中国社会转型时期地方政府职能的变迁.doc

1、1市场经济与中国地方政府的职能转型陈晓原（注：本文已发表在上海行政学院学报2002 年第 3 期）在经济体制转变时期，中国各级地方政府的经济职能有一个先强化、后弱化的过程，既有培育社会主义市场经济体制的积极作用，又有实行地方保护主义的消极作用。作为本地区国有企业所有者的代表、中央政府调控宏观经济决策的参与者和执行者，地方政府的经济职能同政企分开、形成全国统一市场不相容。随着经济体制的转变，地方政府的主要职能正在从抓经济建设，转变为建设、经营和管理地方的基础设施，同时健全管理社会事务、教文卫体、地方财政等方面的基本职能，并且开辟在市场经济条件下影响地方经济发展的新途径，从而为当地的企业生产和居民

2、生活创造一个良好的外部环境。作 者：陈晓原 男 1954 年生 复旦大学国际关系与公共事务学院教授 法学博士关键词：中国 地方政府 职能中国正处在建立市场经济体制的历史阶段。与此相适应，各级地方政府面临着职能转型的历史性课题，即地方政府的主要职能，从抓经济建设，转变为建设、经营和管理地方的基础设施，同时规范在社会管理、教文卫体和地方财政等方面的职能，为企业生产和居民生活创造一个良好的外部环境。一、 经济体制改革对地方政府职能转型的影响中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定中关于社会主义市场经济体制基本框架的论述，概括了经济体制改革的内涵，也为地方政府职能的转型指明了方向。社会主义市

3、场经济体制的基本框架，决定了地方政府职能转型的基本内容。这种决定可以从两方面来考察，一方面是决定了地方政府经济职能转型的基本内容,另一方面是决定了地方政府全部职能转型的基本内容。从经济体制改革决定地方政府经济职能转型的基本内容来看，具有双重任务。任务之一是以本地区国有经济所有者的代表、宏观经济管理决策参与者和执行者的双重身份，主导本地区的经济建设，构件社会主义市场经济体制在本地区的组成部分。它包括：实行政企分开；参与宏观经济管理；在本地区形成以公有制为主体、多种经济成分共同发展的所有制格局；培育各种生产要素的市场体系；调节社会分配等。任务之二是在客观条件基本成熟时，地方政府逐步放弃作为地区国有

4、经济所有者的代表、地区经济管理者的双重身份。提2出这种放弃的历史任务，是依据社会主义市场经济体制基本框架的若干本质规定。一是为了在社会主义市场经济体制中坚持以公有制为主体，以全民所有制经济为主导，真正实现政企分开，从根本上搞活国有企业，地方行政机构必须放弃作为本地区国有经济所有者代表的身份；二是为了建立全国统一开放的市场体系，使市场在中央政府的宏观调控下对资源配置起基础性作用，地方政府必须放弃作为宏观经济管理参与者的身份。从经济体制改革决定地方政府全部职能转型的基本内容来看，有下列方面：（1）经济体制的转变要求地方政府弱化经济职能，把“搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境” 1，作为地方政

5、府的主要职能。 （2）社会主义市场经济体制的建立，必将促进生产力的较快发展，使保护环境、合理利用自然资源的问题日益突出；市场经济自身因具有外在性，驱使企业以牺牲环境为代价，发展生产，谋取利润，需要政府为了公共利益，利用市场经济机制，使企业牺牲环境的外在成本内在化；我国人口众多，属于发展中国家，对资源和环境的需求极大，而人均资源远低于世界平均水平，自然环境已经非常脆弱；全球环境恶化的趋势，发达国家为自身的环保付出了巨大的代价，足以给我们敲响警钟等。社会主义市场经济体制下我国在资源和环境方面的上述基本国情，客观上要求我国地方政府把“保护自然资源和生态环境” 2，作为首要职能（从地方政府职能分类角度

6、看，环保职能是基础设施职能的组成部分） 。（3）社会主义市场经济体制需要稳定的社会秩序；地方政府直接面对社会；在与中央政府的职能分工中地方政府注重社会职能等，国家经济和社会发展的上述需要，要求地方政府把“加强政府的社会管理职能，保证国民经济正常运行和良好的社会秩序”3，作为基本职能。在社会管理职能中，计划生育、社会保障和社会治安尤为重要。（4） “社会主义市场经济体制的建立和现代化的实现，最终取决于国民素质的提高和人才的培养。各级党委和政府要把优先发展教育事业作为战略任务来抓，加强对教育工作的领导。 ”4教育管理是地方政府的教文卫体基本职能中最重要的职能。地方政府逐步弱化经济职能，即逐步放弃作

