1、 1 0973.集体建设用地流转试点背景下的村庄规划实践 以浦东新区合庆镇春雷村规划 1为例 陆勇峰 摘要：本文结合近年来上海正在开展的农村集体建设用地流转试点工作，以浦东新区合庆镇 春雷村 为例 。分析了春雷村的现状概况、存在问题，介绍了 村庄规划编制 的主要思路与 内容，并 提出了 集体建设用地流转背景下村庄规划编制及实施过程中应重视的若干重要环节与问题， 主要 包括土地确权、规划编制、资金平衡、公众参与、指标流转、实体流转、土地复垦等 七个方面 。 关键词：集体建设用地流转 村庄规划 实践与思考 合庆镇春雷村 Abstract: In recent years, Shanghai is
2、developing the rural collective construction land transfer work, the article take Chunlei village in Pudong as an example.Analysis of the status, existing problems, introduces the main train of thought and content about the village planning, and puts forward the collective construction land circulat
3、ion under the background of village planning and implementation process should pay attention to some important links and problems, including land ownership, planning, fund balance, public participation, index circulation, solid circulation, land reclamation. Key words: transfer of rural collective c
4、onstruction land、 the village planning、 practice and thinking、 Chunlei Village 1背景 1.1 社会主义新农村建设要求 自 2005 年，党的十六届五中全会提出了社会主义新农村建设目标，并提出“生产发展、生活宽裕、村容整洁、乡风文明、管理民主”的 20 字方针以来，中央已经连续多年以 1 号文件发布关于“三农”问题的相关政策，强调新农村建设是我们国家今后一项长期重要而艰巨的任务。与此同时，全国各地也开展了如火如荼的新农村方面的理论研究和实践活动，作为统筹农村地区尤其是村庄发展的规划工作显得尤为重要。由于新农村建设是项
5、复 杂的综合系统，全国各地的村庄在地域文化、经济基础、发展模式、布局特征方面差异较大，而村庄规划具有很强的发展导引作用，因此各地需因地制宜的编制科学合理的村庄规划。 1 浦东新区合庆镇春雷村村庄规划是上海集体建设用地流转试点政策背景下开展的规划编制试点工作之一，该规划于 2011 年 3 月通过上海市浦东新区人民政府批复，相关土地流转与具体工作按照该规划正在实质性推进。 2 1.2 上海集体建设用地流转试点背景 十七届三中全会中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定中提出“要坚持两个最严格的制度，第一个是最严格的耕地保护制度，坚决守住 18 亿亩耕地红线；第二个是最严格的节约用地制度，从
