1、1关于行政区划调整的浅思-以贵州为例谈省-州-县模式（黔东南 骆义飚 137 区号 9521）国务院关于进一步促进贵州经济社会又好又快发展的若干意见（国发 20122 号）文件提出： “率先开展自治州辖区行政体制改革研究。”行政区划，古往今来，无数志士仁人、专家、学者和民间，一直在理论探讨、振臂高呼、实践摸索和政策总结，如康有为等。下面，笔者就大家共同关注的热点问题作浅显构思。一、区划调整背景导述自 2004 年以来，仿效美国 50 个州的做法，各种分省论点众说纷纷,而深圳等地的调整，焕发了中华大地的无限生机，一个个新征程在起航，一段段历史在改写，一座座新城在崛起，人们有了新舞台，世间有了新奇
2、迹。日本有一亿多人口，仅设都道府县与市町村两级行政区划，“全 盘西化分省 50”固不可全取，但行政 层级多，机构重叠，越改人越多，官民比上升，人浮于事等问题，是急待深思和处理。省籍本身已经具有一种人文价值，给予人们一种无形的凝聚力，现今 30 个省也好 1 页作统计，没必要进行缩省。省-县-乡好，还是省-州 -县好呢？古有“ 县令治天下” 的事例，撤地不如撤乡，更方便群众办事，提高普通干部待遇，鼓励大家积极性，稳定基层人心。一个县区域小，容易直接领导，没有必要再设乡镇一级(或为派出机构)。省到 县，一个省有几十个到 300 个县之间，行政地域广，领导难度较大，一届省领导，鞭长莫及，难得去到边远
3、的县份 1 次，更别说体民情，解民事了；而地州一级管理机构的设立正好缓冲了这一距离，历史上之所以设立州府一级，正是基于这样的考虑，所以现行的行政体制改革，不是要裁撤地州管理机构（南京国民政府曾明令撤道级却又复建），而是要取消乡镇政府。二、现有区划不足2随着全国农村改革、财政上省直管县改革的试点和城市化的推进，中国现有行政区划的弊端日益突出：一是法律体系不够完备，省- 州- 县- 乡- 区、办事处，行政层级过多，机构臃肿，效率低下，造成了政令不通。二是有的行政区划过大或财大气粗，形成了地方坐大，上级指挥不灵，不利于国家长治久安。三是州级城市少，县级城市规模不一，辐射功能不强，城乡经济发展极不平衡
4、。四是边界线犬牙交错（如广西的梅林乡，与从江县城近，却单乡深入贵州数十公里），想管力不从心，带来水和路的诸多争议，破坏团结，甚至诱发民族宿怨，不利于资源开发、国土整治和自然生态保护，即便有区域协作组织，也缺乏权威的实施监督机构和管理制度，常出现调控“真空” ，最后都不了了之，如长江三角洲城市 经济协调会等。五是政区设置不够合理，地域型政区和城镇型政区混淆，不利于城乡统筹发展；而规模悬殊，不利于管理和社会稳定。如贵州，瓮安在凯里和黄平的北面，却隶属于都匀，行政成本高；威宁大县面积 6296 平方公里 120 万人，玉屏小县，仅为 516 平方公里 15 万人。各地州示图如下：黔 东 南黔 南黔
5、西 南贵 阳安 顺六 盘 水铜 仁遵 义 毕 节黔 东 南黔 南黔 西 南贵 阳安 顺六 盘 水铜 仁遵 义 毕 节图 1：面积（万平方公里） 图 2：人口组成（万人）九个地州来说，遵义面积最大，为 30763，黔东南次之；毕节人口最多，为 759；而安顺和六盘水，面积与人口均少。三、定“州”称谓的理由州，自治也，强调要通过地方自治而培养国民的自治能力。中国的早期维新派思想家马建忠、陈炽、陈虬、郑观应、何启、胡礼恒、梁启超等已经开始向国人介绍和鼓吹地方自治。和平建国纲领草案中也提出了地方自治的主张。放眼全球，减少行政区划的层次，3普及地方自治，是一个历史性的潮流；立足中国，确定地方自治体法人，
6、是城市化、市场化、产业化的现实而又迫切的要求。现行“县级 市” 的标准乃 1993 年制定， 许多县都达到此标准，即可改县为市，那么我国东部地区的“ 县府” 将几近消失。人们喜欢戴“ 设 市、 设镇” 的官帽，而 利之所趋，过 早举行“ 成人仪式“，变市扩区和街道办，实施“ 圈地运动” 而收益。 明清时不少镇的人口和经济实力早已超过了所属的县城，但它们的政治地位还是无法与县城相比。如果政区不变，仅是不断地对国务院关于行政区划管理的规定作修修补补，显得于事无补。传统的行政等级制度不应成为城市形成的桎梏。只有产权明确，地方自治才能真正实行；只有法律完善，政区体系才不致随意变更。四、省-州-县市（撤