7、为地方国有经济所有者代表和地方经济管理者的双重身份，是健全中央政府调控宏观经济的行政体制的客观要求，是根除地方保护主义、形成各种生产要素的、全国统一开放的市场体系的客观要求，是“使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”的客观要求；在中国加入世界贸易组织的情况下，更是遵守世界贸易组织的基本规则、向各国来华企业开放中国市场、增强我国企业在国内外市场竞争力的客观要求。中国加入世贸组织，是加快建设社会主义市场经济体制的动力，也是加快把弱化地方政府的经济职能摆上议事日程的动力。世界贸易组织的基本规则是反对一个国家的贸易保护主义的，当然更反对一国内部的地方保护主义。1 中共中央关于建立社会主义市场经

8、济体制若干问题的决定 “四、转变政府职能，建立健全宏观经济调控体系” 。2 中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定 “四、转变政府职能，建立健全宏观经济调控体系” 。3 中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定 “四、转变政府职能，建立健全宏观经济调控体系” 。4 中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定 “八、进一步改革科技体制和教育体制” 。3在经济体制的转变时期，我国的地方政府具有双重身份，是双重的经济体制对地方政府发生作用的必然结果。在计划经济体制的作用下，中央政府仍然需要依靠、通过地方政府，实施宏观经济管理，使地方政府既是中央政府宏观经济管理的参与者，

9、又是本地区经济的管理者。在市场经济体制的作用下，地方政府成为本地区国有经济所有者的代表；因国有经济主导和带动其他经济成分而使地方政府成为在本地区“左右经济活动的最重要的经济主体” 1；本地区企业谋求发展的冲动、当地居民要求提高生活水平的迫切愿望、地方政府官员合法的物质和精神利益，使地方政府成为利益实体；中央政府和上级地方政府也要求地方政府对本地区的经济发展负主要责任，这些体制性、机制性因素迫使地方政府追求本地区的局部利益。经济体制的转变，导致我国地方政府具有双重身份，并成为带动地区经济、乃至全国经济发展的主要力量，它的经济职能对我国生产力的发展和经济体制的转变，起着双重作用：即一方面具有促进生

10、产力的发展和经济体制转变的积极作用，这方面的作用是显而易见的，在经济体制转变的早期和中期可以是为主的；另一方面具有阻碍生产力的发展和经济体制转变的消极作用，这方面的作用是深层次的，在经济体制转变的后期将是为主的。国内政治学、经济学界的研究人员对我国地方政府的经济职能在经济体制转变时期具有双重作用，已有较多的关注和探讨。北京大学政治学与行政管理系、北京大学公共政策研究所于 1998 年 4 月曾举行“经济体制转型中的政府作用”国际学术研讨会。 “中央与地方关系和地方政府作用一直是困扰我国经济和政治体制改革的一个棘手的问题。研讨会在这个问题上提出了一些新的思路，也存在着一些不同的观点。有的学者认为

11、地方政府在经济发展中不具备宏观调控的能力。由于政府主导经济，整个国民经济被不同的地区和部门所分割。许多地方经济的发展是以占用甚至损害国家利益或较大地区的整体利益为代价的。地区分割经济的进一步发展导致了地区经济封锁和地方保护主义，严重地阻碍了全国统一市场的形成和发展，并造成了中央权威削弱、国家能力下降的危机。有的学者通过分析我国经济体制转型中地方政府角色转换和中央与地方关系的发展过程，认为经济改革和地方政治资源增加使地方政府产生了推动本地区经济和社会发展的巨大动力，并发挥了积极作用。 ”2有的学者提出了我国地方政府弱化经济职能的趋势。 “在转轨时期，进一步发挥我国地方政府作用实际上面对着一个两难

12、选择的尴尬局面，即一方面，我国地方政府的经济行为特征，决定了我国地方政府不是一种理想的经济发展主体，在现实经济生活里，让地方政府来充当主要经济主体也并非一种理想选择；但另一方面，地方政府发展我国地区经济的积极性作为大国经济的一种宝贵资源又必须得到保护，尤其在我国地方政府一下子不可能完全退出主政地区经济发展历史舞台的情况下，地方政府继续发挥作用是必须面对的一个事实。 ”31 刘国光、戴园晨等著：不宽松的现实和宽松的实现：双重体制下的宏观经济管理 ，上海人民出版社，1991 年第 1 版，第 89 页。2 徐湘林：政治体制改革与政府职能转变理论探讨的新动向“经济体制转型中的政府作用”国际学术研讨会

13、综述 ，载政治学研究1998 年第 2 期，第 95 页。3 周克瑜著：走向市场经济中国行政区与经济区的关系及其整合 ，复旦大学出版社，1999 年第 1 版，第141 页。4二、 经济体制转变时期地方政府经济职能的双重性（一） 地方政府经济职能的积极作用经济体制转变时期我国地方政府经济职能的积极作用，首先表现在地方政府、主要是省级政府参与决策和执行中央政府调控宏观经济的政策。 “合理划分中央与地方经济管理权限，发挥中央和地方两个积极性。宏观经济调控权，包括货币的发行、基准利率的确定、汇率的调整和重要税种税率的调整等，必须集中在中央。这是保证经济总量平衡、经济结构优化和全国市场统一的需要。我国