6、严控制城乡建设用地总规模。” 农村集体建设用地流转正是从节约集约用地的角度出发，统筹城乡发展的一项重要举措，是上海市委、市政府在贯彻十七届三中全会精神、加快形成上海城乡经济社会发展一体化新格局过程中作出的重大部署。通过农村集体建设用地流转，有利于实施城乡规划，统筹城乡发展，加快形成城乡经济社会发展一体化新格局；有利于促进新城和村镇建设，推动上海经济社会可持续发展；有利于显化集体土地价值，增加农民收入，保障农民权益，促进农村和谐稳定；有利于盘活农村集体存量建设用地，促进土地资源优化配置和节约集约使用，增加土地流量，严格保护耕地。 近年来 ， 上海市着手开展农村集体建设用地流转的试点工作，并在全市
7、选择了包括浦东新区合庆镇春雷村在内的若干个试点村 开展基于农村集体建设用地流转政策 背景下的 村庄规划实践 及土地流转工作 。 1.3 合庆镇农村集体建设用地 流转试点 背景 合庆镇作为上海市农村集体建设用地流转先行试点单位之一，在经过认真的调研和研究后制定了集体建设用地流转实施方案，计划同时开展指标流转和实体流转相关试点工作。 （ 1）指标流转方案 指标流转的构想：在协商自愿的情况下， 合庆镇 益民村对选定的几家土地利用率低，涉危化行业或效益较差的“四小”企业实施搬迁，将这 些企业的建设用地指标集中起来，放到新建立的农村集体建设用地交易平 台上，对外进行指标流转出让，企业继续发展事宜由企业自
8、行解决。合庆镇益民村 和合庆镇 某 农业旅游休闲区项目达成初步意向，由该项目所在的春雷村对指标进行承接，用于农业旅游休闲区内的项目建设。指标流转的出让成本包括：益民村对拟出让建设用地指标的预期收入、企业搬迁费用、指标流转完成以后对原建设用地进行复垦的费用。 （ 2）实体流转方案 集体建设用地指标经过平台流入春雷村后，确定落地地块，并办理相关的农转用及养息劳等手续，随后通过招拍挂的形式，经土地交易平台， 一次性出让给 某 农业旅游休闲区 建设3 主体 ，解决其建设用地指标问题。实地流转的出让成本包括春雷村对落地地块的预期收益、落地地块的养息劳费用以及交易中产生的各类税费。 2合庆镇春雷村现状情况
9、 2.1 春雷村概况 春雷村位于上海浦东新区合庆镇的南部，是合庆镇 29 个行政村之一，位于上海绕城高速（ G1501）两侧，东与直属村交界、西接大星村，南临勤昌村，北靠友谊村。根据上位规划，春雷村位于合庆镇南部的特色农业区组团内，且紧靠东侧的文化休闲度假片区，产业导向方面应重点发展现代化的设施农业与农家旅游业。从区位分析，春雷村为 临镇型村庄。 现状春雷村有 9 个生产队，常住总人口 3618 人，其中户籍人口 2018 人、户数 771 户，居住半年以上的流动人口 1600 人，占常住总人口的 44%。通过近几年的人口数据变化分析，春雷村户籍人口的变化不大，而随着村内企业数量和规模的增加，
10、外来务工人员的数量逐年递增。 图 1：浦东新区合庆镇春雷村区位示意图 2.2 现状用地权属 春雷村现状国有建设用地 12.65 公顷（ 189.75 亩），占 12.1%，主要为上海河口海岸科学研究中心和凌扬路西侧部分用地； 现状集体建设用地 43.43 公顷（ 651.45 亩），占 41.4%，主要为村宅基建设用地和村内企业厂房建设用地；现状农用地 48.72 公顷（ 730.8 亩），占4 46.5%。 表 1：春雷村现状用地权属构成表 用地性质 用地面积 (公顷 ) 亩 比例 (%) 现状国有建设用地 12.65 189.75 12.1 现状集体建设用地 43.43 651.45 41
11、.4 农用地 48.72 730.8 46.5 合计 104.8 1572 100 图 2：土地现状权属图 2.3 现状用地 春雷村村域现状总面积 126.51 公顷（ 1897.5 亩），现状建设用地 65.4 公顷（ 981 亩），占总用地 51.8%，农用地约 49.31 公顷（ 739.5 亩），占总用地 38.9%，水域用地 11.8 公顷（ 177亩），占总用地 9.3%。 从现状建设用地分布来看，春雷村内建设用地主要分布在上海绕城高速公路两侧，其中农民住宅建设用地主要位于绕城高速公路东侧，村内企业厂房等工业用地则集中于绕城高速公路和星升路两侧，另在村域东部、星升路北侧有一科研用地
