1、第 1 页 共 22 页浅谈我国盐业管理体制内容提要本文从我国古代奴隶社会、封建社会到现代对盐业管理体制加以描述，涉及盐业管理、盐业体制、食盐专营等。从而论述我国现今的盐业管理体制，是关系着亿万人民健康的重大问题，真正代表全国人民的根本利益，是一项长期任务。由于现今极少数盐业管理部门出现违反盐业管理制度的举措，引发一些媒体对盐业管理体制本身的质疑，有的甚至认为应当全盘否定食盐管理体制，为此本文就盐业行政与执法的管理体制作一初探。食盐专营，是为了加强对食盐的管理，保障食盐加碘工作的有效实施，保护公民的身体健康。1994 年，国务院决定实行食盐专营政策。1996 年 5 月 27 日，李鹏总理签署
2、国务院第 197 号令，发布了食盐专营办法 ，确立了食盐专营的法律地位。我国食盐专营政策出台的背景盐是关系国计民生的特殊商品，历朝历代都实行专卖制度，当然，历史上盐铁论及其专卖制度，是因为税收原因而为国家垄断，目的是增强封建王朝的经济实力。而我国今天的盐业管理体制的目的是全民食用合格碘盐，彻底消除碘缺乏病，以维护人民群众的根本利益，提高中华民族素质，促进社会文明进步。我国是世界上碘缺乏病最严重的国家之一，缺碘地区多、面积广，生活在缺碘地区的人口约有 4 亿多，第 2 页 共 22 页占世界病区人口的近一半。而且碘缺乏病已流行了数千年，消除碘缺乏病危害，既是公共卫生问题，也是一项政治任务，为此我
3、国政府做出了政治承诺，承诺到 2000 年消除碘缺乏病。如果我们运用逻辑学中的三段论来论证食盐专营，就很清楚：消除碘缺乏病，食用碘盐是根本措施；食盐专营是合格碘盐正常供应的制度保障，有了食盐专营的法律制度，才能确保碘盐市场不被劣质盐、非碘盐、工业盐冲击，保证人们吃上合格的碘盐，因此，现行的盐业管理体制是消除碘缺乏病的制度保证。目 录内容提要1导言5关键字5一、 奴隶时期的盐业管理 5（一）虞舜时期的盐业管理6（二）夏朝时期的盐业管理6（三）周朝的盐业管理7（四）三代时期的盐业 8二、封建时期的盐业管理 10（一）春秋时期的盐业管理 9（二）战国时期的盐业管理 13（三）秦国时期的盐业管理 13
4、第 3 页 共 22 页（四）唐宋时期的盐业管理 13（五）清朝时期的盐业管理 16三、当今盐政管理体制 17（一）食盐专营与市场经济关系 19（二）食盐专营和市场管理关系 19（三）政府和专营机构的关系 19（四）法规宣传和盐政执法关系 19（五）食盐专营和放开经营关系 22四、食盐专营,利国利民39注释 40参考文献 41导 言食盐专卖制度在我国存在历史十分久长，从春秋战国齐国开始一直到现在，几乎伴随封建社会整个发展过程，甚至在奴隶社会都有一套盐业管理体系。专卖古称“禁榷” ，榷的意思是独木桥，禁榷合起来就是自己独占，不允许他人涉及经营。具体到盐专卖制度，它是封建统治阶级人为制订设立的。由
5、其独占食盐生产和销售渠道，从中赚取利润，增加财政收入的一整套制度安排。封建社会中那些具有理财意识的士大夫们对此有一个形像的描述，第 4 页 共 22 页“利出一孔” ，它的形象之处在于只看到利益，却不去看这利益是如何产生的。因此理清盐业专卖制度的经济特征和运行规律有着重要的意义。关键字：盐业行政 食盐专卖 盐业管理 食盐加碘一、奴隶时期的盐业管理中国盐资源分布广阔，蕴藏丰富，从分布地域来说，山西有池盐、四川有井盐、沿海地区有海盐、西北地区还有岩盐。远古部落时期，有些生活在海边的部落就学会了晒海取盐。传说炎帝时其宿少氏便已“初作海盐“。有些部落拥有产盐的湖泊可获取天然池盐， 还有些部落由于没有产