7、乡）模式设想的益处县级是服务广大群众和经济发展的最好行政层级。如果省-县-乡（撤地）模式，省里开个会，县太多，一个会议通知要打 100 多个电话，文件资料要 100 多份下发，省情汇总一页统计不下来；遇上省里开紧急扩大会，如一个边远的镇人大代表（如从江加鸠乡），要赶到省城（贵阳）开个会，得花 1 天多时间，不说劳苦奔波，车辆用油、过路交钱和中途吃饭喝水等费用，就要增加不少。实行省-州- 县市（撤乡）的模式，通过分州，分县，统筹规划和分期分批推进与开发建设，可节省行政成本、减少了行政层级，提高行政效能，便民办事。区划调整是推进城镇化、城乡一体化的突破口，是推进“ 小县大城 ”核心战略的有效方法，
8、是 顺应时势、合乎民意的重大举措，对促进经济社会发展具有重大的战略意义。1、分州分县，有利于形成竞争态势，提高行政管理效率，完善行政管理职能，促进管理科学化，资源配置合理化，提高土地和各种公共设施利用率，促进二、三产业协调发展和居住条件的逐步改善。2、有利于培育新的经济中心和增长点，并聚拢人气，大批农民工进城务工经商，促进城区资源流、人流、物流、信息流迅速的聚集，推动城市化建设和农村集约化发展，带动县域经济社会发展与和谐社会建设，从而推进城乡一体化发展，加快城市化进程。3、有利于拓展城市发展空间，加快全面建设小康社会进程。通过科学合理的行政区划调4整，拓展城区面积，形成布局合理、经济发展有强足
9、后劲的产业格局，为今后的城市建设预留持续发展的空间，更好地发挥主城区对周边地区经济发展的辐射带动作用。事实证明，合理地调节区划能促进地区经济发展，如巴西迁都巴西利亚后带动了内地经济的发展，韶山因设市而带动小城镇建设，重庆因设直辖市而崛起，并造就了新的产业结构群。四、调整的机遇条件改革，是改变沉疴的最好良药，有改革更有发展的机遇。在公路快捷，通讯发达和电子政务便利的今天，加上中央推进的大部制工程，为省- 州- 县的区划调整迎来了可喜的春天。随着县县通高速，乡乡通油路，村村有公路，村寨水泥路，已形成公路经济圈，相邻的县际公路可 30 分钟到达，相邻的州府驻地可 12 小时到达，人们时空距离缩短，工
10、作效率提高，节奏加快。如果地方经济壮大、农民收入增加、基层干部待遇和生活水平稳定提高，人们切身利益不会减少，谁会不赞成行政区划调整呢？五、具体调整构思总体思路：稳定人心是前提，不搞下岗和分流，省-厅-处-科四级行政，原则是“编 制不变，人员不减； 职级不变，待遇不少” 、具体“省 级 不变 ，分州分 县，撤乡下队，二人村 办” ，全国形成“省-州-县市”的管理模式。为便于统计和提高行政效能，建议全省分州 20-30 个，人口大州分县 30 个，平均每县 10 万人，面积大而人口小的州县分县 20 个，平均为 6 万多人（也许有人说，此县才相当于过去的一个镇或区，可对百姓而言，意义大不一样）。贵
11、州，名于宋代，建于明朝 1413 年。政区近似椭圆形，省府贵阳居于中心，行政成本少，如果完善省界的犬牙交错，将是理想的省级行政区划。其东西长 570 公里，南北长 510 公里，面积约为 18万平方公里，人口 3985 万人，平均每平方公里 225 人。行政改革不能靠良好的主观愿望和领导者的决心，要遵循政治学、行政学与经济学、社会学的规律。减少行政层次，必须在稳定现有省级和地级行政区划的前提下入手，州内分州，局部调整，水到渠成。笔者以面积和人口相结合，设想 20 个州，每州面积 5000513000 平方公里，人口 100300 万人。新的州，面积上黎平州最大，人口上毕节州最多。从城市水源供应