12、为上海河口海岸科学研究中心。 5 图 3：土地使用现状图 2.4 现状 问题与 小结 经过近几年的新农村建设，春雷村在环境整治、河道疏浚和宅基道路建 设方面有所改观，确实对老百姓整体居住环境的改善作出了积极作用，然而这种高度依赖政府财政、不痛不痒的整治模式不具有可持续性，亦无法改变本村集体经济薄弱和村民保障性收入少的根本局面。 同时经过现状调研，发现春雷村有如下几个现象： （ 1） 本地农民生产方式的改变 本地农民基本不从事农业劳动，而是进入镇区或邻近的企业从事二产或三产，原来的责任田基本由集体承包或外来人员耕种，大多转为设施菜田。传统居住点与农田之间的通勤出行的耕作距离限制几乎已经消失。一方
13、面，说明本地农民的居住点和农用地之间在功能上的关系已经分离；另一方面，说明农业规模化和农业专人化经营具备了一定条件，也是未来农业生产发展的必然选择。 （ 2） 外来人口比重不断提高 由于本村紧靠镇区，因此外来人口所占比重较高，春雷村现状常住总人口 3618 人，其中居住半年以上的流动人口 1600 人，占常住总人口的 44%，这 种人口变化趋势在今后将越发明显，一方面 虽然 给部分本地农民带来了一定的租房收益，但同时伴随而来的是诸多社会问题的产生。 （ 3） 集体建设用地的无序扩大 6 由于农村传统的生活方式习惯，村民自建住房的需求依然存在，导致村民宅基建设用地和农民住宅数量还在增加；同时由于
14、村财政收入来源有限，在经济上对村内各企业的依赖度较高，因此依然存在村内企业厂房规模和数量逐年增多的现象，虽然大多企业未取得合法的土地和建设审批，但事实上这一现象已经普遍存在。与其这样，不如对农村住宅建设和企业建设进行合理的引导，使各项建设行为更加合法化 、程序化和有序化 。 可以有效避免农村建设用地无序扩大和农田被侵占的局面，从而节约土地，提高农村集体建设用地的经济效益。 （ 4）、上海绕城高速对本村分割严重 上海绕城高速 作为全程封闭式的高速公路，对本村东西交通联系的分割较为明显，现状星升路上的机动车辆无法东西向穿越远东大道，只能通过人行天桥通行自行车和行人，因此星升路的跨线桥工程必须尽快启
15、动。另外，受绕城高速公路的分割，春雷村在空间结构上基本形成东西两片相对独立的格局。 3春雷村村庄规划实践 3.1 产业发展思路 根据相关上位规划 ，春雷村远期位于合庆镇的 农业片区范围内，对于本村的产业发展导向应坚持“一产转型、二产引导、三产联动”的发展原则，形成以发展现代农业和休闲旅游业为主的产业结构。 （ 1） 一产 转型 顺应现代农业的发展趋势，将原有较为分散的农用地通过宅基地的置换和复垦进行适度集中，改变原有农业小规模种植和生产的模式，向农业生产的规模化、专业化、品牌化经营转型，提高农用地的产出率和农产品的附加值。同时结合春雷村现有的设施菜田等一 产资源和远期的规划设想，在高速公路东侧
16、形成完整的现代农业生产区，包括郊野花卉园、绿色蔬菜园、生态果园、现代农业园等特色农业生产功能区。 （ 2）二产引导 以“三个集中”为指导原则，春雷村的现状工业企业应逐步向工业园区内集中，在绕城高速公路东侧原则上不新增工业企业，同时考虑村级经济的发展适度保留位于高速公路西侧较为 集中的部分现状企业形成工业小区，并鼓励其产业能级的提升与转型。 （ 3） 三产联动 7 充分依托春雷村所处的区位优势及其周边休闲旅游业的资源，在春雷村的东南部即规划沪通铁路东侧、向阳河南侧区域发展休闲度假功 能，与三甲港农业观光休闲区融为一体，实现区域旅游业发展的联动效应。 前文所述的春雷村承接益民村集体建设用地流转指标