14、国家大，人口多，必须赋予省、自治区、直辖市必要的权力，使其能够按照国家法律、法规和宏观政策，制定地区性的法规、政策和规划；通过地方税收和预算，调节本地区的经济活动；充分运用地方资源，促进本地区的经济和社会发展。 ”1这段论述既论证了中央政府调控宏观经济的必要性，也指出了从目前我国国情出发，在我国实行中央和省两级宏观经济管理体制的必要性。中央政府与省级政府调控宏观经济的职权划分，分为固定资产投资、财政、税收、金融、物价和外贸等方面 2。我国地方政府经济职能的积极作用其次表现在投资于产业建设和基础设施建设，并吸引外资，推动经济建设和对外开放。 “我国中央与地方投资范围划分的总原则是，面向全国重要的

15、建设工程，由中央或以中央为主承担；区域性的重点建设工程和一般性的建设工程，由地方承担。 ”“中央与地方在全民所有制基本建设投资方面的比重与在更新改造投资方面的比重存在着很大的差别，一般说来，基本建设的大部分由中央承担，更新改造的绝大部分由地方负责。 ”3地方政府经济职能的积极作用，再次表现在规划和实施地区产业结构的调整。在东部地区，地方政府引导和促进地区产业结构的调整，不仅带动了沿海地区经济的较快发展，而且为我国应对和利用世界产业结构的转移创造了条件。 “在中西部地区，政府往往是经济结构调整的直接发动者和初始阶段的主要支持者，是经济结构调整的第一推动力 。 ”地方政府在经济结构调整中的作用表现

16、在：“选择好支持结构调整的着力点，为结构调整提供第一推动力 ；抓好企业的产权多元化改革，从根本上防止政府对潜力产品的低效支持；加强规划、引导和调控，确保结构调整沿着正确的方向和轨道推进；深化市场取向的改革，为政府逐步退出对产品、企业的直接支持创造条件；积极推进软环境建设，为结构调整创造良好的外部环境。 ”4地方政府经济职能的积极作用，又次表现在地方政府维护市场秩序，培育市场体系。价格管理是维护市场秩序的重要方面。目前我国县级以上地方政府管理价格的基本职能是：监督执行由上级政府制定的少数商品价格和收费标准；按照国家规定的权1 江泽民：在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告 “四、转变政府职能，

17、建立健全宏观经济调控体系” 。2 可参见中央机构编制委员会办公室编：中国行政改革大趋势第 18 章“中央和省两级经济调控研究” ，经济科学出版社，1993 年第 1 版，第 221 225 页。3 魏礼群主编：市场经济中的中央与地方经济关系 ，中国经济出版社，1994 年第 1 版，第 84 85 页。4 田成平：政府在经济结构调整中的作用 ，载人民日报2001 年 2 月 15 日，第 9 版。5限制定本地区极少数的商品价格和收费标准；按照国家规定的权限管理本地区属于国家指导价范围的一部分商品价格和收费标准，指导企业制定商品价格和收费标准；维护本地区的物价总水平；建立直接和间接的物价检查制度

18、；保护生产者、经营者的定价自主权，范围包括属于市场调节价范围的多数商品价格和收费标准 1。 “向市场经济过渡中的国家一般均为发展中国家，市场发育程度比较低在市场发育过程中，国家不是干预市场活动，而主要是起着培育、扶植和促进市场运行的作用，解决这一时期市场有所不能的问题。 ”2“九五”时期，上海市“随着经济体制改革不断深化，各类要素市场进一步发展和完善。证券交易所、期货交易所、外汇交易中心、人才市场等一批要素市场的服务范围进一步拓宽，中介组织在发展中逐步规范，初步形成了以国家级市场为龙头、区域性市场为骨干、地方性市场为基础的市场体系。 ”3地方政府的经济职能，第五表现在扶持非公有制经济的成长。形

19、成以公有制为主体、多种经济成分共同发展的所有制结构，是社会主义市场经济体制的基本框架之一。地方政府在坚持和改革国有经济的主导地位、改革和规范集体经济的同时，大力扶持非公有制经济的产生和发展。 “非国有产权的形成及其发展并不是一帆风顺的，而是经过了一个长期的发展过程。在这个过程中，地方政府的态度和行为有着决定的意义。”“在这种制度化的讨价还价的相互关系中，由于地方处在中央和个人之间，其与中央和其他地区存在着利益的差别和矛盾，其与本地区的个人又存在着各种利益的一致性，地方为了自身的利益，往往与个人站在一起。于是，在地方的参与、支持和保护下，私人产权和非国有经济才迅速发展起来。 ”4（二）地方政府经

