1、矿 业 投 资 纠 纷 实 务 法 律 问 题 解 析 （ 一 ）特约法治评论员师 安 宁来源：人民法院报最 高 人 民 法 院 人 民 法 院 报 “经 济 法 眼 ”栏 目 从 本 期 开 始 刊载 本 报 特 约 法 治 评 论 员 、 北 京 大 成 律 师 事 务 所 高 级 合 伙 人 师 安 宁 律 师 关于 “矿 业 投 资 纠 纷 实 务 法 律 问 题 解 析 ”系 列 文 章 ， 其 将 依 据 各 种 不 同的 矿 业 投 资 纠 纷 类 型 为 基 础 ， 以 矿 业 投 资 保 护 法 律 体 系 为 主 线 ， 针 对 有关 矿 业 投 资 纠 纷 行 政 及 司
2、 法 实 务 中 的 难 点 、 热 点 问 题 开 展 研 究 ， 以 期 对矿 业 投 资 者 合 法 权 益 的 保 护 有 所 裨 益 。一 、 调 整 矿 业 投 资 纠 纷 的 法 律 体 系在 我 国 的 法 律 体 系 中 ， 矿 业 权 的 法 律 属 性 表 现 为 一 个 逐 步 演 进 和明 晰 的 进 程 。 在 民 法 通 则 中 ， 矿 业 权 被 定 性 为 一 种 财 产 权 ； 在 矿 产 资 源法 中 矿 业 权 被 界 别 为 探 矿 权 和 采 矿 权 ， 其 性 质 属 于 行 政 许 可 权 ； 在 物 权法 体 系 中 ， 矿 业 权 被 确 定
3、 为 矿 业 物 权 ， 性 质 属 于 “用 益 物 权 ”。 至此 ， 矿 业 权 的 物 权 属 性 在 立 法 上 得 到 了 确 立 。矿 业 投 资 是 我 国 产 业 领 域 的 一 个 重 要 组 成 部 分 ， 围 绕 该 类 投 资 所 引发 的 民 商 事 纠 纷 、 行 政 性 纠 纷 及 刑 事 法 律 案 件 一 直 是 司 法 实 务 中 的 一 个难 点 问 题 。 为 此 ， 厘 清 调 整 矿 业 投 资 纠 纷 的 法 律 体 系 对 于 投 资 者 合 法 权益 的 保 护 至 关 重 要 。1， 民 商 事 基 本 法 。该 部 分 法 律 体 系 主
4、 要 由 合 同 法 、 物 权 法 和 公 司 法 三 大 基 本 法 构 成 。诸 多 矿 业 投 资 纠 纷 虽 然 表 现 为 矿 业 权 纠 纷 ， 但 实 际 上 属 于 合 同 法 、 物 权法 及 公 司 法 调 整 的 范 畴 。 无 论 是 矿 业 权 出 让 纠 纷 、 流 转 纠 纷 、 股 权 纠 纷 、承 包 经 营 纠 纷 、 租 赁 经 营 纠 纷 、 抵 押 担 保 纠 纷 等 等 均 系 三 大 基 本 法 的 适用 问 题 。 实 际 上 ， 诸 多 矿 业 投 资 纠 纷 在 司 法 实 践 中 难 以 作 出 合 理 的 裁 判其 根 本 原 因 在
5、于 未 能 准 确 适 用 三 大 基 本 法 而 导 致 的 。在 一 些 民 商 事 基 本 法 的 下 位 法 中 ， 也 属 于 调 整 矿 业 投 资 纠 纷 法 律体 系 的 构 成 范 围 。 诸 如 ， 拍 卖 法 、 招 投 标 法 、 “招 拍 挂 ”办 法 等 即属 于 合 同 法 体 系 的 组 成 部 分 ， 其 中 所 涉 及 到 的 拍 卖 和 招 投 标 及 挂 牌 交 易法 律 制 度 即 是 合 同 成 立 的 几 种 特 殊 法 律 形 态 。 担 保 法 是 物 权 法 体 系 的 组成 部 分 ， 对 矿 业 权 抵 押 法 律 制 度 的 规 范 必
6、 然 要 涉 及 到 对 担 保 法 的 适 用 问题 。 当 然 ， 以 公 司 法 为 主 线 的 各 类 企 业 法 都 是 矿 业 投 资 纠 纷 的 法 律 适 用范 围 ， 诸 如 合 伙 企 业 法 、 集 体 企 业 法 等 。2， 行 政 管 理 法 。该 部 分 立 法 体 系 最 为 庞 大 ， 无 论 是 法 律 层 面 、 行 政 法 规 层 面 还 是部 委 规 章 层 面 均 存 在 着 大 量 的 行 政 管 理 性 立 法 。 诸 如 ， 矿 产 资 源 法 及 其实 施 细 则 、 煤 炭 法 、 安 全 生 产 法 、 探 矿 权 采 矿 权 转 让 管