17、具体的落地地块根据规划就位于这一休闲区内。 同时保留现状老年活动室及其南面宅基点，结合其现状环境优美、规模适中、农家风格鲜明等特点，通过适度的环境改善和建筑整治，引入规范化、标准化的农家旅游经营理念形成农家乐示范区，在功能定位方面与南部的休闲度假区错位，避免同质化经营。 3.2 总体功能布局 规划形成“一轴两片、三区六园”的总体布局结构。 （ 1）一轴：依托东西向道路“星升路”，形成村域东西向的综合发 展轴。 星升路作为村域内部最重要的东西向交通联系道路，虽然现状被绕城高速分割尚不能保持东西向机动车交通的直接贯通，但随着跨线桥的建设及其道路拓宽工程的启动，星升路不仅作为春雷村内部的重要通道，同
18、时将东连规划中的海滨路、西接合庆镇区道路，将成为春雷村东西向的重要发展轴线。 （ 2）两片：以绕城高速公路为界，形成“东片 农业发展片区、西片 村庄建设片区”的总格局。 农业发展片区：结合春雷村的综合发展条件，规划绕城高速公路以东地区作为春雷村的农业发展综合片区，形成以规模化、专业化、机械化生产的现代农业发展模式 ，包括花卉、有机蔬菜、生态果林、生态农业等多元化的农业种植以及在此基础上发展适度的农家旅游度假等休闲项目。 村庄建设片区：依托春雷村紧邻合庆镇区 的区位条件，规划在绕城高速公路西侧、凌杨路东侧形成以农民安置、村级产业为主的集中建设区，主动对接镇区功能的辐射、享受镇区便利的公共服务设施
19、等配套服务。 （ 3）三区：规划形成居民安置区、产业发展区、农家乐示范区三个集中建设区域。 居民安置区：安置本村农民集中居住的新建住宅小区，规划位于凌杨路东侧、星升路北侧，安置区紧贴镇区范围将与镇区建设完全融为一体，使原有农民真正 享受到城镇化发展的成果。 产业发展区：适度保留绕城高速公路西侧、星升路南侧的现状村办企业，并对其他零星8 企业的建设活动进行合理引导，形成规模适度、布局集中的村级工业小区，同时鼓励其工业能级逐步提升，发展无污染低碳的绿色产业。 农家乐示范区：规划选取老年活动中心南侧、现状环境较好、乡村特色鲜明 、规模适中的原农民居住组团 ，进行局部的建筑改造和环境整治形成配套设施完
20、善、体现农家风情的农家乐服务示范点，促进农家旅游业发展的同时可以解决部分农村人口的就业岗位。 （ 4）六园：规划在东西两片区格局的指导下，主要对农业生产片区进行功能细分，形成郊野花卉园、绿色蔬菜园、生态果园、现代农业园、休闲旅游园、农家菜园等六个空间布局相对独立、功能互补的功能区。 图 4：规划结构分析图 3.3 土地使用规划 村域范围内用地主要分为村庄用地和城镇用地两大类。其中凌杨路西侧为规划城镇用地 ，用地面积约为 8.71 公顷；凌杨路东侧为规划村庄范围用地，用地面积约为 117.8 公顷，后者即为规划后春雷村的实际 村域范围。 村庄用地分为农用地、建设用地、水域和其他用地三类。规划春雷
21、村农用地面积 38.74公 顷，占村庄用地的 32.9%；建设用地面积 64.60 公顷，占村庄用地的 54.8%；水域和其他用地面积 14.46 公顷，占村庄用地的 12.3%。 9 图 5：土地使用规划图（远期） 3.4 村民居住点布局 村民居住点包括集中居住点和一般居住点两种类型。其中，集中居住点指长远发展作为村庄 内 村民集中居住的用地范围。一般居住点指除集中居住点以外，以整治改造为主要手段的农村居住点用地范围。规划对集中居住点的选址和布局，重点包括以下几方面的内容： （ 1)现状居住点的梳理 对现状村民居住点规划以梳理为主，主要包括保留改造和置换搬迁两种形式： 保留改造：规划对现状有
22、一定规模、建筑质量较好、交通便利、配套设施基本完善的村民居住点列入保留改造的范畴。这部分居住点主要是保留现状、控制规模，少数居民点允许农民少量建房，主要方式是结合内部空间结构的整合“见缝插针”式地进行新建和翻建，本规划中该类型主要指农家乐示范服务区，对建筑及环境进行整治改造，适度引入农家乐等旅游接待功能。 置换搬迁：规划对高速公路以东（除农家乐示范点外）的农村住宅进行置换搬迁，通过宅基地的垦复为规模化的现代农业生产奠 定基础，这部分居住点内除部分农民迫切的建房需求外，原则上严格控制建房以避免农村建房的重复性和资源的浪费，从而有序地推进宅基地的置换和部分村民向集中居住点的集聚。 （ 2）新增集中
