1、村镇规划与建设V i l l a g e P l a n n i n gVOL.32 NO.12 DEC.2008582008年第32卷第12期城市规划CITY PLANNING REVIEW【摘要】 以城乡统筹发展为背景， 文章分析了目前村庄规划控制存在的问题， 确定了村庄用地类型， 构建了村庄规划控制体系、 提出了村庄规划建设用地构成与户均建设用地标准建议值， 为科学、 合理地规划建设村庄提供了技术支撑。【 关键词】 村庄 ； 用地分类 ； 规划控制体系VILLAGE PLANNING IN NEW ERAZHANG Junmin; JI JingjuanABSTRACT: This pa
2、per, under the background ofthe integrated development of urban-rural areas, ana-lyzes the problems in the village planning, classifiesthe use of lands in village, establishes the village plan-ning and control system and provides the composi-tion of construction lands in village planning and sug-ges
3、ted construction land standard per household soas to provide technical supports for the scientificplanning of villages.KEYWORDS: village; land classification; planningand control system1 引言改革开放以来， 国家对村镇建设控制力度逐渐加强。 1982 年， 国家建委、 国家农委联合颁布了 村镇规划原则， 对村镇规划的任务、 内容做出了 原则性规定 ； 原城乡建设环境保护部于 1987年 5 月作出了以集镇建设为
4、重点、 分期分批调整完善村镇规划的工作部署 ； 1993 年 6 月国务院发布了村庄和集镇规划建设管理条例 ； 1994 年 6 月 1 日起施行 村镇规划标准 （ GB50188-93 ） ； 2007 年1 月 16 日建设部发布 镇规划标准 （ GB50188-2007 ）， 并于 2007 年 5 月 1 日开始施行 1 。城乡规划法 于 2008 年 1 月 1 日正式实施，最大的变化与特点是从城市走向城乡， 突出了城乡统筹发展的指导思想 ； 将原来的城乡二元法律体系转变为城乡统筹的法律体系 ； 首次明确把村庄纳入规划体系， 标志着中国将改变城乡二元结构的规划制度， 进入城乡统筹的新
5、时期 2 。2 新时期村庄规划控制的困惑与问题村镇规划标准 （ GB50188-93 ） 的废止与城乡规划法 的实施， 意味着国家标准与法律的相互矛盾。 目前各省市仍然是在原 村镇规划标准 的基础上制定村庄规划的技术规定， 给村庄规划带来诸多不便。 通过总结， 发现在村庄规划控制方面主要存在以下几方面问题。2.1 规划控制缺失 “国家标准”镇规划标准 第 1.0.2 条规定 “本标准适用于全国县级人民政府驻地以外的镇规划， 乡规划可按本标准执行” ； 村镇规划标准 1.0.2 条规定 “本标准适用于全国的村庄和集镇的规划， 县城以外的建制镇的规划亦按本标准执行”。 比较镇规划标准 （ GB50
6、188-2007 ） 与 村镇规划标准 （ GB50188-93 ）， 可以看到在适用范围上 镇规划标准 已将村庄排除在外， 仅在镇村体系和规模分级中还涉及到村庄的规模分级， 相应的用地分类与规划用地标准失去了对村庄规划的指导作用。 可以遗憾的看到在国家标准层面上缺失了对村庄规划的控制与引导。2.2 用地分类延续 “城镇模式”由于没有统一的国家标准， 各省独自制定了新时期村庄规划控制研究 *【作者简介】张军民 (1963-) ， 男， 山东建筑大学建筑城规学院，教授。冀晶娟 (1980-) ， 女， 桂林工学院土木工程系， 讲师。【修改日期 】 2008-11-06【文章编号】 1002-13