6、盐的便利条件，只能用自己生产的产品向产盐部落交换食盐。这些部落由于所处的地理环境不同，形成取盐便利上的差异，随着私有制的生产和商品交换的兴盛，盐便成为我国部落先民经常用来交换的商品之一。（一）虞舜时期的盐业管理从中国有文字记载的历史可知， 虞舜时期盐已是部落间经常交换的项目，“顿丘买贵，于是贩于顿丘；传虚卖贱，于是债于传虚“，舜用自己部落的农渔产品和手工业制品， 如陶器等，到顿丘出售，同时到传虚去购买自己部落所需的产品。“债于传虚“指传虚的某种产品量多价贱，可以赊购。传虚在山西解虞，“传虚买贱“的物品主要是指食盐，史载河东解虞的盐地“袤五十里、广第 5 页 共 22 页七里，周百十六里“。 左
7、传成公六年也讲到河东产盐是“国之宝“。 后来，舜将其部落中心迁到今山西靠近盐池地区的蒲州之地。素稔食盐交换之利的舜，对池盐的生产与交换备加关注，王肃孔子家语辩乐解记有舜作五弦琴，歌南风之诗，诗曰：“南风之熏兮，可以解吾民之愠兮；南风之时兮，可以阜吾民之财兮。“古人认为：“河东盐池无待人工，当夫夏令甫届，熏风时来，附岸池面，缀珠凝脂，盐颗自结。“虞舜时代，交换仅限于部落之间，只有交换活动并无专业商人，交换尚未从生产过程中独立出来，交换的目的是以其所有易其所无，不以赢利为目的。这时国家还没有产生，因此三代以前对盐业的生产、运输、流通销售，还谈不上什么国家管理，这种自由放任、不贡不税的现象是由原始部
8、落社会所处的历史条件所决定的。（二）夏朝时期的盐业管理夏朝建立，标志着中国历史揭开了奴隶社会的帷幕，国家的建立和私有制的确立，商品交换已是人们经济生活中不可缺少的一个方面，作为商品生产和交换的重要部门盐业，已出现新的管理形式且管理也具有新的特点与意义。其一，国家意义上的盐业管理开始产生，盐业管理思想已有形成的基础与前提条件。其二，盐业管理也有了一定的管理指导思想和管理形式与手段。夏王朝盐业管理采用的指导思想是自由放任的盐业管理思想，采取的盐业管理形式与手段是贡法盐业管理制度。夏王朝为了控制各地部落贵族，加强它们对国家的隶属关系，主张“定九州，任土第 6 页 共 22 页作贡“，要求各地向王朝纳
9、贡，规定凡出盐的地方，盐必须作为一种贡物向天子按期进贡。 尚书禹贡载：“海岱惟青州，海滨广斥，厥贡盐，海物惟错。“盐贡之外，则听民自由经营。在商朝，盐业管理基本上继承了夏朝的思想与体制，但商朝人已经学会熬海为盐。古人称煎盐为鬻盐，说明海盐是以陶制的鬲形器皿制造出来的，而鬲是商文化的特征。（三）周朝的盐业管理周朝的盐业管理承袭夏商的纳贡制度，但在思想和方法上更为完善周到。 周礼天官记载：“太宰以九赋敛财贿，九贡致邦国之用。“九贡之中，第九贡为物贡，主要指海盐、池盐、西北戎盐等。清朝嘉庆年间编著的两广盐法志卷 23附考论及的周代盐业管理更为详尽具体：“昔禹任土作贡而令青州贡盐，盖贡其所有，以供王用
10、。周官盐人一职，以百事之不可无盐，故也以盐之用而供邦事焉。盐有数品，有刮于地而得者，其味苦谓之苦盐；有熬其波而出者，其盐散谓之散盐；有风其水而成者，产于水中，其味甘甜，谓之饴盐；有积卤而结者，其形似虎，而人筑成，谓之形盐；此盐之名然也。祭祀则供散盐，而加以苦盐，取其自然而成，不忘本也。宾客则供散盐而加以形盐，取其如虎之形，以象其威也。王后、世子膳羞则供饴盐，取其味之甘甜，而可常食也。此盐之用然也。盐人则以奄二人，为之掌其政令，谓供盐耳；待其戒令，谓煮盐耳。山泽之官虽多，不过掌其政令而厉禁之，使百姓无争而已。“周代的贡盐思想及制度，规定了贡第 7 页 共 22 页盐的用途及作用，同时政府专门设有