7、理 办 法 、 地 质 勘查 资 质 管 理 条 例 、 煤 炭 生 产 许 可 证 管 理 办 法 、 矿 产 资 源 开 采 登 记 管 理 办法 、 矿 业 权 出 让 管 理 暂 行 规 定 、 探 矿 权 采 矿 权 招 标 拍 卖 挂 牌 管 理 办 法 等 。应 当 说 ， 行 政 管 理 法 是 我 国 矿 业 投 资 领 域 立 法 构 成 的 主 要 组 成 部分 。 尤 其 是 在 行 政 法 规 及 部 位 规 章 层 级 的 行 政 立 法 中 ， 立 法 者 热 衷 于 对管 理 性 法 规 体 系 的 构 建 ， 相 对 于 对 投 资 者 的 保 护 问 题 ，
8、 国 务 院 和 国 土 资源 主 管 部 门 似 乎 更 关 注 于 如 何 对 矿 业 投 资 的 参 与 主 体 进 行 “监 管 ”而 不 是 给 予 充 分 的 “保 护 ”， 这 是 中 国 式 行 政 立 法 的 通 行 特 色 。3， 刑 事 法 律 体 系刑 事 法 律 体 系 的 立 法 价 值 在 于 保 护 矿 产 资 源 所 有 权 人 国家 的 合 法 利 益 ， 其 中 也 包 括 对 矿 业 投 资 者 合 法 权 益 的 保 护 。 诸 如 刑 法 关于 对 “非 法 采 矿 、 破 坏 性 采 矿 罪 ”的 设 置 。 其 中 对 盗 采 、 越 界 开 采
9、 等行 为 的 打 击 中 就 包 括 对 受 害 方 矿 业 投 资 者 的 保 护 机 制 。 投 资 者 与 犯 罪 行为 人 之 间 所 涉 及 的 此 类 纠 纷 虽 被 纳 入 刑 事 法 律 体 系 进 行 调 整 ， 但 其 终 极目 的 必 然 包 括 对 矿 业 投 资 者 民 事 权 利 的 保 护 问 题 。矿 业 投 资 纠 纷 实 务 法 律 问 题 解 析 （ 二 ）特约法治评论员师 安 宁来源：人民法院报（文接上期）4.国家及地方性产业政策国务院及有关省级人民政府出台的矿业产业投资政策是解决矿业投资纠纷十分重要的依据。诸如，国务院曾发布关于加强地质工作的决定、关
10、于全面整顿和规范矿产资源开发秩序的通知、关于同意深化煤炭资源有偿使用制度改革试点实施方案的批复、关于转发国土资源部等部门对矿产资源开发进行整合意见的通知、关于同意在山西省开展煤炭工业可持续发展政策措施试点意见的批复等。在这些涉及矿业投资尤其是煤炭领域的产业政策中，国务院的基本政策导向，一是推行矿业权的“明晰产权、有偿取得”制度；二是强调资源整合中的市场化原则；三是坚持资源整合的法治化原则。但是，不容否认的是，一些地方性产业政策明显地与国务院的上述政策导向及现行立法存在严重的冲突，对投资者的合法权益构成严重的侵害。诸如山西、河南省政府出台的涉及煤炭产业领域的“兼并重组政策”，均存在片面保护国有企
11、业兼并主体的权益、直接违反合同法自愿原则，利用行政权推行强制交易、公然违反反垄断法而推行行政性垄断、在政策层面或是实务操作中歧视民企投资者的市场主体地位等各种弊端。更为严重的是，矿业投资者的有关救济权无法得到切实保护。地方法院之所以拒绝对投资者给予司法救济，一方面是司法主管权受到了当地党政权力不正当的干扰和限制；另一方面由于法院自身缺乏独立司法的地位及价值观，从而拒绝受理有关资源整合纠纷案件。即便是在行政权力体系内的行政复议救济渠道也难以畅通。因此，资源整合中投资者救济权的“灭失”是我国法治领域的一个“重灾区”，是目前矿业投资领域非法治化程度最为极端的表现形态。5.权益救济性法律及司法解释行政
12、复议法、三大诉讼法及有关司法解释是对矿业权投资纠纷提供司法救济的主要程序性依据。相对而言，有关行政诉讼的司法解释性文件最为完善，但司法实践中矿业投资者与政府或其他行政主体发生的行政性纠纷救济效果却尤为不佳，“民告官”的难度充分体现了我国行政主体及其权力的强势地位。6.专业性规范性文件这方面主要涉及矿业权评估法律制度。从全国范围内来讲，对矿业评估师及评估机构行使主管权的部门是国土资源部，行业管理部门是矿业权评估师协会。前者曾发布矿业权评估管理办法等规章对评估中介市场进行规范。2008 年 8 月 1 日，中国矿业权评估师协会公布了矿业权评估技术基本准则等 9 项矿业权评估准则，包括矿业权评估程序
13、规范、矿业权评估业务约定书规范、矿业权评估报告编制规范、收益途径评估方法规范、成本途径评估方法规范、市场途径评估方法规范、矿业权价款评估应用指南、确定评估基准日指导意见、矿业权评估技术基本准则等，为矿业投资纠纷的解决提供了有力的保障。7.其他规范性文件这一领域主要由国土资源部等部门发布的有关非规章类文件组成，其内容庞杂，难以一一列举。对此类文件的适用应当注意立法法所确立的规则，不得造成“小法管大法”的不良态势。对其清理亦应当是动态性的，否则将会对行政执法和司法实践造成干扰，不利于对矿业投资秩序的规范和对投资者合法权益的保护。矿 业 投 资 纠 纷 实 务 法 律 问 题 解 析 （ 三 ）特约