12、、交通要道、地势平缓和区划中心等，来考虑设州府驻地，如凯里州府搬迁到下司河东，可缓解凯里市内交通堵塞，再造新城促发展；册亨州，驻地设望谟油迈，同时高速路连接册亨八渡镇的火车站；黎平州，驻地设黎平双江或从江洛贯，高速路连快铁火车站和黎平飞机场；贵定州，驻地设开阳平寨，高速路连贵阳和贵定火车站。具体如下表：贵州分州区划调整估算表位置 州 名 平方公里 州府驻地中心、水、路 万人 所辖县市 注1 黎平州 12597 洛贯园区 140 锦屏、黎平、从江、榕江 侗族州2 都匀州 9536 都匀 133 都匀、三都、独山、荔波 苗族州3 黔南州 9845 断杉孟寨 132 惠水、长顺、平塘、罗甸 布依族州
13、4 册亨州 9171 望谟油迈 136 贞丰、望谟、册亨、安龙/2 布依族州南部5个5 兴义州 7634 兴义 186 兴义、兴仁、普安、晴隆 布依族州6 黔东州 9767 三穗 134 岑巩、镇远、三穗、天柱、剑河 苗族州7 凯里州 8975 摆仰 .桃花 167 麻江、凯里、黄平、施秉、台江、雷山、丹寨 苗族州8 贵定州 9877 开阳平寨 192 瓮安、福泉、贵定、龙里、开阳、息烽 9 贵阳州 4971 金阳 293 贵阳、清镇 10 安顺州 9269 安顺 267 不变 中部6个11 六盘州 9812 水城营盘 298 不变，大湾划入威宁 12 铜仁州 8071 铜仁 170 松桃、铜
14、仁、万山、玉屏、江口、印江/213 思南州 9925 思南 233 沿河、德江、思南、石阡、印江14 湄潭州 7069 凤冈进化 154 湄潭、凤冈、余庆、绥阳 15 遵义州 7196 遵义 265 遵义、仁怀16 毕节州 9442 毕节 299 毕节、大方、金沙17 黔西州 7869 织金茶店 271 纳雍、织金、黔西 18 草海州 9643 威宁 194 威宁、赫章 彝族州19 道真州 8587 道真旧城 160 道真、正安、务川、桐梓/3 20 黔北州 7911 桐梓 160 赤水、习水、桐梓、绥阳/3北部9个总计 177167 3984 调整后，各州面积和人口差别,见20 个州条形图。
15、六、相关事宜（一）、厅级干部调配：原有 9 地州，正厅干部有 36 人，算上打括号的正厅和巡视员，40 人有多。分州分县后，一律实行 1 正 2 副，过渡期间，党委书记可兼人大主席，政府首长可兼政协主席，如果6加上大部制推行，党委、人大、政府、政协、纪委、宣传、统战、工商联，以及虚职人士，干部调配，游刃有余。（二）、部门人员：全省的厅级、处级、科级人员的待遇不减，编制与当地人口总量挂钩，服务半径少，小州后的部门人员相对减少，如黔东南州级单位，初始过渡阶段可 1 分为 3，如原单位有 24 人，平均每州 6 人，先设置办公、出纳和业务 3 个科，副职主持工作。在自愿的前提下，动员原籍人员先调，特
16、殊的岗位也可从身份性质相同的单位调人。（三）、循序渐进，逐步到位，十年稳定州，五年备县市：一是省县不动，先分州，过渡稳定期为 10 年；二是州级稳定好后，再推行分县决策咨询和调研，准备时间为 5 年；三是第 16 年撤乡定县市。而安顺州和六盘州可直接进行分县撤乡试点。（四）、试行大部制，或几块牌子一套人马，责任到人，综合办公：如政务局、文化局、经济局、建设局、交通局、能源局、卫生局、安管局、法综局、决咨局、环保局、监督局、发改局、农林局、教育局、金融局、工信局、财税局、人源局、档案局、社会局，同时实行部门联系县帮扶制度，在住房上实行优惠房贷政策。（五）、便民换证，只准收工本费。所有党政机关、企
17、事业单位的门牌、公章、信封、稿纸、工作证都要更换；区内企业的工商营业执照、税务登记证、银行账户、卫生许可证，居民的身份证和户口簿统统要换一遍，相关航站名称变更。换证更名只收成本费。（六）、过渡时期，学校和医院的服务范围和政策，保持原有不变；个人社保帐户，全国通行；公路建设、城镇建设和水电开发省垂直管理。 20 个州面积和人口图如下：02468101214黎 平 都 匀 黔 南 册 亨 兴 义 黔 东 凯 里 贵 定 贵 阳 安 顺千 万 平 方 公 里百 万 人 口70246810六 盘 铜 仁 思 南 湄 潭 遵 义 毕 节 黔 西 草 海 道 真 黔 北千 万 平 方 公 里百 万 人 口8参考资料：2008 版贵州省地图册