11、“盐人“官职主持接纳贡盐，调停百姓在纳贡及经营盐业中产生的纠纷，贯彻执行国家的盐业管理政策，百姓纳贡后，可以自由经营盐业。（四）三代时期的盐业三代时期的盐业管理思想与制度，是以自由放任的思想为主体的，国家采用贡法控制盐业，纳贡以后，百姓可以自由经营盐业。这种自由思潮产生的原因大致有二：一、国家刚刚确立，还没有足够的政治与经济力量来全面统制盐业，只能依靠间接控制手段来维持。二、盐业虽然关系国计民生，但由于盐业生产受自然条件以及生产技术的约束，还难于成为国民经济中的主要部门，故在当时对国家财政收入影响不大，政府可以采取自由放任的政策。直到春秋战国时期，国家统制盐业的管理思想和方法才开始产生，元代史
12、学家马端临说：“上古夏、商、周三代之时，盐虽入贡，未尝有禁法，自管仲相桓公，始兴盐，以夺民利，自此后盐禁方开。“二、封建时期的盐业管理（一）春秋时期的盐业管理春秋时期是我国历史上贵族领主制向封建地主制转变的时期，新旧生产关系的交替带来了各种思潮的产生，盐业生产的发展，使中国盐业管理思想出现了新的局面，盐业管理思想中的国家统制管理及方法在这个时期得到了确立，其突出的代表人物就是为齐桓公辅政 40 年的管仲。管仲的盐业管理思想集中体现在国第 8 页 共 22 页语齐语和管仲两书中。管仲治理齐国是想富民强国，力主通过经济手段，增加财政收入来巩固封建统治和支持齐桓公实现“一匡天下，九合诸侯“的政治目的
13、。为此管仲提出一系列宏观经济管理政策，他的盐业管理思想便是他“官山海“的政策中影响最深远的一项改革思想。管仲的盐业管理思想的主要内容是：国家放弃自由放任的政策，对盐业采取干涉的措施，国家垄断盐业资源，实行专卖，寓税于盐，加价出售，运用“见予之形，不见夺之理“的原则，来丰裕国家的财政收入。管仲盐业管理思想，在中国盐业管理思想史上占有重要的地位，他确立了国家统制盐业的管理思想之基本内容和模式。在管仲之前，国家管理盐业，仅采用贡法，主要是听民经营，管仲以后直到近代，国家统制盐业的管理思想就居于盐业管理思想之主流地位，虽法制代有兴革，但管理的基本原则一直没变，可以说管仲的盐业管理思想是中国盐业管理思想
14、的精华。管仲的盐业管理思想总体概貌是：国家直接专卖，即在盐的生产上，以官制为主，民制为辅；在盐的运销上，官收、官运、官销。其具体内容则是：第一，盐的生产体制是：官民并煮，以官煮为主，并定时禁止民制。他对齐桓公说：“今齐有渠展之盐，请君伐菹薪，煮沸水为盐，征而积之。“结果“十月始征，至于正月，成盐三万六千钟“。管仲还对桓公说：“君伐菹薪煮沸水为盐，征而积之三万钟，至阳春，请籍于时。阳春，农事方作，令民毋得筑垣墙，毋得缮冢墓，大夫毋得治宫室，毋得立台榭，第 9 页 共 22 页北海之众毋得聚佣而煮盐，然盐之价必四什倍。“可见管仲将官煮盐的时间定在十月至正月这四个月内，正是冬季草枯燃料足的季节，可以
15、大量生产食盐。在官煮盐时和官煮完后的春季，不准百姓擅自煮盐，人为造成食盐的供需矛盾，以此抬高盐价至四至十倍以上，国家获取暴利。第二，在盐的运销体制上，管仲提出独特的管理思想及管理方法。在盐的收购运输上，不管是官制盐还是民制盐，都必须官收官运。在盐的销售上，总的原则无论官制盐还是民制盐，一律官销，但销售的具体做法两者有所区别。官制盐，销售对象主要是不产盐的邻国，为了统一对外，控制盐价，获取垄断的外贸利润，采取的是官制、官收、官运、官销的完全专卖制。管仲强调说：“君以四什之价，循河、济之流，南输梁、赵、宋、卫、濮阳，恶食无盐则肿，守圉这本其盐独重。君伐菹薪煮沸水以籍于天下，然则天下不减矣。“民制盐