14、法治评论员师 安 宁来源：人民法院报我 国 矿 业 物 权 制 度 在 有 关 法 律 体 系 中 存 在 诸 多 冲 突 和 漏 洞 ，“矿 产 资 源 法 ”的 部 门 立 法 特 色 明 显 ， 在 国 务 院 层 级 和 以 国 土 资 源 部 为主 导 所 出 台 的 诸 多 行 政 性 立 法 基 本 上 以 “管 理 性 ”为 特 质 而 很 少 以民 商 法 为 基 础 体 现 出 “市 场 经 济 ”的 价 值 观 ， 使 得 资 源 的 配 置 规 则 越来 越 偏 离 了 市 场 经 济 法 则 。 同 时 ， 由 于 司 法 实 践 中 也 没 有 形 成 权 威 性
15、的判 例 规 则 ， 导 致 矿 业 投 资 纠 纷 “同 案 异 判 ”的 情 况 十 分 严 重 ， 这 更 加引 发 矿 业 投 资 者 “规 则 意 识 ”的 混 乱 。二 、 矿 业 投 资 纠 纷 实 务 类 型 概 况（ 一 ） 行 政 性 纠 纷 或 因 行 政 性 因 素 引 发 的 民 事 权 益 纠 纷此 类 纠 纷 多 数 系 行 政 监 管 、 行 政 许 可 及 行 政 裁 决 等 行 为 引 发 的 产 物 。根 据 对 我 国 矿 业 行 政 法 律 体 系 的 研 究 ， 在 矿 业 行 政 监 管 范 畴 内 针 对 矿 业投 资 者 或 矿 业 企 业 的
16、 行 政 处 罚 就 有 近 30 类 可 处 罚 性 行 为 。 诸 如 无 证开 采 、 越 界 开 采 、 盗 采 他 人 资 源 、 擅 自 开 采 国 家 保 护 性 矿 种 、 破 坏 性 采矿 、 以 探 代 采 行 为 、 对 探 矿 权 采 矿 权 非 法 倒 卖 牟 利 行 为 、 以 买 卖 、 出 租或 者 以 其 他 形 式 非 法 转 让 矿 业 权 行 为 、 以 承 包 等 方 式 转 让 或 变 相 转 让 矿业 权 的 行 为 、 非 法 抵 押 或 以 抵 押 变 相 转 让 矿 业 权 的 行 为 等 。在 行 政 许 可 中 的 行 政 性 纠 纷 一
17、 般 包 括 对 探 矿 权 、 采 矿 权 许 可 证 的 核发 、 变 更 、 吊 销 、 注 销 等 ； 在 行 政 裁 决 纠 纷 中 主 要 涉 及 对 矿 业 权 民 事 主体 之 间 所 发 生 的 对 矿 区 范 围 、 储 量 范 围 等 争 议 的 处 理 。 此 类 行 政 行 为 的法 律 依 据 是 矿 产 资 源 法 第 四 十 九 条 ， 即 “矿 山 企 业 之 间 的 矿 区 范 围 的争 议 ， 由 当 事 人 协 商 解 决 ； 协 商 不 成 的 ， 由 有 关 县 级 以 上 地 方 人 民 政 府根 据 依 法 核 定 的 矿 区 范 围 处 理 ；
18、 跨 省 、 自 治 区 、 直 辖 市 的 矿 区 范 围 的 争议 ， 由 有 关 省 、 自 治 区 、 直 辖 市 人 民 政 府 协 商 解 决 ， 协 商 不 成 的 ， 由 国务 院 处 理 ”。 应 当 注 意 ， 按 照 我 国 行 政 复 议 法 律 制 度 的 设 定 ， 凡 是 国 务院 作 出 的 裁 决 一 律 不 受 司 法 管 辖 ， 其 法 律 效 力 为 一 裁 终 局 ； 凡 省 级 及 其以 下 各 级 政 府 作 出 的 裁 决 可 以 被 复 议 或 被 涉 诉 。事 实 上 ， 矿 区 、 矿 权 行 政 裁 决 解 决 的 是 民 事 主 体 之
19、 间 的 利 益 纷 争 ，但 该 类 纠 纷 的 特 质 在 于 即 便 涉 诉 后 司 法 机 关 也 无 权 对 各 民 事 主 体 之 间 的实 体 权 利 直 接 做 出 裁 判 结 论 ， 而 只 能 审 查 行 政 裁 决 机 关 之 具 体 行 政 行 为是 否 符 合 有 关 程 序 规 范 。 尤 其 重 要 的 是 ， 法 院 不 能 代 行 矿 业 行 政 主 管 部门 或 政 府 而 径 行 作 出 有 关 矿 区 、 矿 权 的 分 割 结 论 ， 因 为 此 类 行 政 裁 决 权实 际 上 是 矿 业 行 政 许 可 权 的 延 伸 ， 完 全 属 于 有 关