7、29(2008)12-0058-04【中图分类号】 TU982.29【文献标识码】 A* 国家 “十一五” 科技支撑计划 ： 城市建设用地节约关键技术利用研究 (2006BAJ14B04-03); 山东省中青年科学家科研奖励基金 ： 县 （市） 域村庄体系重构研究 (2008BS08013); 山东建筑大学校内基金 ： 乡村人居环境评价指标体系建构研究 (XZ050104) 。张军民 冀晶娟59有关村庄规划的技术文件， 通过分析比较部分省份的村庄主要用地分类（表 1 ）， 可以看到村庄用地分类大同小异， 深受 城市用地分类与规划建设用地标准 （ GBJ137-90 ） 与 村镇规划标准 （ G
8、B50188-93 ） 的影响， 基本延续了其用地分类的标准。 同时， 与城市用地分类与规划建设用地标准（ GBJ137-90 ） 中的 10 个大类、 镇规划标准 （ GB50188-2007 ） 中的 9 个大类内容基本相同的有 4 5 项。 尽管农村城市化发展迅速， 部分农村地区已逐渐向城市的生活方式转变， 但仍有大量村庄仍保留着原有的生产、 生活模式， 且在未来相当长一段时期内不会改变。 所以， 村庄用地与城镇用地有很大差异， 简单地套用城市与镇用地分类标准， 不利于对村庄规划的控制与引导。2.3 人均标准易致 “规模失控”中华人民共和国土地管理法 第62 条明确规定 “农村村民一户只
9、能拥有一处宅基地， 其宅基地的面积不得超过省、 自治区、 直辖市规定的标准”。 为贯彻执行 土地管理法， 各省、 自治区、 直辖市都制定了相应的宅基地的面积标准， 因此， 农村住宅用地的供给途径是以户而非以人为标准的。 但从笔者掌握的资料看， 大部分省、 自治区、 直辖市村庄的规划建设用地标准主要是以人均建设用地指标并辅以宅基地标准进行控制 （表 2 ）。 虽然户均宅基地有精准明确的标准， 但采用人均建设用地指标必须确定户均人口， 才序号 省份 技术文件 主要用地分类1 山东省村庄建设规划编制技术导则居住建筑用地、公共建筑用地、生产建筑用地、仓储用地、对外交通用地、道路广场用地、公用工程设施用
10、地、绿化用地、水域和其他用地2 江苏省 村庄规划导则 居住建筑用地、公共设施用地、道路广场用地、绿化用地、其他用地3 福建省 村庄规划编制技术导则 居住建筑用地、公共建筑用地、道路广场用地、绿化用地、生产和仓储用地、公用工程设施用地4 山西省 村庄建设规划编制导则 居住建筑用地、公共设施用地、道路广场用地、公共绿地、其他用地5 陕西省 农村村庄建设规划导则 居住建筑用地、公共建筑用地、道路广场用地、公共绿地、生产用地、公用工程设施、其他用地6 江西省 村庄建设规划技术导则 居住建筑用地、公共服务设施用地、道路和活动场地用地、绿化用地表 1 部分省份村庄用地分类对比Tab.1 Village l
11、and classification of some provinces表 2 部分省份村庄规划用地标准对比Tab.2 Land use standard in village planning of some provinces资料来源 ： 根据参考文献 3-8 整理而成。序号 省份 技术文件规划用地标准规划建设用地标准 宅基地标准1 山东省村庄建设规划编制技术导则平原地区城郊居民点人均建设用地面积不得大于90 m 2 /人,其它居民点不得大于100m 2 /人；丘陵山区居民点人均建设用地面积不得大于80m 2 /人城市郊区及乡（镇）所在地的村庄，每户面积不得超过166m 2 ；平原地区的村
12、庄，每户面积不得超过200m 22 江苏省 村庄规划导则新建村庄人均规划建设用地指标不超过130 m 2 。整治和整治扩建村庄应努力合理降低人均建设用地水平人均耕地不足666.67m 2 的村庄，每户宅基地不超过133m 2 ；人均耕地大于666.67m 2 的村庄，每户宅基地面积不超过200m 2 。具体按县（市、区）人民政府规定的标准执行3 福建省 村庄规划编制技术导则村庄建设用地宜按人均90130m 2 控制。撤并扩建的村庄，现状人均低于80m 2 的可适当调高1020m 2农村村民每户只能拥有一处宅基地。村民每户建住宅用地面积限额为80m 2 120m 24 山西省 村庄建设规划编制导