16、，主要满足国内百姓食用需要， 国家将民间自制盐低价收购起来，按“计口加价配盐法“售给百姓。具体做法是：政府严格算定全国男女老少人均食盐量，然后编制全国食盐人口定额簿册，国家低价收购民间盐户生产的食盐，然后加价按簿册所载人口定量分配给百姓。管仲认为此法比直接向百姓征收人头税等办法好，一可满足国用的需要；二可减少百姓对强征税的反感。他说国家用征房屋税、建筑税、林木税、六畜税、人头税的办法获取财政收入不好，唯一的好办法是控制国家的自然资源。“海王之国，谨正盐“。此外，对没有盐资源的国家，管仲也设计了一套管理办法。第 10 页 共 22 页管仲说：“因人之山海假之，名有海之国售盐于吾国，釜十五吾受，而
17、官出之以百。我未与其本事也，受人之事，以重相推，此用人之数也。“即一国虽无山海资源，但可以利用别国的资源，彼国销盐于我，每釜十五个钱，我买来而官卖出则每釜卖百来个钱，我并未参与彼国的产盐运盐活动，只接受了彼国的盐，就每釜赚了八十五个钱，这就是对盐的经营之道，无盐的国家也可以获取丰厚的盐利收入。从管仲的盐业管理思想可知其宏观管理的主导思想及其基本原则。首先，他认为国家控制国计民生的经济事业，掌握国家的经济命脉，有助于封建政权的巩固，将盐的产销权控制在政府手里，也符合管仲的“利出一孔“封建财政原则。其次，管仲的“谨正盐“计口配盐制，表明管仲利用封建的统治力量和盐的需求特性，以垄断权来获取垄断利润，
18、认为强征赋税，不如实行盐铁专卖，“举臂胜事，无不服籍“。再次，管仲意识到一国的富强，必须充分利用本国的特点，发挥优势，扬长避短，来奠定雄厚的经济实力。他说：“阴王之国有三，而齐与在焉。楚有汝汉之黄金，而齐有渠展之盐，燕有辽东之煮，此阴王之国也。“同时认为对本国拥有的优势资源，需要国家设立专门机构和制订专门法规来管理利用。管仲说：“盐铁之，足以立轨官。“最后，管仲认为要充分利用国际贸易规律为我所用，对本国的资源要坚守不让别国掠夺，同时要利用本国资源来控制列国贸易朝有利本国的方向发展。管仲的盐业管理思想及政策，有力地保证了齐国的富强，同时也第 11 页 共 22 页牢固地树立了它在中国盐业管理思想
19、史上国家统制管理思想开创者的地位。（二）战国时期的盐业管理战国时期封建地主生产关系得到确立，新兴的生产关系促进了生产力和商品经济的发展，改变封建割据建立统一的封建社会是各诸侯国的当务之急，也是历史发展的迫切要求。适应统一历史要求的兼并战争造成各国在盐业宏观管理方面一度出现了宽松的局面，自由放任的管理思想居于主流，因而造成很多以盐致富的商人。例如有名的人物猗顿，即从事河东池盐的生产和贩卖发了大财，达到富比天子诸侯。这时期自由放任的盐业管理思想及政策，客观上虽有利于商品经济，但却削弱了封建国家的经济基础，不利于国家集中财力进行统一的战争，同时商人经营活动造成的贫富分化也加剧了社会矛盾。最先改变这种
20、局面的是秦国的商鞅，他继承管仲的盐业管理思想，主张“壹山泽“，即国家“专山泽之利，管山林之饶“。盐的生产环节和流通环节都必须由国家严密控制，在产盐区设官管理，制订法令，严禁私煮和私人擅自运销。虽也主张利用商人现成的销售能力，可以把专卖产品交给商人分销，但商人需交纳很重的专卖税来换取经销权，经销商人是经过特许的，人数也有限制，盐价也由国家规定。商鞅的这种用意，其目的主要还是使商人难于从盐业中获取厚利，因而只得转业为农，从而贯彻其农战方针。（三）秦国时期的盐业管理第 12 页 共 22 页秦国执行商鞅的盐业管理政策，增加了国家的财政收入，一定程度上保证了秦国统一战争的胜利。同时说明在封建中央集权制
