1、北京市土地储备工作十年回顾 北京市土地储备中心 田若谷本资料由 北京和丰倚诚投资管理有限公司 协助制作Tel：（010）64289593E-mail：,土地是民生之本、发展之基。 纵观历史，土地问题是历朝历代新陈更替的重要内因和剧烈变革的主要内容；环顾世界，土地资源的配置利用直接关系到各国各地经济发展的速度和质量。 我国城镇国有土地使用制度的改革，是伴随着改革开放的号角而拉开序幕的。新中国成立后，土地使用以行政划拨为主要方式，这种制度虽然解决了旧社会私有制导致的土地私人垄断问题，实现了土地公正分配，但与此同时，却否定了土地的商品和资产属性，无法实现土地的经济效益，也造成了土地闲置浪费等问题，与
2、社会主义市场经济的根本要求相去甚远。由此，一场围绕着用市场方式配置土地资源和培育规范有序的土地市场等为主要内容的国有土地使用制度改革，在全国范围内全面推开。- 北京市副市长 陈刚 （摘自北京市国有土地使用制度改革的足迹作者史贤英）,围绕着将土地资源市场化配置的这个改革目标，北京市国有土地使用权使用制度的改革可分为两个阶段： 第一阶段是1992年到2001年，改革的目标是从国有土地使用权的无偿使用转变为有偿使用； 第二阶段从2001年至今，改革的目标是实现土地资源的市场化配置。,北京市城镇国有土地使用权有偿出让和转让的重要标志主要体现在以下3个方面： （一）市政府在海淀区上地村首次出让1.8平方
3、千米的国有土地使用权，标志着北京市城镇国有土地使用权有偿出让和转让已迈出重大的一步 1992年3月26日，陆宇澄副市长在海淀区上地信息产业基地举行的新闻发布会上，代表市政府郑重宣布，将上地信息产业基地1.8平方千米的土地使用权由北京市人民政府土地管理部门有偿出让给北京实创高科技发展总公司。该公司通过开发后可以依法向中外投资者进行土地使用权有偿转让，期限为50年。随后，市政府在大兴区亦庄划出一期2.33平方千米的土地作为经济开发区。开发区举行开工典礼时，邹家华副总理到会为工程剪彩。到目前，市政府已批准郊区（县）共计17个工业开发区，首期可开发的土地近20平方千米。与此同时，北京市在王府井、大栅栏
4、、西单等商业区加紧招商开发，形成了城区、郊区全面开放的局面。 （二）北京市实施办法的发布施行，标志着北京市城镇国有土地使用权有偿出让和转让已纳入依法管理的轨道 （三）北京市土地有偿使用领导小组及办公室的成立，标志着市政府对国有土地使用权有偿出让和转让工作的高度重视摘自北京市国有土地使用制度改革的足迹,标志,摘自互联网 二00二年 基本建设程序,成绩,摘自北京市房地产年鉴 2003年,一是土地市场从买方市场向卖方市场转变，从地多钱少的局面逐渐转变为钱多地少的局面，而招商引资工作实质是确定土地开发项目的主体，这样就没有能显化土地收益； 二是在制度设计上，土地出让手续包含在项目批准文件中，按照立项规
5、划用地的程序办理协议出让，政府仅能收到固定收益，出让金按评估价格确定，一般可以收到商品房售价的10%，但土地增值的收益却被项目开发主体在没有获得国有土地使用权，仅取得立项批准文件后即可通过储备项目得到，而土地增值收益远大于政府的固定收益，不合法、不合情、不合理； 三是土地一级开发与房屋开发不分，投资主体获得立项批准文件后，在利益驱动下，必然会采取各种措施增加收益减少成本，于是调整规划增加容积率以提高收益、压低农居民补偿减少成本就成为缺少社会责任感的开发商的选择，而牺牲社会效益满足部分开发商的经济效益是政府不能容忍的； 四是全国范围内为了招商引资，时有以廉价土地竞争的情况发生，作为局部利益或许有
6、利，但作为国家全局利益严重受损； 五是批项目的工作不透明，容易引起腐败。,问题,（一）中央土地新政的出台2001年4月30日，国务院发布国务院关于加强国有土地资产管理的通知（国发2001年15号文），开篇便痛陈土地供应现行制度的弊端，指出“改革开放以来，随着土地使用制度改革的深化，土地资源的资产价值得到体现，逐步适应城市建设、企业改革、经济结构调整的需要。但目前国有土地资产通过市场配置的比例不高，透明度低；划拨土地大量非法人市，隐形交易；随意减免地价，挤占国有土地收益的现象严重，使得大量应由国家取得的土地收益流失到少数单位和个人手中。这不仅严重影响了对土地的保护和合理开发、利用，而且滋生腐败现