13、则山区或丘陵地区的村庄，人均规划建设用地指标130150m 2 ；平原地区的村庄，人均规划建设用地指标120140m 2山区或丘陵地区村庄建设住宅的，每户宅基地面积不得超过180m 2 ；平原地区村庄建设住宅的，每户不得超过130m 2 ；特殊情况经县有关部门批准，每户不得超过200m 25 陕西省 农村村庄建设规划导则以非耕地为主建设的村庄，人均规划建设用地指标100150m 2 ；对以占用耕地建设为主的村庄，人均规划建设用地指标80120m 2平原区133m 2 ，人均40m 2 ；川地、塬地区200m 2 ，人均50m 2 ；山地、丘陵区267m 2 ，人均60m 26 江西省 村庄建设
14、规划技术导则以非耕地为主建设的村庄，人均规划建设用地指标为80120 m 2 ；以占用耕地建设为主或人均耕地面积466.67m 2 以下的村庄，人均规划建设用地指标为6080m 2占用耕地建住宅的，每户宅基地面积不得超过120m 2 ；占用原有宅基地或村内空闲地的，每户不得超过180m 2 ；因地形条件限制、占用荒山荒坡地的，每户不得超过240m 2资料来源 ： 根据参考文献 3 8 整理而成。新时期村庄规划控制研究 张军民冀晶娟村镇规划与建设V i l l a g e P l a n n i n gVOL.32 NO.12 DEC.2008602008年第32卷第12期城市规划CITY PL
15、ANNING REVIEW能将户均与人均标准统一协调。 由于户均人口数的确定具有相当大的不确定性， 极易导致村庄建设规模失控。因此， 人均建设用地指标无法精准管理村庄土地资源。3 新时期村庄规划控制体系建构城市和乡村是经济、 社会和空间上相互依存的有机整体， 从村庄、 集镇发展到城镇、 城市是一个连续、渐进的城市化演变过程， 尽管村庄、 镇和城市在功能、结构、 性质、 规模上有很大差异， 但对于指导处于这一过程中的村庄、 集镇、 城镇、 城市发展的规划以及规划编制的技术标准体系必须是一个完整的、 协调统一的系统。 只有建立城乡协调统一的规划技术标准， 才能在城乡统筹发展的新时期有效地规范城乡规
16、划 的编制， 从而有效地指导城乡各项事业的健康发展 9,10 。3.1 适应城乡统筹发展要求， 确定村庄用地分类村庄用地分类既要考虑村庄的特点， 也要考虑到与相关标准的衔接。 涉及到用地分类的国家标准分别是1991 年 3 月 1 日施行的 城市用地分类与规划建设用地标准 （ GBJ 137-90 ） ； 2007 年 5 月 1 日施行的 镇规划标准 （ GB50188-2007 ） ； 2007 年 8 月 10 日实行的 土地利用现状分 类 （ GB/T 21010-2007 ）。为便于统计与管理， 村庄建设用地可由宅基用地、巷路用地、 道路用地、 公共设施用地、 公共绿地、 工程设施用
17、地、 其他用地组成。土地利用现状分类 （ GB/T 21010-2007 ） 的发布实施， 意味着土地利用现状分类标准从过去的行业标准上升到国家标准。 在其建设用地中的 “住宅用地” 包括城镇住宅用地和农村宅基地， 农村宅基地明确规定为“农村用于生活居住的宅基地”。 相关技术文件规定的村庄 “居住建筑用地” 除了宅基地外， 还包括了进户小路用地。 为与 土地利用现状分类 （ GB/T 21010-2007 ）相协调， 村庄的 “居住建筑用地” 可分成宅基用地与巷路用地两类。 这样， 既能与土地管理法 “一户一宅” 的规定相对应， 便于统计与管理 ； 同时， 宅基用地与巷路用地之和与 镇规划标准
18、 （ GB50188-2007 ）、 城市用地分类与规划建设用地标准 （ GBJ137-90 ） 规定的居住用地内涵基本相符， 巷路用地与道路用地之和与 土地利用现状分类 （ GB/T 21010-2007 ） 规定的街巷用地内涵基本相符， 便于统一城乡用地分类， 满足城乡统筹发展下的规划编制和规划管理的标准化和 “数字化”要求。3.2 建立户均指标控制体系， 管理村庄土地资源传统的规划控制体系是以人均建设用地指标与主图 1 村庄规划控制体系Fig.1 Village planning and control system图 2 村庄规模与宅基用地比例的关系Fig.2 Relationship