20、部 门 或 政 府 自 由 裁 量 权的 范 畴 。因 行 政 性 因 素 引 发 的 民 事 纠 纷 中 ， 其 表 现 形 式 包 括 行 政 复 议 、 行 政诉 讼 或 民 事 诉 讼 。 但 比 较 特 殊 的 一 种 类 型 则 是 “行 政 附 带 民 事 诉 讼 ”， 诸 如 前 述 针 对 矿 区 争 议 所 引 发 的 行 政 裁 决 纠 纷 中 ， 在 涉 诉 后 的 有 关 诉讼 法 律 关 系 即 为 “行 政 附 带 民 事 诉 讼 ”， 也 就 是 说 此 时 实 际 上 是 以 行政 诉 讼 的 形 式 解 决 民 事 实 体 权 利 争 议 。矿 业 投 资
21、纠 纷 实 务 中 ， 往 往 是 混 合 性 纠 纷 居 多 。 例 如 在 矿 业 行 政 处罚 纠 纷 中 ， 除 了 行 政 相 对 人 的 权 利 救 济 外 ， 往 往 涉 及 到 对 第 三 人 利 益 的保 护 。 而 且 ， 第 三 人 与 行 政 相 对 人 之 间 的 利 益 纠 纷 才 是 案 件 的 本 质 问 题 。因 此 ， 今 年 来 在 司 法 实 践 中 逐 步 发 展 起 来 一 套 以 民 事 利 益 的 调 解 或 和 解体 系 来 解 决 行 政 纠 纷 的 裁 判 规 则 。 应 当 说 ， 这 是 司 法 实 务 界 突 破 行 政 诉讼 法 关
22、 于 行 政 案 件 不 得 调 解 的 机 械 性 规 范 而 作 出 的 务 实 性 选 择 ， 值 得 予以 肯 定 。矿 业 投 资 纠 纷 实 务 法 律 问 题 解 析 （ 四 ）特约法治评论员师 安 宁来源：人民法院报本期继续探析矿业投资纠纷实务类型方面的有关问题。事实上，矿业投资实务中绝大多数的投资纠纷集中在民商事领域，且其各类纠纷法律关系异常复杂，往往不是单纯的某一类纠纷而是多重纠纷、多种法律关系交织在一起，对司法实务的处置提出了更高的挑战。（二）矿业投资民商事纠纷1.矿业企业所有权纠纷矿业企业所有权纠纷往往是以对企业的“股权”争夺为表现形式，但严格来讲两者是存在区别的。矿业
23、企业所有权纠纷与不同的企业类型和企业投资制度有关，虽然矿业企业的“股权”本身就代表了一定的企业所有权，但在“量”的区分上，企业所有权纠纷似乎是对企业整体产权和投资权益的归属所引发的纠纷，尤其是企业的原初开办投资者之间更易于产生此类纠纷；而股权纠纷则只是对部分投资权益的争议。2.矿业企业股权纠纷及股东身份权纠纷股权纠纷与股东身份权纠纷既有关联又有区别。股东身份权侧重于解决股东资格争议；而股权纠纷的前提则是争议各方对相对方的股东资格予以认可，只是对争议方是否享有股权或所享股权的份额存在争议。司法实践中的矿业投资股权纠纷范畴应当是“大股权”概念，并非仅仅限于公司制企业投资类型中的股权及股东身份权争议
24、，亦包括集体企业、合伙企业或非企业性合伙纠纷中的“投资份额”等各类比例性投资权益的纠纷。矿业投资中股东身份权和股权纠纷的难点是“隐名投资”纠纷，这同时也是公司法实务中的一个难点问题。隐名投资纠纷之所以难以厘清是因为其不仅存在合同法、公司法方面的法律问题，而且在投资纠纷相对人之间和被投资矿业企业及其全体股东之间都存在重大争议，其具体情形虽难以一一列举，但司法实务中对个案的处理必须考虑到各种涉案因素。3.矿业物权流转纠纷矿业物权的流转纠纷范围极其庞杂，包括探矿权、采矿权转让纠纷，矿业权租赁纠纷，矿业权承包纠纷（即以“承包”的形式对矿业权进行变相转让的纠纷），矿业权抵押纠纷以及因矿业企业的兼并重组等
25、引发的矿业权流转纠纷等。司法实务中，矿业权的转让纠纷和承包纠纷是案件量和争议程度最为激烈的两类纠纷。这两类纠纷也是本系列文章在后续部分所要重点解析的内容之一。4.矿业企业经营权确认与流转纠纷矿业企业经营权的确认与流转纠纷包括企业承包经营权纠纷、企业租赁经营权纠纷（与矿业物权性质的矿业权租赁纠纷不同）、企业联营纠纷、企业合作经营纠纷等。在司法实务中，对矿业企业的“承包”经营纠纷一直存在一个重大的误解，似乎只要一涉及“承包”法律关系就必然是非法的或“无效”的。此种认知状态主要是对国务院探矿权、采矿权转让管理办法中关于“以承包等方式擅自将采矿权转给他人进行采矿的”行为，应当进行处罚的有关规定的错误解