21、形成或者确立时，国家统制管理思想有助于政权的巩固和社会经济的稳定与繁荣，这也是国家统制盐业管理思想一经产生，很快就为社会接受并在盐业管理思想上居于主流地位的根本原因。先秦盐业管理思想在中国盐业管理思想发展史上占有重要的地位，中国盐业管理思想及其三种表现形式的基本内容、基本运行体制都在这个时期中得到确立，虽然并不完全系统，但影响深远，后来的桑弘羊、刘晏、范祥等人的盐业管理思想都深受先秦盐业管理思想的影响，将先秦的盐业管理称之为我国盐业管理的先导是不为过的。（四）唐宋时期的盐业管理我国封建时期的鼎盛时期唐宋时期，随着商品经济的发展和中央集权的变化，国家与商人、中央与地方的关系也发生了很大的变化。自
22、唐中叶恢复了专卖制以后，专卖制度演变的基本趋势就是从专卖制度由直接专卖向间接专卖的转变。专卖制度的变革也反映了这两组关系的变化。由于国家专卖经营管理方式的转变，地方政府在专卖管理中的职能也发生了明显的变化。乾元元年（758）第五琦出任盐铁转运使，实行食盐专卖。第五琦所实行的盐法仍然是汉武帝推行的国家独占全部经营环节的直接专卖制，具体办法是：“就山海井灶，收榷其盐，立监、院官吏。其旧业户洎浮人欲以盐为业者，免其杂徭，隶盐铁使。盗煮私盐，罪有第 13 页 共 22 页差。亭户自租庸以外，无得横赋。 ”（1） “立监院官吏”一语旧唐书第五琦传称为“官置吏出粜” 。 新唐书食货志还谈到：“盗鬻者论以法
23、。 ” 第五琦盐法就是将食盐的生产、收购和销售所有环节由国家独占经营。中央有盐铁使，州县有巡院、监、场，盐户也归属盐铁使管理，整个盐业系统从地方政府中剥离出来。盐户从地方的户籍中单列出来，成立特殊的盐籍，隶属于盐铁使。 太平广记卷七三“郑君”条记载：“郑君知盐铁信州院，尝有顽夫，不察所从来，每于人吏处恐胁茶酒郑君怒，枷送盐铁使江西李公，公即棒杀之。 ”太平广记将此事系于贞观末，但贞观时尚无盐铁使和巡院，因此应该是第五琦盐法改革以后。这表明盐铁使系统内不仅经济活动，而且司法活动也脱离了地方政府。但是食盐的运输和销售环节还是难以脱离地方政府，必须依靠地方政府征调徭役来完成。西汉实行直接专卖制时，贤
24、良文学指责榷盐使“良家以道次发僦运盐铁，烦费，百姓病苦之” （2） 。第五琦盐法继承的就是西汉直接专卖的模式，其运输食盐除了调发徭役也别无他途。唐穆宗长庆二年张平叔、韩愈、韦处厚等人官府直接发卖和批发给商人销售两种制度的优劣。时任户部侍郎、判度支的张平叔说到“官自粜盐，可以获利一倍” ，要求“令所由将盐就村粜易” ，并“令宰相领盐铁使”又请“以粜盐多少为刺史、县令殿最” ， “检责所在实户，据口团保，给一年盐，使四季输价” 。销售食盐是地方官员政绩考核的一个指标。第 14 页 共 22 页北宋的解盐和海盐都曾经长期实行官卖，尤其以海盐官卖时间最长。北宋初期解盐政策是官卖制与交引法并存。即在官卖
25、的同时允许商人在京师缴纳钱帛，买取解盐交引，请盐销售。但仍以官卖制为主，实行交引法的地区极小。 （3）太平兴国二年在令东南盐悉数官卖的同时解盐全面实行了官卖制（4） 。雍熙折中以后，解盐也用来折中，又部分实行了交引法。陕西和河东主要用解盐折中，同时官卖制并未停止，甚至也未见削弱。此后，天圣八年和康定元年解盐一度全面实行交引法。但如郭正忠先生所说，天圣八年全面通商和稍后于康定元年至庆历元年实行的全面通商，两次时间总共不到两年。 （5）海盐在北宋初也实行官卖制，太平兴国一度将官卖制推行到整个海盐产区。雍熙入中以后，海盐也部分实行了官购商销的交引法。从雍熙三年到至道二年的 11 年时间中，实行交引法