23、居住点的选址和布局 新增居住点 选址 主要考虑以下几方面的要素： 第一，依托镇区。 依托镇区发展，形成与镇区相邻的村民集中安置 居住点，方便居民出行的同时也有利于公共服务设施和基础设施的10 配置。其次，可实施性。 居住点选址要有利于 可操作性，避开现状村庄建设密集区，在用地条件较好的区域进行择址。第三，村民意愿。 前期充分遵循村民意愿，在此基础上确定合理的集中居住点位置； 图 6：居住点布局规划图 （ 3）集中居住点用地布局 凌扬路东侧的新建集中居住点，规划范围用地面积为 19.72 公顷，其中建设用地面积为17.79 公顷，水域面积为 1.93 公顷。建设用地中住宅建筑用地面积 12.84
24、 公顷，居住区配套公共设施用地面积 0.43 公顷，绿化用地面积 1.48 公顷，道路用地面积为 3.04 公顷。 图 7：集中居住点土地使用规划图 （ 4）保留居住组团 农家乐示范区规划 规划对现状老年活动中心及星升路南侧的农民住宅予以保留，通过建筑外观的整治、宅11 前屋后院落空间环境的营造、组团内道路交通的组织、水系及驳岸环境的优化，形成一个农家特色鲜明、功能分区合理、设施完善、整体环境优美的农家乐示范区。 整个农家乐示范区将包括农家主题广场、水乡主题公园、特色农家院落、接待区、种植区、渔人码头、湖岸垂钓等体现农家文化特色的不同功能区，并且通过相应的路径将各功能区予以串联。 图 8：农家
25、乐示范区总平面规划图 3.5 用地指标对比 通过本次村庄规划，春雷村的用地布局更为合理，同时集体建设用地得到了有效归并，基本农田数量得到了有效保证。 农民居住用地从现状 28.01 公顷减小 到 14.87 公顷，节约13.14 公顷；工业仓储用地从现状 17.87 公顷，减少到 3.65 公顷，节约 14.22 公顷。通过这些建设用地的减少为春雷村的农业旅游发展创造了条件，增加商服用地 9.98 公顷，同时道路交通、绿化环境均得到了改善。 12 表 2： 规划与现状 主要用地对照表 用地名称 现状（公顷） 规划（公顷） 差值（公顷） 农村居民点用地 28.01 14.87 -13.14 工业
26、仓储用地 17.87 3.65 -14.22 商服用地 0 9.98 +9.98 道路广场用地 6.0 15.49 +9.49 绿地 3.51 9.87 +6.36 注： 差值为规划后面积减去现状面积 表 3：基本农田数据对照表 名称 土地利用规划（公顷） 村庄规划 （公顷） 差值（公顷） 基本农田 38.49 38.74 +0.25 注： 差值为 村庄规划面积减去土地利用规划 面积 4 村庄 规划 编制与 实施中的 重要环节 4.1 土地确权 由于农村集体土地的权属较为复杂，同时在以往的村庄建设活动中存在部分违法建设等活动，因此在集体用地流转这一背景下编制村庄规划，重要的基础工作就是土地的确
27、权。一方面包括对村庄内土地上企业用地性质、权属、面积进行确认，另一方面也要对农民宅基地范围、住房建筑面积、农用地面积等进行确认。该项工作应由区或镇政府委托相关具有土地测绘资质的专业单位开展。 4.2 规划编制 村庄规划必须要因地制宜，结合村庄所处区位、上位规划要求、周边发展条件、村民意愿等进行科学合理的编制。村庄规划编制模式更应从“自上而下”逐步向“自下而上、上 下结合”的模式转变。同时在村庄规划编制时需重点考虑以下几方面 内容： 村庄功能布局必须要与产业发展相结合、集中居住点与城镇化相结合、居住模式与农民需求相结合、保留传统村落与旅游发展相结合、土地平衡与经济平衡相结合、村庄类型与土地流转方