26、读或机械适用所导致的。应当说，引发这种情况既有立法上的弊端，也与司法机关和矿业行政执法机关对立法精神的误读有着极大的关系。笔者认为，作为一种对企业经营权的流转方式，“承包”经营是完全合法的。国务院的行政立法禁止的只是以“承包”方式变相“转让”矿业权的行为，但其本身并不禁止矿业企业经营权正当的“承包”经营行为。矿 业 投 资 纠 纷 实 务 法 律 问 题 解 析 （ 五 ）特约法治评论员师 安 宁来源：人民法院报5.矿业投资侵权纠纷破坏性采矿纠纷、越界开采纠纷、盗采纠纷和矿业环境损害纠纷是矿业投资领域中的四大侵权纠纷类型。在这类侵权纠纷中往往侵害的是多重权益体系，既有对国家利益的侵害，也有对其
27、他民事主体合法权益的侵害。其所引发的责任遍及行政、刑事与民商事领域。6.矿业企业改制与兼并重组纠纷从大的类型来分，企业改制与兼并重组纠纷主要包括商业性和政策性改制与兼并重组。目前，此类纠纷在我国的矿业投资实务领域主要体现为政策性改制和兼并重组，比如国务院及国资委对央企的指令性改制等，真正的商业性改制和兼并重组案例反而似乎并不多见。央企或国企之间的指令性改制纠纷难以进入司法实务领域；国企对民企的政策性兼并重组纠纷也难以得到畅通而有效的救济。这是目前我国矿业投资中风险最大的领域。7.外商投资矿业企业纠纷外商在矿业领域的投资纠纷在新公司法颁布前存在较多的立法盲点，新公司法明确了对外商投资企业的可适用
28、性。2010 年 8 月 16 日起施行的最高法院关于审理外商投资企业纠纷案件若干问题的规定（一）主要依存的立法依据就是新公司法，因此我国的矿业投资法律体系除了涉及对外资的特殊审批和行政许可制度外，均可以作为外商投资矿业企业的纠纷解决依据。8.矿业权的合作勘探、合作开采纠纷此类纠纷一般发生于非企业类矿业投资纠纷中，如果投资各方通过设立矿业企业的方式进行合作而发生纠纷时，则一般应当将之归类于矿业企业的股权纠纷或联营、合作纠纷。一个重点问题是探矿权纠纷中的“地质勘探成果使用权纠纷”。根据对我国探矿权制度的研究，探矿权之法律权能一是转化为采矿权的优先权；二是地质勘探成果使用权。前者属于矿业物权的范畴
29、，后者属于知识产权的范畴。9.矿业权出让纠纷此类纠纷也是本系列文章将要重点关注的一个部分。有一点必须明确，矿业权“出让”纠纷属于民事纠纷而不是行政纠纷，这一点尤其在“招拍挂”制度中体现得最为明显。有的理论认为应将其归类于行政合同纠纷，应当说值得商榷。因为政府在代表国家出让其资源所有权时系民事主体而不是行政主体。10.其他与矿业投资相关的纠纷鉴于矿业投资纠纷实务的复杂性，本文难以一一列举其表现形态，但司法实务中多数情形下的矿业投资纠纷是“混合性”纠纷，处置矿业投资纠纷的一个重要原则就是必须综合考量我国各类法律体系的一体性，而不得对有关法律制度进行“割裂式”的适用。矿 业 投 资 纠 纷 实 务
30、法 律 问 题 解 析 （ 六 ）特约法治评论员师 安 宁来源：人民法院报（三）矿业纠纷中的刑事责任体系除了前文论及的有关行政性纠纷和民商事纠纷类型外，在刑事责任领域的矿业投资纠纷类型也是一个重要的组成部分。对此，不仅要适用我国刑法的专门性规定，而且要综合考量其他法律体系中有关刑事责任制度的适用问题。1.刑法关于矿业资源领域犯罪的专门性规定我国刑法规定了“非法采矿罪”和“破坏性采矿罪”两项专门针对矿业资源领域的犯罪构成。应当说，刑法对该两项犯罪构成的规定系直接源于矿产资源法的立法内容，即“违反矿产资源法的规定，未取得采矿许可证擅自采矿的，擅自进入国家规划矿区、对国民经济具有重要价值的矿区和他人
31、矿区范围采矿的，擅自开采国家规定实行保护性开采的特定矿种，经责令停止开采后拒不停止开采，造成矿产资源破坏的”构成“非法采矿罪”；同时规定，“违反矿产资源法采取破坏性的开采方法开采矿产资源，造成矿产资源严重破坏的”构成“破坏性采矿罪”。2.与矿业资源保护具有关联性的两种犯罪构成矿业投资形态一般是公司制或其他类型的企业，对于矿业企业的保护问题有关立法设立了专门性的规定。诸如，煤炭法专设“煤矿矿区保护”一章，其中即有“任何单位或者个人不得危害煤矿矿区的电力、通讯、水源、交通及其他生产设施”和“禁止任何单位和个人扰乱煤矿矿区的生产秩序和工作秩序”的规定。在该法“法律责任”一章中亦明确规定了应当追究刑事