7、象”并制定了五条举措，其中第三条明确：“为体现市场经济原则，确保土地使用权交易的公开、公平和公正，各地要大力推行土地使用权招标、拍卖 国有建设用地供应，除涉及国家安全和保密要求外，都必须向社会公开。商业性房地产开发用地和其他土地供应计划公布后同一地块有两个以上意向用地者的，都必须由市、县人民政府土地行政主管部门依法以招标、拍卖方式提供，国有土地使用权招标、拍卖必须公开进行。要严格限制协议用地范围。”,二00一年后北京市探索建立收购储备制度,（二）北京市建立收购储备制度的探索 北京市建立土地收购储备制度，实行国有土地招拍挂的探索大致可以分为三个阶段： 第一个阶段是从2002年到2004年“831
8、大限”； 第二个阶段是从2004年到2008年金融危机爆发前； 第三个阶段是2008年至今。,第一阶段北京市为落实中央的土地新政，在2002年出台了北京市人民政府批转市国土房管局关于加强国有土地资产管理建立土地储备制度意见的通知（京政发20024号，简称4号文件），该文件对中央的15号文进行了细化，主要的思路是： 1.成立北京市土地整理储备中心，代表政府从事土地收购储备、一级开发工作，明确土地一级开发的模式。 2.明确收购储备的范围 3.明确收购储备资金来源 4.建立土地有形市场，国有土地使用权实现市场内交易 5.强调土地的计划供应 6.探索土地出让收入的利益分配,二00二年二00四年 工作思
9、路,1.协议出让的老路没有完全堵死，在惯性作用下，很多项目仍然千方百计地去搭协议出让的末班车，到2004年8月31日，中央规定最后的解决历史遗留问题期限前，北京市仍有近9000公顷土地按照协议的方式作为历史遗留问题进行了出让，由此可见改革的阻力，既得利益的开发商群体极力反对。 2.新制度的建立中有几个大的瓶颈问题没有解决，国有土地使用权公开招标、拍卖、挂牌的市场交易规则在2002年就已经成形了，但是国有土地使用权是一个半成品的生产过程，生产的产品是三通一平或者七通一平的国有建设用地，这个过程称为土地一级开发，这中间要经过集体土地的征收、农用地转建设用地、房屋的拆迁与拆除、相关的市政建设，是一个
10、十分复杂的工程，需要大量的策划、协调、管理等工作。存在的问题主要有以下几个方面。,第一阶段问题,（1）主体的问题，也就是土地一级开发模式的问题：4号文件要求土地储备机构开展土地储备工作，北京市土地储备中心很快通过市国土局出台了北京市土地一级管理暂行办法（【2002】1100号文，以下简称1100号文），并研究了市区分工的问题，确定的原则是土地储备机构可以直接负责土地一级开发或者委托企业实施，其后数年间市储备机构直接作为操盘手运作的项目只有三个，运作的时间超过8年，从一个方面也说明了土地一级开发工作的复杂性，而储备机构受到机制和人员编制的制约，直接从事土地储备工作很显然力不从心。 （2）程序的问
11、题。在4号文件出台后，配套出台了一个5号文件，专门规定了新的基本建设程序，但是很遗憾，这个文件没有能够得到执行，其中一个原因是这个程序不仅是国土部门的审批程序，而是规划、建设、计划、园林、文物、交通、环保、市政等有关部门相互配合的工作程序，需要高层协调，土地一级开发各项工作就像是一个生产的流水线，上述有关部门的审批与配合就像是流水线两侧的工人，土地一级开发的过程需要由土地一级开发建设主体走过所有审批并完成审批所对应的工作，方可完成一个项目的土地一级开发工作并且手续完备。过去的基本建设程序还是在计划经济体制下，按照项目审批的思路设计的，与突出国土资源价值，土地供应采取国有土地使用权以“招拍挂”的
12、方式出让有本质区别，新的审批程序也就是土地一级开发工作组织程序迟迟没有形成，很大程度上影响了新制度的建立。 （3）当时土地储备机构新成立，受到人员开发经验、管理能力的制约，也受到资金来源的制约，客观上征地拆迁的环境变化也越来越增加了工作难度。当时土地市场还没有今天这样火爆，很多项目算账都存在着亏损,第一阶段问题,第二阶段中央新政： 1.国发200428号国务院关于深化改革严格土地管理的决定 2.国发200631号国务院关于加强土地宏观调控有关问题的通知 3.国办发2006100号国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知 4.国办发2007277号土地储备管理办法 ,二00四年二00