20、济职能的消极作用在我国经济体制转变时期，地方政府具有双重身份：既是本地区国有经济所有者的代表，又是地区经济的管理者。这样的双重身份使它肩负起推进经济体制转变、发展生产力的历史使命，对经济体制的转变和生产力的发展具有积极作用。但是，地方政府作为本地区国有经济所有者的代表，同政企分开不相容。如果地方政府坚持本地区国有经济所有者的代表身份，危害之一是国有企业职工仍然不能在财产所有权上实现劳动者与生产资料的直接结合，国有企业的劳动者仍然不是自己所使用的生产资料的主人，仍然不能从根本上调动国有企业劳动者的积极性，因而国有企业不能真正搞活，不能真正发挥全民所有制的优越性，不能在世界经济一体化的竞争中发挥全

21、民所有制经济对其他经济成分的主导作用；危害之二是由政府官员代表全体人民行使国有企业的所有权和经营权，平时可能成为腐败的经济基础，当腐败的量变积累到质变的程度，可能成为官僚特权集团的经济基础；危害之三是行政机构及其官员不能成为公正对待各种经济成分、维护市场竞争秩序的“裁判员” 。另一方面，地方政府作为地1 魏礼群主编：市场经济中的中央与地方经济关系 ，第 101 105 页。2 罗肇鸿、张仁德主编：世界市场经济模式比较研究 ，兰州大学出版社，1994 年第 1 版，第 149 页。3 上海市人民政府发展研究中心主编：2001 年上海经济年鉴 ， 上海经济年鉴社，2001 年第 1 版，第 71

22、页。4 董辅仍等著：集权与分权中央与地方关系的构建 ，经济科学出版社，1996 年第 1 版，第 65 页。6区经济的管理者，同“建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用” 1这一根本目标不相容。如果地方政府坚持作为地区经济管理者的身份，危害之一是地方保护主义不能根除，它可以利用手中的经济管理权力，从本地区的局部利益、或少数的官僚、企业家的利益出发，在本地区范围内，有选择性的允许各种生产要素流入或流出，从而不同程度地阻碍各种生产要素的自由流动；危害之二是不能建立中央政府有效地调控宏观经济的行政体制，中央政府调控宏观经济的政策因为需要通过地方政府执行，或通过地

23、方政府分享一部分决策权，而受到严重的干扰；危害之三是不能形成全国统一的市场，各种生产要素不能通过自由流动，实现最佳组合，提高经济效益。我国经济体制转变时期地方政府经济职能的消极作用，首先表现在各地重复建设，造成产业结构雷同，导致生产力的闲置和破坏。 “世界其他国家的一般规律是，在人均国民生产总值超过 3000 美元时才迈入经济相对过剩的阶段，而我国则在不足 800美元的低水平上便进入过剩经济时期。这样，就形成了欠发达与相对经济过剩并存的局面。形成这种局面的重要原因就是多年来我们搞了不少低水平重复建设。而这种状况，对于发展经济甚为不利。 ”2据 1997 年的建国以来第三次全国工业普查数据， “

24、对900 多种主要工业产品生产能力的普查，有一半产品生产能力利用率在 60%以下。像家用洗衣机、内燃机、金属切削机床、汽车、复印机、彩电、录象机、微波炉、空调器等产品的生产能力利用率都在一半以下。 ”3到 1999 年，情况依旧。 “重复建设造成的生产能力严重过剩，是影响国有企业经济效益的一个重要原因。目前，全国一半以上工业品的生产能力利用率不到 60%。 ”4造成我国地区之间产业结构雷同的主要原因是各级地方政府之间、尤其是省级政府之间的重复建设。地方政府经济职能的消极作用，第二表现在制造、销售假冒伪劣产品屡禁不绝。据全国打击假冒伪劣办公室副主任、国家质量技术监督局总工程师叶柏林介绍， “我国

25、现阶段假冒伪劣商品的品种数量之多、范围之广、危害之烈，在世界上是罕见的。”5国务院副总理吴邦国在 2000 年 10 月召开的全国“打假”联合行动电视电话会议上指出：“必须清醒看到，假冒伪劣商品屡禁不止的问题还没有从根本上得到解决。主要表现在：一是假冒伪劣商品种类多、数量大、范围广二是有些地方区域性、集团性制假售假问题越来越突出。有些制假售假活动已由过去的单兵作战和简陋的小生产，发展为大规模的专业化生产。三是参与制假售假的单位和人员日趋复杂，制假售假违法犯罪分子气焰嚣张。 ”6“鉴于制假售假问题的严重性， “国务院决定成立全国打假工作协调小组” ， “各省、自治区、直辖市人民政府要切实落实本地