26、的时间约为 8 年，官卖制 2 年，官卖制与交引法并行 1 年。至道二年十一月在杨允恭的主持下，淮浙盐法完全恢复了官卖制。杨允恭以后东南盐法官卖长期占据着主导地位。也曾经有过动摇淮浙盐官卖的建议，但屡屡被否决。一次是咸平年间关于荆湖盐法的讨论，第二次是庆历、皇祐两度关于江西盐法的讨论，最终都并未废除淮浙盐官卖制（6） 。实行官卖制时，食盐运输和销售都主要由地方政府承担。例如，东南盐官卖时，就是由各路转运使将上供米“本路纲输真、楚、泗州转般仓，载盐以归，舟还其郡，卒还其家” （7） 。 宋第 15 页 共 22 页史李防传也说到“淮南旧不禁盐。制置司请禁盐而官自鬻之，使兵夫辇载江上” 。运回各路
27、后， “盐荚只听州县给卖，岁以所入课利申省，而转运司操其赢以佐一路之费” （8） 。通过卖盐， “诸路岁得盐课无虑数十万缗以充经费” （9） 。南宋淳熙八年福建市舶陈岘曾说到元丰二年后福建行官卖制称：“盖漕司则藉盐纲为增盐钱，州县则藉盐纲以为岁计。 ”（10）地方政府仍然在食盐运销中起着主要作用。唐代设立有一套独立于地方政府以外的榷盐系统，地方政府在在食盐的运输和销售，以及盐利的分配等方面都只占据辅助作用。而宋代官卖制下地方政府承担食盐的运销，只通过申报盐课的形式接受中央监督。（五）清朝时期的盐业管理封建时期的最后一个王朝清朝也有他独立的盐法和盐政，如实行官督商办性质的纲引制度等。清代盐法的主
28、要特点是：在小商品生产的基础上，在封建政权的支持下，盐商控制了盐的生产、运输和销售的各个环节。盐商的垄断势力在空前加强，成为封建政权统治和榨取小生产者和消费者的得力助手。正因为如此，盐商的寄生性和腐朽性也达到了顶点，成了盐业生产的重要发展障碍。在海盐中，盐商是“商业支配着产业”的典型。由于榷盐制度的存在和盐商对土地的垄断，也由于整个社会经济落后，盐商资本没有向组织生产转化的迹象。如果淮盐中有微弱的资本主义萌芽，这种萌芽也只能产生在灶户经济之中。三、当今盐政管理体制第 16 页 共 22 页历史上，盐业都是政府垄断经营，我国政府对食盐管理历来非常重视，进入九十年代以来，国务院于 1990 年 3
29、 月，发布了盐业管理条例 ，确定了食用盐、国家储备盐，由国家实行统一分配调拨，食盐的批发业务由各级盐业公司统一经营。1994 年 10月，国务院颁布食盐加碘消除碘缺乏危害管理条例 ，明确了为消除碘缺乏危害，采取长期供应加碘食盐为主的综合防治措施。为了迅速有效地实施这一方案，国务院 1994 年决定实行食盐专营政策。1996 年，国务院食盐专营办法正式出台，明确地将食盐生产和运销归入专营。三部行政法规的出台，明确了国家对食盐实行专营管理，对除两碱工业盐以外的工业盐（即小工业盐）实行计划管理。各省区市制订和完善了地方配套法规、规章，最高人民检察院还颁布实施了关于办理非法经营食盐刑事案件具体应用法律
30、若干问题的解释 ，这些法规、规章和司法解释共同架构了我国盐业管理的法律制度体系。实行食盐专营政策以来，通过采取对食盐实行统一计划、统一管理、统一价格等有力措施，使我国在保证碘盐供应，消除碘缺乏病等工作方面取得非常显著成绩。理顺了专营管理体制，形成了覆盖全国城乡的食盐专营经销网络，实施了食盐专营的“三证”管理，落实了食盐产销国家指令性计划和价格政策，依法加强了食盐市场监管，保证了食盐市场管理和供应的基本稳定，全国食盐市场秩序明显好转，食盐计划完成率、碘盐覆盖率、居民碘盐食用率进一步提高，基本实现了消除碘缺乏危害阶段性目标。第 17 页 共 22 页据卫生部 95、97、99、2002 年组织的四
31、次全国消除碘缺乏病病情监测结果显示，全民食用碘盐覆盖率从 1995 年的 52.4%提高到 2002 年的 95.2%，合格碘盐食用率从 1995 年的 39.9%上升到2002 年的 88.8%，分别比年提高 15%和 48%。8-10 岁儿童甲状腺肿大率从 1995 年的 20.4%下降到 2002 年的 5.8%，接近消除碘缺乏病的标准。1990 年初期，中国有超过 7 亿人口生活在缺碘地区，而十年后的今天，受缺碘威胁的中国人已减少到 6000 万人左右，这一成果在过去 10 年里有效保护了 1.33 亿新生儿不致因缺碘造成大脑损害，实现了持续消除碘缺乏病的阶段目标和全民普及碘盐供应目标