13、八年 工作思路,第二阶段“831大限”之后，协议出让彻底停止，为收购储备制度建立与完善提供了良好的环境，另一方面，从2002年以来有关土地收购储备、一级开发、市场建设等方面也获得了实践的经验。在总结经验的基础上，北京市陆续出台了北京市人民政府关于印发北京市国有建设用地供应办法（试行）的通知（京政发6号文件）,北京市土地储备和一级开发暂行办法（京国土市2005540号）、北京市土地一级开发及经营性项目用地招标拍卖挂牌出让流程（京国土市2005541号），尤其是后两个文件，对长期困扰土地一级开发的几个瓶颈问题进行了突破。,二00四年二00八年 工作思路,首先是在土地一级开发的模式方面，540号文件
14、第十三条规定：土地储备机构负责实施土地开发的，由土地储备机构负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁及大市政建设等手续并组织实施。其中通过招标方式选择开发企业负责土地开发具体管理的，开发企业的管理费用不高于土地储备开发成本的2%。以招标方式确定开发企业后，土地储备机构应当与中标开发企业签订土地一级开发管理委托协议。第十四条 规定：通过招标方式选择开发企业实施土地开发的，由开发企业负责筹措资金、办理规划、项目核准、征地拆迁和大市政建设等手续并组织实施。招标底价包括土地储备开发的预计总成本和利润，利润率不高于预计成本的8%。通过招标方式确定开发企业后，土地储备机构应当与中标开发企业签订土地一级开
15、发委托协议。,二00四年二00八年 工作思路,北京市土地一级开发及经营性项目用地招标拍卖挂牌出让流程示意图,第二阶段 成绩,对企业监管难 从2005年540、541号文出台后，北京市土地一级开发就存在土地储备机构为主体和开发企业为主体两种模式，其中储备机构为主体又分为储备机构为主体直接操作和委托企业实施两种方式。从开发数量上看，企业为主体和储备机构为主体各占半壁江山。 对授权土地一级开发企业的管理问题始终是一个难题，主要是没有有效的手段对土地一级开发企业进行管理，因为在法律层面，土地储备中心与开发企业是平等民事主体，如果最终都通过诉讼解决争议，则管理效率太低。北京市土地储备中心对此进行了一些探
16、索，其中一条是探索土地一级开发市场化，公开选拔开发企业，试点了有关土地一级开发企业的招标工作，大致思路是先通过编制土地一级开发项目的实施方案确定土地一级开发项目的成本，然后综合开发企业的资质业绩、资金实力、投标报价等方面进行综合评分，分数高者得，但是土地一级开发工作内容主要为征地拆迁工作，不可预见性太大，而且严重依赖地方政府的执政能力，社会开发商除了出资金，在征地拆迁方面能做的工作有限，这一方面使得土地一级开发市场竞争不充分，另一方面，签订了合同后，总有不可预见的因素出现，使得监管履约难以全面执行。最终在2007年国土部、财政部、人民银行出台土地储备办法后，北京市按照文件的规定，逐步变为主要由
17、土地储备中心承担土地一级开发工作。,第二阶段问题,第三阶段 2008年，美国爆发因房地产次级债券引发的全球金融危机，中国中央政府为应对危机，提出4万亿元投资计划，以拉动经济，北京市政府提出1000亿元土地储备投资计划，拉动地方经济。1000亿元的土地储备投资是过去7年的投资总和。北京市土地储备制度经受了较大的考验。 这1000亿元土地储备投资主要采用的开发模式是市、区储备机构为主体，似乎又回到了2002年1100号文的时代，那么为什么过去没有走通的路，现在走通了呢？,二00八年现在 工作思路,首先，是资金的瓶颈已经解决，1000亿元资金的主要来源是银行贷款，北京市土地储备中心和各区县分中心作为
18、融资平台，并使用收购、一级开发过程中的土地作为抵押，向银行贷款，在宽松的货币政策下，银行贷款意愿很强，资金的问题已经解决了。,审批程序简化 审批工作加快,分工明确 责任清晰,2009年，全年最终完成土地储备开发投资约1300亿元，市土地储备机构在这一年转变为融资平台和政策平台，主要的职能是融资和出台有关政策，对一级开发主体确定、资金使用、项目验收、收购储备、入市交易等进行规范，区县储备机构主要是作为开发主体，从事实际操作，具体包括办理各项手续；与村民集体签订土地征收补偿协议；进行市政建设等，其中拆迁工作由区县政府领导、乡镇政府承担主要工作。 储备机构为主体的模式成为1000亿元土地储备投资的主
19、要模式，具体又分为储备机构直接从事土地储备开发和委托企业实施两种模式，前者以朝阳区为代表，后者以大兴区为代表。主要的区别是在管理方式上，前者在模式上更偏向于企业化。,成绩,土地储备制度建立后10年的发展，有关土地储备制度逐步完善，改革的成果丰硕。 1.改变了利益分配的格局，政府收益大幅增加。 2001年国发15号文件出台的初衷，就是加强土地国有资产的管理，这个目的显然是达到了，政府土地收益大幅增加是不争的事实。值得一提的是，本轮房价的上涨是经济发展的必然，与政府收购储备制度的建立无关，从2002年开始，城市化进程加快，北京每年新增40万左右的人口，同时在百姓收入增加的情况下，住房需求集中释放，