26、区的打假工1 中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定 “一、我国经济体制改革面临的新形势和新任务” 。2 梁言顺：制止重复建设，优化经济结构 ，载人民日报1999 年 3 月 2 日，第 9 版。3 人民日报记者朱剑红：国情调查的重大收获国家统计局工交统计司司长李启明谈“三普” ，载人民日报1997 年 4 月 4 日，第 14 版。4 人民日报记者：加大总量控制力度，坚决清理整顿“五小”国家经贸委副主任石万鹏答本报记者问 ，载人民日报1999 年 7 月 9 日，第 2 版。5 人民日报记者励漪：“打假”绝不手软 ，载人民日报1999 年 1 月 25 日，第 15 版。6 新华

27、社记者李佳路、 人民日报记者王彦田：严厉打击制售假冒伪劣商品违法犯罪活动 ，载人民日报2000 年 10 月 27 日，第 2 版。7作责任，成立打击制售假冒伪劣商品违法犯罪活动领导小组” 1。我国假冒伪劣商品屡禁不止有两个基本原因：一是部分企业的经理等人员素质低下，违法犯罪；二是地方政府对当地企业制假售假的保护。地方保护主义还是假冒伪劣商品屡禁不止的主要原因。国务院副总理吴邦国在 1995 年的全国“打假”工作会议上已指出：“要坚决克服地方保护主义的干扰，纠正以罚代刑的现象。 ”22001 年 1 月，吴邦国副总理在关于山西开展打击“土炼油”专项打假行动的文件上又作批示：“这也说明，只要地方

28、政府下决心，就能使打假工作落实到实处，取得实效。 ”3地方政府经济职能的消极作用，第三表现在一部分地方政府用行政手段分割市场。“从 1985 年1992 年，我国对外贸易的进出口总额年均增长分别为 10%到 17%，而国内省际之间贸易额的年增长率却仅为 4.8%，大大低于对外贸易的增长速度，同时也大大低于全国零售商品总额年均增长 9%的水平。 ”4国务院关于整顿和规范市场经济秩序的决定把“打破地区封锁”作为“整顿和规范市场经济秩序的主要内容”之一，把“查处地区封锁” 、 “打击地方保护主义”作为“当前的工作重点”之一，要求“查处行政机关、事业单位、垄断性行业和公用企业妨碍公平竞争，阻挠外地产品

29、或工程建设类服务进入本地市场的行为，以及其他各种限制企业竞争的做法。 ”5地方政府用行政手段分割市场的形式多种多样，包括用行政文件禁止生产要素在地区内外之间的流通；对外地商品进入本地提出种种附加条件；对外地产品另立标准，加以限制；一些地方公路上存在的所谓“三乱”现象，即乱设站卡、乱罚款、乱收费等。地方政府经济职能的消极作用，第四表现在公有制经济实行跨地区的资产重组优化困难重重；与此同时，地区内的公有制经济资产重组却存在由地方政府“拉郎配”的现象。 “由于企业的行政化属性，决定了我国的企业管理体制必然处在一种条块分割的状态之中。因此，无论是组建企业集团，还是进行各种形式的企业联合、兼并等都是困难

30、重重。著名经济学家刘国光曾撰文指出，这种利益协调的难度，已经成为我国企业资产重组的最大制约因素。 ”6一些地方政府一方面阻挠本地区的企业被其他地区的企业兼并，另一方面“如 80 年代初我国企业的兼并，几乎都是政府通过拉郎配的包办婚姻方式把一个个劣势企业或濒临破产的企业让优势企业兼并 ，试图把劣势企业搞活，反而把兼并企业给拖跨了。 ”7地方政府经济职能的消极作用，第五表现在地方政府作为国有企业的投资主体，为了提高经济增长率，争项目，铺摊子，导致对生产资料的需求过旺，成为诱发宏观经济过热的主要根源。 “一般说来，一省、一市、一县乃至一乡的领导者都有着为官一任，造福一方的宏愿。其造福的支撑点，便主要

31、来自工业或商业项目。项目越多，则政府的财政基础越加雄厚，政府官员的政绩越加辉煌。至于具体项目的投1 新华社电：国务院决定开展打假联合行动 ，载人民日报2000 年 11 月 7 日。第 7 版。2 新华社电：克服地方保护主义，加大力度深入打假 ，载解放日报1995 年 8 月 27 日，第 1 版。3 吴邦国在一份批示中明确打假的关键只要地方政府下决心 ，载报刊文摘2001 年 1 月 22 日，第 1 版。4 董辅仍等著：集权与分权中央与地方关系的构建 ，第 198 页。5 国务院关于整顿和规范市场经济秩序的决定 ，载人民日报2001 年 5 月 9 日，第 2 版。6 周克瑜：走向市场经济