32、。卫生部第四次监测结果证明，我国人群碘营养状况更趋合理，采取食盐加碘为主的防治策略，是彻底解决威胁我国达数千年之久的、以影响婴幼儿脑发育为主要危害的碘缺乏病这一公共卫生问题的最佳干预措施。此成就受到了国际组织的高度评价，被誉为“世界的典范” ， “里程碑性的成就” ，联合国儿基会分别授予彭佩云同志、卫生部和中国盐业总公司“全球儿童事业贡献奖” ，并将我国取得的经验向其他国家推广。联合国儿童基金会顾问、美国疾病预防控制中心专家叶雷说：“目前在发展中国家当中，能够确保国民摄入足够碘的国家只有七八个，中国在这方面取得的成就值得其他国家借鉴” 。联合国秘书长安南给在北京召开的持续消除碘缺乏病国际会议的
33、致辞中说，-共同探讨通过普及加碘盐来消灭碘缺乏病这一造成世界各地许多人智力迟钝的罪魁祸首，中国取得了很大进展，是一个非常突出的第 18 页 共 22 页例子。许多第三世界国家开始向我国学习、取经，学习我国在消除碘缺乏病，保证加碘食盐供应方面的先进经验和多年来我国为了保证碘盐供应所采取的食盐流通管理体制方面的经验与做法。 十四年的食盐专营历史表明，这一制度带来的好处远大于它的弊端，当然食盐专营是一项艰巨复杂的系统工程，专营也只是一种制度保障，并不是解决具体问题的办法，在专营中存在的问题，必须在坚持专营制度的前提下，在专营体制的框架内，正视、重视并采取相应对策加以解决。（一）食盐专营与市场经济关系
34、在市场经济条件下，特别是在我国加入世贸组织后，仍对食盐实行专营，从根本上说，同市场经济是相矛盾的。党的十六届三中全会要求，加快建设全国统一市场，废止妨碍公平竞争、设置行政壁垒、排斥外地产品和服务的各种分割市场的规定，打破行业垄断和地区封锁。因此在市场经济条件下搞好食盐专营，决不是计划管理商品的简单重复，专营作为政府干预贸易的一种特殊经营方式，只能是转轨时期的一种过渡现象，需要适应新时期市场经济的大环境，专营也不排除市场手段，也必须树立竞争意识，引入竞争机制。当前推行的促进食盐流通现代化改革，就是顺应了改革开放的新形势，遵循市场经济原则，发挥食盐专营优势，有效解决食盐专营中存在的问题，完善专营体
35、制，进一步巩固和完善食盐专营机制的重大举措，更好地维护食盐专营。第 19 页 共 22 页（二）食盐专营和市场管理关系树立依法治盐、依法行政的理念，盐政执法人员，一方面要树立依法行政的观念，自身要依法办事，如质量要符合标准，工业盐不得作为食盐出售等，自觉维护食盐专营；另一方面要树立依法治盐的理念，按照盐业法规开展盐业市场管理，认真履行盐政职责，保证食盐安全，保障人民群众吃上合格碘盐，持续消除碘缺乏危害。（三）政府和专营机构的关系食盐专营属于国家垄断性经营，普及碘盐供应是一种政府行为，而政府不能直接从事经营活动，盐业法规规定由各级盐业公司负责食盐的经营任务。专营在当前我国就是政企合一，政企分开的
36、问题，应从有利于消除碘缺乏病，有利于保证食盐专营制度落实来考虑。正如国家发改委在人民日报上发表的食盐专营利国利民一文所述，对盐业管理体制，不宜政企截然分开，其理由第一可以大大减少政府的编制，第二可以大大减少政府的财政支出，第三可以使盐政执法与盐业销售的利益统一起来。因为盐属于低值笨重物品，私盐的罚没收入很难弥补其执法开支的不足，实践证明，这样处理政企关系是食盐专营行之有效的办法。广东省盐业政企分开后，2004 年监测结果显示，由于非碘盐冲销严重，导致合格碘盐食用率下跌至 83.23%，为 4 年来最低，就是例证。（四）法规宣传和盐政执法关系通过行之有效的宣传，提高民众的盐业法制和科学补碘意识，
