基础设施
8、尤其是农田水利设施建设，从而为农业经营者创造良好的投资环境。近几年来，日本政府每年对农村基础设施的投入都在 11000 亿日元左右。四是大力发展各种农民组织，实行“农协+农户”的基本经营体制。“农业协同组合”是农民组织起来的主要方式。它把分散经营的农民与全国统一的市场紧密连接起来，解决了农民后顾之忧，又使政府农业政策得到有效落实。（四）韩国城乡统筹的实践韩国在 20 世纪 60 年代迅速推进了国家的工业化和城市化，工农业发展严重失去了均衡。为改变农业和农村的落后状况，促进城乡协调发展，自 1970 年起，韩国政府实施了新村运动。新村运动从时间上大体上可划分为五个阶段：第一阶段是基础设施建设阶段
9、（1970-1973）：主要进行农村基础设施建设，改善农民的居住条件，改变农村的落后面貌。第二阶段是农村全面发展并向城市扩散阶段（1974-1976）：新村运动不再局限在农村地区，逐渐向城市扩散，新村运动成为了全国性的现代化建设运动。第三阶段是充实和提高阶段（1977-1980）：内容是大力发展以农产品加工为主的农村工业，并在城镇强调全民精神文明建设。第四阶段是转变为国民自发运动阶段（1981-1988）：这一时期，政府大幅度调整新村运动的政策和措施，建立和完善全国性新村运动民间组织，新村运动转变为民间主导型运动，并达到高潮。第五阶段为消退期（1989 年至今）：自 1998 年起，又开展了以
10、“生活改革运动”和“构建新的地区共同体”为核心的第二次新村运动。新村运动在推动城乡统筹发展和区域平衡发展中发挥了巨大作用。自 1970 年到 1997 年，韩国农业人口从 1440 万人减少到 450 万人，农业总产值从 77.7 万美元增加到 2844.7 万美元。1998 年农户平均收入达到19897.10 美元。2001 年农业人口比重下降到 7.7%。二、国外城乡统筹发展的经验借鉴与启示（一）充分发挥政府的主导作用，实施强有力的政府干预20 世纪 2030 年代，西方国家都将区域、城乡发展不平衡视为一种暂时现象，相信市场力量可以自动地消除这种不平衡，然而现实打破了这些国家对市场的迷信。
11、世界上许多国家，尤其是发达国家的经验表明，市场经济单一的逐利行为不仅容易使城乡差距在一定时期内恶性扩张，而且还可能使这个阶段持续时间很长。因此，仅仅依靠经济发展自身规律来弥合城乡差距是远远不够的。政府应发挥主导作用，充分运用“政策干预”手段，将市场调节和政策干预结合起来，制定和实施有利于城乡协调发展的倾斜政策，切实有效地加快农村经济社会的发展。市场配置资源是城乡经济社会统筹发展的重要基础，政府的调控干预则是实现城乡经济社会统筹发展的重要保障。日本、韩国和挪威的经验说明，在农村基础设施落后的情况下，政府对农业的支持和保护是任何其它组织和个人所无法取代的，其政策取向在解决城乡发展失衡问题上举足轻重
12、。（二）制定城乡协调发展的相关法律，通过立法扶持弱势地区发展市场经济国家的经验表明，国家的区域政策和促进城乡协调发展的措施必须有法律作为保障。英国在世界上最先通过立法来解决城市和乡村发展问题，通过制定城乡规划法案，在法律上理顺了城市与乡村的规划关系，确立了区域规划的法律地位与相应规范，引导城市和乡村有序、规范、协调发展。日本在城市化中后期注意到农业、农村发展问题，相应地也制定了大量法律促进农村发展，如在扶持山区农村及人口过疏地区经济健康发展方面的法律包括过疏地区活跃法特别措施法、半岛振兴法、山区振兴法、大雪地区对策特别措施法及离岛振兴法等。为了确保劳动力充分就业及向农村地区引进工商产业而制定的