32、中国行政区与经济区的关系及其整合 ，第 148 149 页。7 周克瑜：走向市场经济中国行政区与经济区的关系及其整合 ，第 150 页。8资盈亏如何、是否重复建设、是否引起消费过快增长乃至通货膨胀之类的问题，与投资者个人并没有直接关联。这也是通常人们所说的投资饥渴症的主要由来。 ”1“如果各地只从地方利益出发，拼命争项目、铺摊子、上速度，势必造成总需求大于总供给、经济过热和通货膨胀，迫使国家进行经济调整，使我国经济发展呈现一种大起大落的状态。 ”2“有的时候中央政府严肃地强调控制，乃至以处分和撤职要求地方政府坚决贯彻，地方政府还是会发挥其调控主体的功能，抑制作为经济利益主体的冲动；然而在一般状

33、况下，地方政府的双重身份总是向经济利益主体这一面倾斜。 ”3地方政府经济职能的消极作用，第六表现在一些地方政府干扰各类银行执行中央政府的金融政策，破坏金融秩序。地方政府采用行政或经济的手段来对付中央金融宏观调控的做法大体表现在以下十个方面：1.直接干预。直接以红头文件下发，强迫银行贷款。2.订高社会经济发展目标，倒逼中央银行。3.违章进行集资。4.发行地方债券。5.乱设非金融机构。如城市信用社、基金会、互助会，吸收存款。6.利用政策性贷款混水摸鱼。7.授意、允许企业挪用流动资金贷款。8.搞地方封锁，使资金划地为牢。9.盲目设立开发区及三资企业等，套取银行配套流动资金贷款。10.允许公款私存和财

34、政信用。当临时贷款规模不足时，又把财政资金信用化，变相扩大规模 4。地方政府经济职能的消极作用，第七表现在一些地方政府隐匿、挤占中央的税收。“在经济持续高速增长、且国有企业经济效益普遍逐年下降的情况下，工商税收以其收入稳定增长的特征在地方财政收入中占据重要地位，地方政府都不甘心与中央分享，往往通过隐瞒收入、人为降低财政收入增长速度的做法来藏富于企业，减少上交中央财政收入，并通过集资、摊派等手续把这块收入再收上来。这样共享收入的增长部分实际上就变成了地方独享收入，有人将这种收入称之为非规范公共收入 ，并测定这部分收入占地方预算的 30%。 ”5地方政府经济职能的消极作用，第八表现在司法工作中存在

35、着严重的地方保护主义。 “在我国当前的司法中，地方保护主义几乎成为一项公害 ”， “司法上的地方保护主义形式多样。诸如，审判工作中的地方保护主义主要是：立案上卡 ，即对外地诉本地的案件，百般挑剔， 严格把关 ；管辖上争 ，即对不属于自己管辖的案件，设法编造理由，甚至赤膊上阵 ，争夺管辖权；审理上拖 ，即对外地当事人可能胜诉的案件，借口各种理由拖一拖、蹭一蹭，进行马拉松式的审理；调解上压 ，逼迫外地当事人让步妥协；裁判上偏 ；执行难 。 ”6当时任中央政法委书记的任建新在全国政法工作会议上说：“地方和部门保护主义是十分严重的。 ”7地方政府经济职能的消极作用，第九表现在“不平等竞争促成了对调控犯

36、规，强化了诸侯经济 。 ”在经济体制转变时期，为了搞活地方经济，中央政府有选择、有1 大峡：为何“压下又弹起” ，载人民日报1995 年 6 月 5 日，第 9 版。2 马传景：论“地方保护主义” ，载求是1996 年第 16 期，第 33 页。3 刘国光、戴园晨等著：不宽松的现实和宽松的实现：双重体制下的宏观经济管理 ，第 120 121 页。4 杨建荣：宏观调控下中央与地方关系的调整 ，载财经研究第 1996 年第 3 期，第 4 5 页。5 黄肖广：财政体制改革与地方保护主义 ，载经济研究1996 年第 2 期，第 38 页。6 董辅仍等著：集权与分权中央与地方关系的构建 ，第 209

37、页。7 新华社记者张宿堂、 人民日报记者苏宁：中央政法委要求政法部门清除执法中地方和部门保护主义 ，载人民日报1996 年 12 月 20 日，第 4 版。9差别、有先后地向省级政府下放经济权力，形成了所谓的中央给地方的优惠政策。 “各地方政府开始以实现地方利益作为基本的行为模式，争先恐后地从中央得到好处和优惠。 ”1“由于放权是有差别的放权，使得不同地区之间形成了不平等的竞争”，而“不平等竞争促成了对调控犯规，强化了诸侯经济 ”。 2地方政府经济职能的消极作用，第十表现在为了应付上级政府对本地区经济和社会发展指标及地方党政首长政绩指标的考察，一些地方政府夸大、编造数据，不同程度地存在着浮夸风