28、式相结合。 4.3 搬迁评估及价格协商 由于土地流转将涉及到企业或农民住房的拆迁，因此需进行科学的成本测算、评估、协13 商，并以此为基础对将来用于流转的集体建设用地指标出让单价进行核算。由于农民住宅拆迁涉及的问题更为复杂，因此在集体建设用地流转试点 过程中，建议以集体建设用地上闲置的企业厂房为主要对象，便于近期的实施。在此基础上，待时机成熟后，根据统一规划，逐步开展农民宅基地的流转工作。 4.4 公众参与 一方面根据城乡规划法 需要对规划进行公示 ，另一方面村庄规划、土地流转关系到村民的具体利益，因此村庄规划的方案必须要对村民进行公示，并由规划师向村民详细介绍规划内容。组织召开村民代表大会讨
29、论村庄规划及 土地流转 出让方案，在村民代表大会通过规划方案的前提下，才可以开展后续相关工作。同时在 规划公示、公众参与 这一环节 ，应 强调 工作的 务实性，而非形式主义。 4.5 指标流转 对村庄规划中确定的流转指标，需将拟搬迁企业的建设 用地指标进行综合平衡，将其一次性放入农村集体建设用地交易平台上 进行交易 。 鉴于该项工作处于试点阶段，因此建议有明确意向的承接单位 对流转 指标 进行 承接，如本文提到的合庆镇益民村的流转指标由合庆镇春雷村负责承接。待交易平台 机制及市场条件 成熟后，再进行推广，确保集体建设用地指标流转的有效推进。 4.6 实体流转 流转指标承接单位需对所得指标精确落
30、地，以合庆镇为例，春雷村结合村庄规划将流转指标精确落地，用于农业旅游休闲区内的相关项目建设。并办理落地地块农转用和养息 劳手续，之后通过土地交易平台出让给农业旅游休闲区的经营主体，并签订出让协议，以确保相关集体经济组织的收益。此项工作，应由镇政府、行政村、土地规划管理部门共同负责，联合完成。 4.7 土地复垦 在集体建设用地流转过程中，需对拟搬迁企业或农民宅基地原有土地进行土地整理，并14 按照村庄规划复垦为农田。这项工作是集体建设用地流转过程中的重中之重，只有做好了这项工作才能真正有效推进集体土地的流转，并保证农用地和基本农田的数量及质量。在集体建设用地流转试点阶段，结合实际情况也可以采取“
31、先占后补”的方式，但相关责任单位必须在规 定的时限内完成土地的整理和 农田 复垦工作。 5结语 上海农村集体建设用地流转政策的试点是新农村建设进程中探索土地制度改革过程中一次具有积极意义的尝试，为实现城乡统筹发展、加快形成城乡经济社会发展一体化新格局创造了条件。与此同时，根据“先规划、后流转”的原则，村庄规划是否科学合理成为了确保这项工作能否扎实推进的前提条件。 在此背景下， 本文以浦东新区合庆镇春雷 村村庄规划为例，详细介绍了规划编制的思路、方法、内容，并从土地确权、规划编制、资金平衡、公众参与、指标流转、实体流转、土地复垦等七个方面，总结了集体建设用地流转背景下村庄规划编制及实施过程中应重
32、视的主要环节与问题。当然，每个村庄规划都存在自己的特殊性、片面性和局限性，因此在 集体土地流转等 相关政策的引导下，如何针对不同地区、不同类型的村庄，因地制宜的编制科学合理的村庄规划将是城乡统筹新形式下我们需要持续关注和思考的问题。 15 参考文献 1上海市关于开展农村集体建设用地流转试点工作的若干意见（ 2010 年 1 月） 2上海市村庄规划编制导则试行 .上海市城市规划设计研究院 . 2010.5 3浦东新区合庆镇春雷村村庄规划 .上海市城市规划设计研究院 2010.12 4浦东新区合庆镇益民村村庄规划 .上海市城市规划设计研究院 . 2010.12 5新形势下上海郊区中心村规划实施研究 .上海市城市规划设计研究院 . 2011.12 16 作者简介： 姓名：陆勇峰 性别：男 出生年月： 1979 年 10 月 学历：本科 工作单位：上海市城市规划设计研究院 工程师 注册规划师