32、责任的几种情形。上述情形与“扰乱社会秩序罪”的犯罪构成高度契合。因此，凡涉嫌此类犯罪行为的可以根据本罪的犯罪构成要件来追究有关行为人的刑事责任。而且，“破坏生产经营罪”也有可能成为针对矿业企业的另一项“近源性”犯罪，值得在司法实践中给予高度重视。3.对矿业企业及矿业投资者合法权益的刑事救济问题长期以来，矿区的“矿群”矛盾异常尖锐。由于利益驱动及不良价值观的影响，在矿区频繁发生非法“挡矿”行为，严重扰乱矿业企业的正常生产经营秩序。此类行为中虽然并不排除存在着“挡矿”者的一些合理诉求，但任何一种利益的救济必须被纳入法制化轨道。如果任由这种群体性的“私力救济”方式泛滥，不仅矿业企业的合法权益不能得到
33、保护，而且私力救济者也往往会因其救济方式的非法性而身陷囹圄。根据是否存在非国家民事主体的受害人而应当采取不同的刑事救济途径。如果仅有国家为受害者的，则可以通过“财产刑”实现对国家民事权利的救济；如果存在其他受害人，诸如“盗采”型非法采矿罪中因被盗采而遭到损失的矿业企业有权通过刑事附带民事或独立的民事诉讼途径寻求权利保护。矿 业 投 资 纠 纷 实 务 法 律 问 题 解 析 （ 七 ）特约法治评论员师 安 宁来源：人民法院报三、矿业权“出让”实务中的纠纷解决机制（一）调整矿业权出让纠纷的法律体系矿业权的流转制度基本上包括矿业权出让、矿业权转让、矿业权抵押三大部分。矿业权出让属于矿业权流转机制中
34、的“一级市场”，即国家以所有权人的身份对矿产资源进行处分而形成的市场交易机制；而“二级市场”则是以矿业权的转让和抵押为主导性内容的商业性流转体系。矿业权出让行为的本质属性系民事法律关系而不宜将出让合同界别为行政合同。我国对矿业权“一级市场”实行以国家为处分权主体的资源“有偿使用”制度，其处分形式基本分为两大类，一是“申请批准”即审批式；二是“招拍挂”体系。“审批式”纠纷的产生多受行政性法律关系规范，而“招拍挂”则基本属于民商事调整的范畴。但是，如果在“招拍挂”中涉及具体行政行为的，则应以行政法律关系为基础进行救济。应当说，“招拍挂”是产生矿业权出让纠纷的主要根源。由于我国矿业资源保护的立法体系
35、中对防范不正当竞购方面缺乏有力的上位法规制，而国土资源部门出台的一些具有“自我授权”性质的规章又缺乏“自律性”，导致国土资源部门在代理国家行使矿业资源出让权时强势推行以行政性垄断为特质的资源配置手段。在实务中，行政机关设定的“竞购条件”往往在客观上产生了对潜在竞购人不公正的排除和限制作用，甚至有的矿业权出让主管机关为特定的竞购人“量身定做”竞购条件。竞购条件的不当设定必将导致“竞争性”的减弱，使得国家在矿业物权交易活动中无法实现财产权益的“最大化”。（二）设定不正当竞购条件的主要类型1.对潜在竞购人的注册资本金作出不合理要求。由于调整矿业权出让的规范性文件中对如何科学、合理地确认潜在竞购人注册
36、资本金这一竞购条件未作规定，导致出让主管机关在“招拍挂”活动中可以对竞购人任意设置注册资本金要求。注册资本金的大小虽对企业民事责任能力的评估具有一定的作用，但不能绝对化，因为注册资本与企业资产实力之间不具有必然的正向性对应关系。在“招拍挂”活动中，对国家矿业权的实现可以发生影响的只是竞购人的资产实力而不是注册资本。出让机关无需用审查注册资本金的方式对竞购人的履行能力给予关注。类似的不正当条件还有“项目投资总额”要求等。所以，不合理的注册资本金条件只是人为地限制和缩小了潜在竞购人的范围，对国家财产权益的最大化和矿业投资者的公平竞争权产生了双重的消极影响。矿 业 投 资 纠 纷 实 务 法 律 问
37、 题 解 析 （ 八 ）特约法治评论员师 安 宁来源：人民法院报2.对潜在竞购人进行直接或变相的地域限制。有的竞购条件中要求潜在竞购人在拟出让的矿业权井田“所在县域就地具有某化工项目”。此举必将排除非当地企业或在当地无某类化工项目的潜在竞购人的参与，严重违反了“全国一盘棋”的统一市场制度。因为除了国家授权存在的垄断经营外，在大陆地区的任何地域范围或商业领域内均严禁行政性市场分割。3.要求对所竞购矿业权承担特定产业化义务。有的出让条件中要求竞得人应将所竞购的矿业资源用于特定的产业化项目中，或者要求竞得人必须承担实现地方政府所提出的相关产业化发展目标的义务，或者在该产业化中应承担就业当地化比例及其