38、气。 “1997 年底，国家统计局、监察部、国家法制局联合开展全国统计法执法大检查，共查出 6 万余起违法案件，其中在数字上弄虚作假的占56.2%。 ”“1995 年底，全国进行第三次工业普查，全国乡镇企业不变价产值被核减了1.8 亿，也就是说挤掉了 40%的水分。 ”“虚报产值产量、虚报小康达标水平、虚报人口出生率、瞒报农民负担、虚报扫盲成果近年来，虚报浮夸之风在一些地区并未减弱，一些人为捞取政绩，替自己铺设升迁的台阶，不惜牺牲群众利益弄虚作假。 ”“从客观原因上分析， 干部出数字原因在于一些地区数字出干部的干部考核、用人机制。有的地方明文规定：乡镇企业产值超亿元者，书记乡长可提拔为副县级。

39、”3三、 地方政府弱化经济职能的条件在经济体制转变的前期，我国地方政府强化经济职能，既是经济体制转变的必然结果（一方面在原有的计划经济体制作用下，地方政府作为地区国有企业所有者的代表和地区经济的管理者，拥有较多的经济管理权；另一方面在社会主义市场经济体制的作用下，地方政府成为利益主体） ，又具有过渡性。在经济体制转变的后期，随着社会主义市场经济体制的逐步健全，地方政府经济职能中实行地方保护主义的性质与社会主义市场经济体制的相容性越来越少，而矛盾性越来越多，生产力与生产关系、经济基础与上层建筑矛盾运动的客观趋势要求我国地方政府弱化经济职能。 “地方政府充当发展主体，有可能阻碍商品经济的主体发育成

40、长” ， “地方政府在中国经济运行中扮演的这种角色有些勉为其难，其承担的经济功能大部分只具有过渡性质。 ”4“最后需要强调的是，地方政府较强的干预经济的职能不是永恒的。这些职能是中国目前体制转轨期的产物，随着市场经济制度的完善，地方政府的上述职能将逐步弱化。地方政府在进行制度创新的同时也将逐步否定自己的职能。 ”5“应该逐步取消地方政府直接管理经济、组织经济活动的功能。在可见的将来，除省级可以暂时维持一定的管理与调控经济职能外，各级地方政府不应该直接管理经济、任命企业领导，不应该直接成为投资主体。地方政府的职能应该限定在提供公共产品范围内。 ”61 胡伟：政府过程 ，浙江人民出版社，1998

41、年第 1 版，第 176 页。2 刘国光、戴园晨等著：不宽松的现实和宽松的实现：双重体制下的宏观经济管理 ，第 123 124 页。3 张书泽：根治浮夸 ，载人民日报1998 年 7 月 28 日，第 11 版。4 王德成：地方政府经济权力膨胀的机理分析 ，载改革1989 年第 3 期。5 洪银兴、曹勇：经济体制转轨时期的地方政府功能 ，载经济研究1996 年第 5 期，第 28 页。10地方政府与公有制经济组织之间实现政企分开，既是弱化地方政府经济职能的客观依据和动因，又是弱化地方政府经济职能的首要条件。 “地方主义的产生土壤就是地方政府拥有企业。 ”1“政企不分，企业还不是真正的商品生产者

42、，没有投资决策权，各级政府仍然是最重要的投资主体和决策主体，同时却不必对投资决策的后果负真正的责任。这是地方保护主义产生的体制基础。 ”2实现地方政府与公有制经济组织的政企分开，可以分三步走：第一步，各级政府的国有资产管理部门，从现在的附属于各级行政机构转变为附属于各级人大。 “1989 年我曾主张中央和各地以国有资产管理机构为首的国有经济实体系统，均对各级人民代表大会常务委员会负责，而和各级政府分属于不同系统。这样，就可以彻底实现政企分开 ”3。各级地方政府把集体经济组织的所有权和经营权全部还给集体所有制企业，并用股份合作制改造和规范集体经济组织。各级行政机构在所有权和经营权上与国有企业彻底

43、分开，是这一阶段政企分开的最大进步，有利于各级行政机构的经济部门在管理经济中，对各种经济成分的经济组织保持比较公正的地位。第二阶段，各级国有资产管理部门从隶属于同级人大，逐步转变为是全国人大在各级地方的派出机关。 “国资委从行政部门独立出来，上级部门委托方是谁呢？如果真正与行使社会经管职能的部门分离，实行商业化经营， 上级部门就不应是国务院，而应是全国人大。 ”4至此，结束了地方政府作为地区国有企业所有者的历史，在所有权方面，铲除了地方政府实行地方保护主义的体制性根源，是这一阶段政企分开的最大进步。第三阶段，职工股在全民所有制企业行使所有权及其经营权中起主导作用；国有资产管理部门及其官员对职工