13、相关法律主要包括向农村地区引入工业促进法、新事业创新促进法及关于促进地方中心小都市地区建设及产业业务设施重新布局的法律等。反观法国、巴西，在进行区域开发时主要采取制定“方案”、“规划”、“计划”的形式。由于其不具有法律效力，容易受政府更迭和国内外形势变化的影响。而且，由于其不需要像制订法律一样经过严格的讨论和审批程序，故容易受到制定人主观意志影响，出现所谓“丰碑工程”、“政绩工程”，给国家造成巨大的损失。事实上，法国和巴西两国在区域开发中的确出现了许多这方面的问题。（三）实行多种支农惠农经济措施，减轻农民负担和提高农民收入发达国家在统筹城乡发展中对农村地区中大都采用了多种多样的优惠政策和援助措
14、施。为提高农民收入，发达国家往往实行以下政策：直接收入支持，农业信贷、保险、灾害、环保补贴政策，农业优惠税收政策，农产品价格补贴政策等。如 20 世纪 70 年代，韩国实行购销倒挂的粮价双轨制，高价从农民手中收购稻米，廉价供应给城市居民，差价由政府补贴，以此来确保粮食产量，提高稻农所得。自 1998 年起，韩国又主要通过亲环境农业直接支付、退休农民直接支付、稻田直接支付 3 种形式对农民进行直接补贴，最大限度地增加农民所得，直接支付已成为现阶段韩国农民收入支持最重要的政策。此外，为提高农村地区的发展能力，发达国家都对农村实行了大规模的转移支付和财政投资倾斜等政策。（四）重视农村基础设施和社会事
15、业建设，改善农村的生产和生活条件发达国家在统筹城乡发展的过程中，都非常注重农村基础设施建设和社会事业建设。日本在农业的发展过程中，政府特别重视基础设施所发挥的作用，其对农村基本建设的投入很大。1998 年为 10840 亿日元，1999 年增至 10910 亿日元。日本运用财政支付大量投资，用于农业生产基础设施整治、农村生活环境整治、以及农村地区的保护与管理等农业基础设施建设。农业和农村基础设施的改善，适应了土地规模经营的潮流，促进了农业生产率的提高，加强了城乡之间的物质和信息联系，为实现城乡一体化提供了可能，而农村发展也为城市产业和人口的扩散开辟了道路。韩国从 1970 年冬季开始，政府无偿
16、提供水泥、钢筋等物质，着重于改善农民居住条件，此后又修建桥梁、改善公路，推动农村电气化，修建村民会馆和自来水设施，以及生产公共设施等，着重于农村居住环境和农民生活质量的改善和提高。70 年代后期，韩国全国都实现了村村通车；90 年代，全国已经实现了电气化。1988 年前后，韩国的农村居民普遍认为，他们的经济收入和生活水平已经接近城市居民的生活水准。（五）建立完善的政府和民间组织，发动社会力量的广泛参与韩国“新村运动”初期，以政府行政为主，由中央内务部直接领导和组织实施，建立了全国性组织“新村运动中央协议会”，形成了自上而下的全国性网络，同时建立新村运动中央研修院，培养大批新村指导员；后期新村运动成为全国性的运动时，则变为以各种民间组织为主，政府只是制定规划、协调、服务，以及提供一些财政、物质、技术等支持。日本在开展新农村运动和造村运动中，政府、金融机构、公团、企业等社会力量都积极参加了农村建设。此外，日本在造村运动中形成了由三级农协组成的流通服务网络。这些农协组织覆盖了整个日本农村，他们利用联合的力量，为农民提供及时周到高效的服务，成为农业、农村、农户三类组织三位一体的综合社区组织，向农民提供生产资料购买、信贷、技术经营指导，有效地保护了农民的利益。(作者单位：华东师范大学中国现代城市研究中心)