20、需求拉动价格十分明显，且从2002年以来，各种物价都大幅的上涨，黄金价格上涨5倍，原油价格平均上涨5倍，各种大宗商品都有数倍的上涨，说明客观上存在较大的通胀，房价从2002年开始上涨具有合理内因，假使仍然采用协议出让的老路，房价仍然要上涨，但是收购储备制度的建立改变了利益分配的格局，政府成为了房价上涨的赢家。有报道痛批土地财政，如果说土地财政的弊端是短期利益，这种批评还有道理，如果是嫌政府在房地产行业与民争利，则有待商榷，只有政府增加财政收入，才有能力改善基础设施、增加保障性住房，反之，极少数开发商获取暴利，将进一步拉大贫富差距，制造更大的社会不公平。,改革 成果,2.具备了宏观调控经济的能力
21、 政府利用土地进行宏观调控主要体现在以下几个方面，一是实现了土地的计划开发、计划投资、计划供应，与协议出让时期土地无序供应形成了鲜明的对比;二是政府通过土地储备投资拉动经济，2009年，政府土地储备投资1000亿元，投资额约占北京市GDP的10%，对经济的拉动作用十分明显;三是政府具备调控房地产市场的能力，在政府掌握土地储备的情况下，土地的开发成本等第一手的项目资料都由储备机构直接掌握，这样使调整土地供应结构成为可能，2010年，北京市政府加大了政策保障性住房的土地供应比例，对房地产市场发挥了积极的调节作用。,改革 成果,3.社会效益高。 一是广大被征地拆迁的农居民满意程度较高。在政府直接进行
22、储备投资的情况下，切断了开发商与农居民利益之间的联系，补偿价格比较高，补偿款及时到位，在2009年政府土地储备投资1000亿元的任务执行过程中，广大被征地拆迁的农居民因补偿到位，积极配合城市建设，征地拆迁工作进展较为顺利，在征地拆迁强制执行越来越慎重的情况下，取得这样的成绩尤为不易。二是实现城市规划不打折扣，经过招拍挂的土地一律不得调整规划指标，在土地使用权招拍挂供应前可以调整，但调整后的收益自然归属政府财政；三是政府土地储备投资资金使用规范，所有支出最终都需要经过审计方可纳入土地一级开发成本，这在一定程度上降低了土地开发的成本。 4.制度建设和理论建设成果丰富。 北京市逐步形成了项目决策的政
23、府土地储备联席会议制度、市区联合土地储备制度、土地储备开发从计划、授权主体到结案验收、土地市场交易的一系列制度，而且日趋完善，使政府土地储备工作的运行富有效率而规范。与此同时，北京市土地储备中心十分重视理论研究，与高校等研究部门合作，对政府土地储备的战略、土地储备的模式、土地储备开发投资融资等多项课题进行了研究，并多次与全国其他城市就土地储备工作开展交流，形成了很多理论成果，为政策的完善和继续改革提供了理论基础。,改革 成果,在中央政策的指引下，北京市土地储备走过了十年，探索着符合北京市市情的实践道路，形成了丰硕的成果，总结过去，展望未来，提出几点发展意见，仅供参考： 1.探明全市后备土地储备
24、总量。就好像是开发金矿，如果能够估算出金矿的总量，则每年的开采计划的制定、经济测算将更加合理。目前北京市到2020年的城市规划已经过中央批准，如果能够在规划的基础上，将全市后备土地总量进行一个汇总，对经济发展规划的编制有重要意义。 2.探索多元化的融资渠道，化解风险。目前的融资渠道过于单一，主要依靠银行信贷，从2002年以来，中国一直处于宽松的货币政策环境，还没有经过一个货币紧缩的周期，对于风险的考量需要未雨绸缪，历史经验表明，经济危机和金融危机往往发生在货币政策转向的阶段，而土地储备投资规模十分庞大，对风险的评估与防范目前还没有进行深入的研究，这是很重要的一个研究方向。 3.完善土地储备的相关法律法规。目前，指导全国土地储备工作的文件很少，缺乏系统性，国土部、财政部、人民银行出台的土地储备办法仍然是一个原则性规定为主的文件，在操作层面仅具指导意义，尚不够具体。房地产市场地域性强，各地经济发展不平衡，管理机制体制也不尽相同，但随着经济发展，城市化进程加快，土地市场从买方市场向卖方市场转变在全国逐渐将具备普遍性，北京市很多成功的经验应该进行系统的总结，为更高层提供参考，为完善国家土地储备制度与规范土地一级开发工作，实现公平有效率地以市场交易规则配置国有土地的使用权做出贡献。,展望,谢 谢！,北京市土地储备中心 田若谷 电话：13801194269 邮箱：,