19、 of household number and percentage of land forhousing图 3 村庄规模与道路用地比例的关系Fig.3 Relationship of household number and percentage of land for roads图 4 村庄规模与巷路用地比例的关系Fig.4 Relationship of household number and percentage of land forlanes61要建设用地比例为核心进行土地的使用控制。 由于农村供地采用 “一户一宅” 的土地使用制度， 那么以人均建设用地为标准进行规划控制意义并
20、不大。 建立户均指标规划控制体系可以避免确定户均人口数时的随意性。 同时， 通过与土地利用总体规划、 土地利用年度计划的配合， 能科学引导村庄建设， 提高土地资源的利用效率。公共设施、 工程设施、 生产设施的配置受村庄人口规模变化的影响较小， 不会随着村庄人口的变化产生较大的变化。 例如公共设施中的办公用地， 无论村庄规模大小一般都需要配置， 规模以满足办公需求为宜 ； 生产设施用地则是根据具体项目进行安排， 其用地规模有很大差异， 应该区别对待 ； 工程设施有其本身合理的用地要求。因此， 公共设施、 生产设施、 工程设施的配置采用项目控制为宜 （图 1 ）。3.3 依据典型案例统计分析， 提
21、出建设用地构成本研究 选取山东省胶南市 16 个村庄进行用地统计分析， 从用地规模上来看， 有 4 个村庄在20 hm 2 以上， 占 25 ； 5 个村庄在 10 20hm 2 之间，占 31 ； 其他 7 个村庄在 4 10hm 2 之间， 占 44 。通过分析得出以下主要结论 ： 宅基用地在村庄建设用地构成中比例最高， 且随着村庄规模的变化其变化幅度并不大， 平均为 44.2 （图 2 ） ；道路用地在 15 25 之间波动， 平均为 20.2 （图 3 ） ； 巷路用地比例主要在 5 12 之间波动， 平均 9.4 （图 4 ）。 据此提出了村庄规划建设用地构成标准 （表 3 ）。从村
22、庄用地统计结果看， 16 个村庄户均宅基用地为 197m 2 ， 与山东省的宅基地标准 200m 2 高度吻合， 这说明胶南市执行政府规定坚决， 规划控制力度较强。 以山东省宅基地标准为依据， 提出村庄规划建设用地户均标准建议值 （表 4 ）。 现状村庄公共绿地缺乏， 建议标准值为 3m 2 / 户， 约人均 1m 2 ， 基本符合相关规范的要求。4 结语村庄规划建设是我国城乡统筹发展新时期的重要工作内容。 本文认为村庄用地分类应符合村庄特点， 不能盲目延续城市用地分类模式 ； 同时，要建立以户均建设用地指标为核心的村庄土地使用控制体系 ； 并以典型案例调查为依据， 提出村庄规划建设用地构成与
23、村庄规划建设用地户均标准建议值， 以期能够适应新时期下的城乡统筹发展， 科学引导村庄规划与建设。（本文获山东省第二届城市规划论文竞赛一等奖）参考文献 (References)1 任世英， 赵柏年， 温静 . 镇规划标准GB50188-2007 引读 （一） J. 小城镇建设 ,2007 ， (6):34-36.2 石楠 . 论城乡规划管理行政权力的责任空间范畴 写在 城乡规划法 颁布实施之际 J.城市规划， 2008,32(2):9-15.3 山东省村庄建设规划编制技术导则 EB/OL.(2006-6)2006-8-15.http:.4 福建省村庄规划编制技术导则 EB/OL.(2007-7-
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25、35.表 3 村庄规划建设用地构成标准Tab.3 Composition of construction land in village planning序号 类别 占建设用地比例（）1 宅基用地 40502 道路用地 15253 巷路用地 6104 公共绿地 15 4类用地之和 6285序号 类别现状户均用地平原地区村庄修正值城市郊区及乡(镇)所在地村庄修正值1 宅基用地 197 200 1662 道路用地 102 104 863 巷路用地 42 43 354 公共绿地 0 3 35 4类用地之和 342 350 290表 4 村庄规划建设用地户均标准Tab.4 Criterion for construction land per household in village planning单位 ： m 2 / 户。 新时期村庄规划控制研究 张军民冀晶娟