38、他社会性义务。这些竞购条件的设定实际上是对竞购人无合法根据地附加的不合理义务。矿业权的取得与矿业权未来的产业化方向是两种完全不同权利形态的产物。“竞购”是投资人取得矿业物权的法行为，此后其有权根据国家的产业政策自主决定和调整自身矿业权的产业化形态。无论是中央或地方政府的产业政策除了禁止性或限制性项目外，对允许类或鼓励类的产业只能通过政策措施来加以引导，而不能强制企业接受或转化。4.以实际取得某特定产业项目的行政许可作为竞购准入条件。有的出让条件中，把潜在竞购人必须已经现实地获得了某种特定产业项目的行政许可作为竞购的报名条件。甚至出现了出让机关指定该类产业项目必须在某省市的发改委已进行备案、核准
39、或批复的准入条件。笔者认为，此类限制性规定没有任何合法根据，除非矿业权出让行政主管机关对某省市发改委的项目许可情形了如指掌，同时必须能够证明将潜在竞购人限制在这一狭小的范围内不涉及滥用行政职权且不发生行政性垄断。否则，其如何能够在如此特定的范围内确保符合参与竞购条件的潜在竞购人具有“不特定性”？5.要求与特定第三人订立某种民事合同的义务。有的竞购条件中设定：竞购人竞得矿业权后，应与某公司签订供煤协议，确保该公司某项目的资源保障。显然，将该类条件作为允许潜在竞购人参与竞购的前置性要求充分表明了出让行政机关滥用职权的严重程度。除特殊情形下的国家订货或军事订货外，任何民事主体在进行商事活动时没有义务
40、接受行政机关的此种不当限制。矿 业 投 资 纠 纷 实 务 法 律 问 题 解 析 （ 九 ）特约法治评论员师 安 宁来源：人民法院报（三）“招拍挂”出让实务中的程序性瑕疵1.公告程序不当。国务院要求建立全国统一的矿业权市场，故出让公告应当在全国性媒体上发布，不得为规避全国统一市场制度而仅在地方性媒体上公告，以防止排斥、限制非本地潜在竞购人的准入。2.混淆报名与资格审查的关系。在实务操作中，那种混淆程序性报名规则与资格审查制度关系的认识以及在报名阶段即阻止潜在竞购人程序性介入的做法都是不恰当的。在报名阶段，应当实行开放式准入规则，在竞购人资格审查阶段应实行形式审查与实质审查相结合的准入规则。既
41、要审查报名者所提交报名资料的真实性与合法性，又要审查其有关资质的适格性，包括保证金交付的充足性。3.竞价规则违规。招标、拍卖和挂牌交易虽都是合同成立的特别方式，但却各自均有不同的竞价操作规则。因此，凡不遵循特定交易规则的竞价行为，其成交的效力是存在瑕疵的。4.恶意交易。此类问题在现实中的表现方式呈多样性和隐秘性，也是矿业权交易中最难填补的“黑洞”。一旦查实竞购人之间存在恶意行为的，则该成交应当被确认为无效。矿业权出让人或其他善意竞购人有权提起成交无效确认之诉或由出让方直接撤销成交结论。此外，矿业权出让机关工作人员有徇私舞弊，或与实际购得人之间存有恶意合谋损害国家利益或侵害其他竞购人公平交易权的
42、，则矿业权出让合同的效力应当予以否定。（四）正确界别矿业权出让管理行为和出让合同的法律性质1.矿业权出让管理是具体行政行为。矿业权在法律性质上属于用益物权，但又有行政许可权的属性，故其本质上属于国家特许物权。在矿业权出让阶段，出让机关根据矿业资源法规的授权所实施的有关管理活动，如对竞购资格与条件的设定等属于具体行政行为，其合法性及有效性应当受相关行政法的制约。2.矿业权出让合同属于民事合同。矿业权出让主管机关的行政管理权是一种有限度的权力，当进入竞价程序后，竞购人与出让机关（国家）之间的法律地位将转入平等的交易阶段。此时的出让机关是矿业权所有人“国家”在处分行为中的代理人，国家这一特殊民事主体
43、在进行民事交易活动时除法律另有规定外并不享有特殊权利。所以，通过竞价成交并签订的矿业权出让合同在订立、内容与履行方面均具有民事合同的性质。国家对基于平等交易所产生的出让合同没有履行或不履行的自由，而是在符合法定条件下必须授予竞得人相应的矿业权，否则应当承担全额违约赔偿责任。矿 业 投 资 纠 纷 实 务 法 律 问 题 解 析 （ 十 ）特约法治评论员师 安 宁来源：人民法院报（五）矿业权出让纠纷解决机制1.行政诉讼与复议。凡因出让机关的管理行为、许可行为或其他依职权的行为导致竞购准入权和公平交易权受到妨害的，竞购人有权通过行政复议或行政诉讼等程序进行权利救济，要求对出让准入条件及交易结果的合
44、法性进行审查。法院可以根据“招拍挂”的具体实施日期而有针对性地向被诉行政机关或其上级主管部门发出书面司法建议，建议暂缓“招拍挂”的实施进程，或者依法作出行为保全裁定。2.民事诉讼或仲裁。如果矿业权出让纠纷不涉及行政性因素，则利害关系方可提起民事诉讼，包括有权针对拍卖公司、招标机构等交易中介机构提起违规交易的确认之诉；同时，竞得人（受让人）与出让方之间因出让合同的订立、内容及履行问题发生的纠纷应当通过民事诉讼程序或仲裁程序救济，这是对矿业权出让合同被界别为民事合同的必然结论。3.根据行政许可制度申请权利救济。在符合采矿权、探矿权及矿业资源项目特定产业化法定许可条件的情形下，有关行政机关拒绝给予行