37、第 20 页 共 22 页具备了较强的健康意识和自我保护意识，对市场上的非碘盐与碘盐，有一个正确的取舍，能够自觉选择食用碘盐，形成成熟的消费者群体。充分认识到消除碘缺乏病的长期性和艰巨性，环境缺碘的不可逆转，决定了补碘的长期性，如果停止食用碘盐半年左右，碘缺乏病又会死灰复燃，卷土重来，重新危害人类。与此同时，加大行政干预力度，搞好统一执法与联合执法，形成“政府领导、部门配合、社会参与”的大盐政管理工作格局，通过有效的市场管理，保证合格碘盐供应，保证专营任务完成。（五）食盐专营和放开经营关系对社会普通关心的食盐专营开放的时间表，目前尚无确切消息，针对近期出现的“取消食盐专营”的传言，权威部门国家
38、盐业行政主管部门发改委计划司的有关负责人表示，取消食盐专营不符合当前国家政策，不符合广大人民群众的根本利益，食盐专营制度短期内不会改变，但需要进一步改进和完善，重点是加强市场监管和加快食盐流通的现代化改革。针对小工业盐放开的言论，发改委工业司轻纺处负责人明确表态， “小工业盐与执法、监管环境息息相关，一旦放开，将给食盐监管带来很大困难，国家有关方面暂时不会放开小工业盐” 。发改委宏观经济研究院食盐专营课题组在专题调研文章食盐专营利国利民一文中全面论述，近期取消食盐专营的条件尚不具备，取消食盐专营必须以完善的社会主义市场经济体制为前提，就全国总体情况来看，应具备三个基本条件：一是成熟的经营主体。
39、二是成熟的消费者群体。三第 21 页 共 22 页是有效的市场管理。政府的管理能力强大到足以取消食盐专营仍能保证合格碘盐供应，即使将来从全国范围基本具备了取消食盐专营的条件，我国广大的经济落后、交通不便地区，特别是少数民族聚集地区，还应作特殊考虑。再比如，与此相类似的是，我国烟草业也同样实行垄断性专营制度，它集中代表了国家和消费者的根本利益，目的是为了消费者的健康和满足特殊需求。事实上，改革只能减少垄断的程度，并不能彻底打破垄断，并不是所有的垄断性行业都是最腐败的领域，也不是只要是垄断就必须改革，坚决打破。因此，在事关全民族健康的问题上，没有万全之策，不可轻言放开。四、食盐专营,利国利民综上所
40、述，我们只有全面比较食盐专营所带来的利与弊，才能在关系亿万人民健康的重大问题上真正代表全国人民的根本利益，从而作出正确的选择。一句话，国情决定国策，现今的食盐专营是一项长期任务。注释： 见尚书大传 、 尸子 、 帝王世纪 。说文解字 。古今图书集成食货典盐法 、 河东盐法备览盐池门 源流考 。文献通考食货 。管仲轻重甲 。管仲地数 。管仲海王 。商鞅的盐业管理思想请参阅战国策秦策 、 商君书 、 史记秦本纪 、 汉书食货志 、 盐铁论非鞅 、 史 记商君列传 、吴慧中第 22 页 共 22 页国古代商业史第 1 册第 352 页。参考文献：（1） 唐会要卷八十七转运盐铁总叙 。 （2） 盐铁论卷第一禁耕 。 （3） 可参郭正忠宋代盐业经济史人民出版社 1990 年，第 904905 页。 （4） 续资治通鉴长编 （以下简称长编 ）卷十八太平兴国二年正月丁未。 （5） 宋代盐业经济史第 916 页。 （6）参尹娜、黄纯艳论北宋杨允恭盐法改革 云南社会科学2004 年第 2 期。 （7） 长编卷一百八十八嘉祐三年十一月己丑。 （8） 文献通考卷十五征榷考二 。 （9） 玉海卷一百八十二食货 。 （10） 宋史卷一八三食货下五 。