44、股的主导作用行使监督权。在全民所有制企业中，对行使所有权及其经营权起主导作用的，从国资部门及其官员转变为职工股。这是这一阶段政企分开的最大进步。这种职工股有以下特点：因为职工股是职工在企业和国家当家作主的命根子，所以，在退休前，职工无权出售这部分股份（他有权出售通过股票市场购入的本企业股份） ；在退休时，他有权向本企业出售这种股份，以换取养老金的一部分；职工股分为个人股和集体股两部分；职工股主导企业的所有权及其经营权，不意味着职工股占企业全部股份的最大部分，最大部分应是全民股即国家股。为什么职工股有权主导？这种权利来自职工股自身的权利和全民股委托职工股代表其行使的权利，全民股把拥有的所有权委托

45、给职工股行使，绝对比委托给国资管理部门及其官员更合理。全民所有制企业中的社会股含其他公有制经济组织的法人股、外资股、私营经济股和个人股，它们无权主导全民所有制企业的所有权及其经营权（如果有权主导，就意味着改变企业的全民所有制性质） ，但有权行使对职工股主导所有权及其经营权的监督权。建立中央政府垂直领导、调控宏观经济的行政体制，是弱化地方政府经济职能的主要条件。在我国，一部分涉及生产要素、或参与管理国民经济的机构，历来实行受中央政府垂直领导的行政体制。这些机构包括“中央设在省的地质矿产、烟草专卖、6 李强：经济转型与机构改革 ，载经济社会体制比较1998 年第 4 期，第 34 页。1 魏礼群主

46、编：市场经济中的中央与地方经济关系 ，第 152 页。2 马传景：论“地方保护主义” ，载求是1996 年第 16 期，第 35 页。3 黄范章：推行股份制的严重障碍政企不分 ，载经济社会体制比较1998 年第 1 期，第 28 页。4 银温泉：政企分开的可行性研究 ，载经济研究1998 年第 2 期，第 40 页。11黄金管理、物资储备、测绘、邮电、电力、海洋、民航、气象、地震、商检、海关等部门” 1，还包括审计、统计、铁路等部门 2。近年来，随着经济体制转变的深入和中央政府调控宏观经济的加强，先后另有一些涉及生产要素、参与中央政府调控宏观经济的机构，转为实行由中央政府垂直领导的行政体制，包

47、括中国人民银行、证券市场和国家税务系统等，省级以下的工商行政管理部门则改为受省级政府的垂直领导。目前我国地方政府参与中央政府调控宏观经济、管理本地区经济的工作部门可以分成两类：一类是综合经济部门，包括计划委员会，经济和贸易委员会，对外经济和贸易委员会，农业委员会，商业委员会，建设委员会，科学技术委员会，物价局，地方税务局，财政局，国有资产管理局，人事局，劳动局，土地管理局，房产管理局，交通局，旅游局等；另一类是经济监督部门，包括工商行政管理局，技术监督局，专利局，审计局，统计局，药品管理局，食品卫生监督部门等。这些部门中，除了地方税务局、财政局等少数部门始终是地方政府的工作部门外，其他部门一般

48、说来都将不同程度地强化中央政府的垂直领导。地方政府首长不再对本地区经济发展负主要责任，是地方政府弱化经济职能的直接条件。 “解铃还需系铃人。 ”国内学术界对中央政府及上级政府把经济建设作为考核地方政府党政首长的主要依据、从而诱发地方保护主义，给予强烈的关注。 “我国考核、任用干部的标准不合理助长了地方保护主义 。应该指出，有的地方官员追求的利益目标是双重的：既有实现本地区全体社会成员利益最大化的目的，也有追求个人利益最大化的动机，其中最重要的是个人职务的提升。遗憾的是，到目前为止，我们任用、考核干部时往往以数量指标、短期目标为主，而不是以质量指标、长期目标为主，所谓产值增，书记升 ， 数字产生

49、干部，干部产生数字 ，就是对这种情况的朴素概括。 ”3“有些地方并不是不知道重复建设的危害，但依然热衷于搞大规模的重复建设，根源就在于有的领导干部为了追求所谓的政绩搞短期行为，认为在任期内项目上的越多，投资规模越大，甚至能够在短期内带动地方经济增长，就表明政绩突出。至于离任后如何亏损，就事不关己、高高挂起了。 ”4为什么在社会主义市场经济体制的条件下，地方政府首长不必对本地区的经济发展负主要的责任？因为在社会主义市场经济体制的条件下，一个地区经济发展的速度和效益，是下列一系列因素综合作用的结果：地方政府通过行使基础设施、社会管理、教文卫体和地方财政方面的职能，吸引投资，为企业生产创造一个良好的外部环境；本地区企业的产业结构、技术水平