45、政许可的，权利人有权根据行政许可制度申请权利救济。由于矿业权的构成中内含行政许可的权能，故对矿业权出让及行政登记效力的审查必然要涉及到行政许可法的适用。根据该法规定，设定和实施行政许可应当依照法定的权限、范围、条件和程序；不得设定歧视性许可条件。同时，行政许可法对自然资源的行政许可问题作出必须由法律进行设定的特别规定；地方性法规和省级政府规章不得限制其他地区的个人或者企业在本地区的商事准入权。4.申请反垄断调查或诉讼。在矿业权出让中，对公平交易危害性最大的是主管机关滥用行政权力实施垄断性资源配置，故对其合法性审查自然应当适用反垄断法。根据该法规定，行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能
46、的组织不得滥用行政权力；不得以设定歧视性资质要求、评审标准或者不依法发布信息等方式，排斥或者限制外地经营者参加本地的招标投标活动；不得滥用行政权力，制定含有排除、限制竞争内容的规定等。在矿业权出让主管机关涉嫌以上述行为而为某类特定民事主体实现资源垄断目的服务的，则有关权利人可以申请反垄断调查。司法机关有权直接适用反垄断法来判定某项具体行政行为是否具有合法性的审查依据。因此，在矿业权出让纠纷的行政或司法审查中，最主要的是应确立“保护公平竞争、促进公正交易”的行政执法及司法价值观，从而有效地维护国家及一切市场参与者的合法权益。矿 业 投 资 纠 纷 实 务 法 律 问 题 解 析 （ 十 一 ）特
47、约法治评论员师 安 宁来源：人民法院报四、矿业企业所有权与经营权的分离问题矿业企业的核心资产是矿业物权，在没有井田储量等行政许可的支持下即便有再多现金流的投入也无法设立矿业企业。我国现行矿业权流转制度的缺陷，导致在矿业权投资领域产生了诸多企业所有权与经营权相分离的纠纷类型。其中最为典型的是矿业企业的承包经营。“承包”在矿业企业中的是是非非一直是困扰司法实践的一类难点问题。认为承包行为有效性的理由是，“承包”是各类企业均可自主采用的经营方式，是企业所有权与经营权分离的典型形态。矿业企业在本质上与其他企业没有什么不同，故应当支持在实践中大量存在的矿业企业承包经营行为。反对者则认为，根据现行立法规定
48、凡以“承包”等方式擅自将采矿权转给他人进行采矿的，应当由县级以上人民政府负责地质矿产管理工作的部门责令改正；情节严重的，还要由原发证机关吊销采矿许可证。可见，“承包”在矿业权领域是一种“先天不足”的经营方式，等于变相地流转矿业物权并明显地规避前置性审批制度，故司法裁判不应当予以支持。笔者认为，上述两种对立的观点各有不足。应当说，“承包”在矿业企业的现实经济生活中大量存在，是一种适应性极高的经营方式，一概否认“承包”行为的有效性显然不利于稳定交易和保护真实投资者的合理利益。但是，一概支持“承包”经营又与现行制度不合。因此，在司法实践中应当借鉴其他存在前置性审批制度的民商事行为效力裁判规则来处置此
49、类纠纷。由于现行矿业权流转制度要求转让合同自批准之日起生效，故在矿业企业承包合同或股权转让合同成立后的涉诉纠纷中，原企业所有权人（或发包方）与承包方（或受让方）尚未履行报批义务的，承包方可以要求发包方继续履行合同并在一定期限内共同履行报批义务。发包方拒绝履行报批义务的，承包方可以要求单方报批。法院在作出支持上述双方或单方报批请求的裁定后，应当在指定期限内暂时中止承包合同（或股权流转合同）效力纠纷案件的审理，并在恢复审理后应根据有关国土资源部门的审批结论来作出相应的裁判。如果予以批准的，则承包合同生效并可以继续履行；反之，则承包合同不生效，发包方可以要求解除合同，承包方可以要求发包方赔偿合理的投资损失及预期可得利益损失。上述制度安排的优势在于，一方面不机械地否认一切“承包”行为的法律效力及其可履行性，另一方面又尊重了行政许可权，从而可以有效地解开矿业企业“承包”经营效力确认规则的死结。矿 业 投 资 纠 纷 实 务 法 律 问 题 解 析 （ 十 二 ）特约法治评论员师 安 宁来源：人民法院报五、矿业权、股权及矿业企业资产流转纠纷 在企业实务及司法实践中，有关民商事法律行为错综复杂，往往多重法律关系交织在一起，从而导致了纠纷解决的复杂性。一般而言，涉及矿业企业资产及股权流转的纠纷根据是否包括矿业物权分
