1、行政强制法在交通事故处理程序中“因收集证据的需要”而扣留车辆问题上的适用【内容摘要】：扣留车辆是目前交通事故处理过程中交通警察使用的最频繁、最有争议的行政执法手段之一。但目前尚有诸多实际问题缺乏明文规定，这使得当事人与执法者从各自角度出发，就扣留车辆的过程中如何理解和适用行政强制法产生了严重分歧。为此本文根据行政强制法所确定的基本原则和相关规定，对目前交通事故处理程序中“因收集证据的需要”而扣留车辆所产生的相关争议问题：如扣留车辆行为的本质法律属性、强制拖车所产生的拖车费和停车费的承担主体、警方在扣留车辆过程中存在的一些违法行为等进行了浅显的论述，以供执法者和交通参与人参考。2012 年 1
2、月 1 日起开始实施的行政强制法非常集中的体现了现代行政法治的基本理念，它与行政处罚法、行政许可法共同组成了规范和控制行政权力的“三部曲”，是我国行政法治史上的又一个里程碑。扣留车辆是目前交通事故处理过程中警方使用的最频繁、最有争议的行政执法手段之一。笔者作为处理交通事故案件的专业律师和电台处理交通投诉的嘉宾主持，深感行政强制法虽然在很大程度上完善了警方扣留车辆的法律程序，但是尚有诸多实际问题缺乏明文规定，使得当事人与警方各自从自身的利益角度出发进行解释、操作，这严重损害了国家法律的尊严，影响了和谐交通的构建。为了能在扣留车辆的过程中正确理解和适用行政强制法，笔者现就根据行政强制法所确定的基本
3、原则和相关规定，对目前交通事故处理程序中“因收集证据的需要”而扣留车辆所产生的相关争议问题做一浅显的论述。一、公安机关交通管理部门在交通事故中扣留车辆的行为属于行政强制措施。根据行政强制法第二条的规定，行政强制措施是指行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人及其他组织的财物实施暂时性控制的行为。扣留车辆符合行政强制措施以下几方面的法律特征。1、法定性目前扣留车辆的法律依据主要有：道路交通安全法、公安部交通事故处理程序规定、公安部交通事故处理工作规范等，这是行政强制措施种类法定性的体现。道路交通
4、安全法明确规定了九大类可以扣留车辆的情形，其中的八大类是交通违法行为，还有一类就是“因收集证据的需要”，这符合行政强制措施“为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等”的适用条件；道路交通安全法第七章“法律责任”授权公安机关交通管理部门扣留车辆，这符合行政强制措施的实施主体行政机关；车辆驾驶人或者车辆的所有人、管理人是扣留车辆的适用对象，这符合行政强制措施的适用对象公民、法人或者其他组织。上述内容都是对实施行政强制措施法定性的体现。2、行政性道路交通安全法第七十九条规定：“公安机关交通管理部门及其交通警察实施道路交通安全管理，应当依据法定的职权和程序” 。公安部道路交通事故处理
5、程序规定第三条规定：“交通警察处理道路交通事故，应当取得相应等级的处理道路交通事故资格。”由此可见，在交通事故处理程序中实施扣留车辆的法定主体只能是公安机关交通管理部门内取得相应等级的处理道路交通事故资格的交通警察，其他警察和“协管员”都无权行使这一职权。这是行政强制法第十七条规定的行政强制措施行政性原则的体现。3、负担性扣留车辆是公安机关交通管理部门对车辆驾驶人、所有人、管理人的财产所采取的强制处置行为，尽管在最终后果上对当事人并非不利（鉴定、检验的结果可能会对当事人有利），但是这种行为的直接后果就是限制了当事人的财产权。这是公权力对特定相对人权益进行的约束和限制，因此它是限权性的。4、暂时
6、性扣留车辆是公安机关交通管理部门对当事人的财产权利进行的暂时性的约束和限制，而不是对当事人财产权利的最终处理。车辆的所有权也不会发生转移。待检验、鉴定结论确定后，公安机关交通管理部门应当返还被扣留的事故车辆。这是和行政处罚最大的区别之处。5、强制性强制性是扣留车辆的根本特征。扣留车辆是公安机关交通管理部门根据道路交通安全法赋予的公权力采取强迫的方式迫使相对人履行交付车辆的义务。如果没有强制性，则交通警察无法通过鉴定、检验的方式收集证据，做出正确的事故认定，它是依一般程序处理交通事故的必要前提手段。二、公安机关交通管理部门在交通事故中扣留车辆的行为本质属于行政强制措施中的“扣押”。行政强制法对现
7、行法律、法规中的行政强制方式进行了梳理，把几种常用的行政强制方式规定下来，分为五大类，以此作为规范行政强制程序的基础。“扣押财物”就是其中行政机关使用最频繁的一大类。扣押财物，是指行政机关为了取证等需要，对财产所有人的财物，限制其继续对之占有、使用和处分的强制措施。有一种观点认为，“扣留车辆”与“扣押车辆”一字之差，属于行政强制法第九条第五款规定的“其他行政强制措施”，不属于“扣押财物”。笔者认为这一观点是错误的。尽管我国现行的法律、法规对扣押的称谓不尽相同，但是应当侧重行为的本质来进行认定强制措施的种类，不能机械性的死扣字眼。扣留车辆是公安机关交通管理部门在道路交通事故和道路交通安全违法行为
8、的处理过程中，对事故车辆、违法车辆予以暂时留置，以查明事实或消除违法状态的行政行为，完全符合“扣押财物”的法律特征。三、“因收集证据的需要”而扣留车辆的行政强制措施决定做出后，强制拖车所产生的拖车费和停车费的承担主体。这是目前执法实践中的一个争议焦点问题，由于道路交通安全法和行政强制法对此均未作出明确规定，而这一问题又直接涉及到当事人的切身经济利益和警方的事故处理成本，故警民之间对此分歧很大，当事人到媒体的投诉量也与日俱增。笔者从以下几个方面进行浅述。1、强制拖车的法律本质属于即时代履行。即时代履行又称立即代履行，是指紧急情况下，为了公共安全或秩序即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障
9、碍物或者污染物，在当事人不能立即清除的情况下，行政机关立即实施代履行，清除遗洒物、障碍物或者污染物，排除危险，恢复秩序的一种间接行政强制执行制度。即时代履行的本质还是属于代履行的范畴。道路交通安全法第九十三条规定了机动车违法停放可以强制拖车。道路交通安全法实施条例第一百零四条规定了机动车驾驶人具有无证、驾证不符、饮酒驾驶等四种缺失性违法行为，而又无人即时替代驾驶的情况下可以强制拖车的情形。但是对于“因收集证据的需要”能否适用行政强制法第五十二条没有做出具体规定。笔者认为，行政强制法第五十二条通过普遍授权的形式，赋予了行政机关具有即时代履行的行政强制执行权，而无需单行法律另行授权。公安机关交通管
10、理部门在交通事故发生后，出于尽快恢复交通、保全事故车辆的性能、碰撞痕迹等证据的双重目的，有权决定立即实施强制拖车到指定的地点停放，以便进行检验、鉴定，收集证据。这是对社会公共利益和事故当事人合法权益的保障。由于法律没有规定强制拖车是由公安机关交通管理部门自己实施，还是委托第三人实施，考虑到经费问题和拖车的专业技术问题、安全问题，执法实践中，公安机关交通管理部门大多委托停车场、汽修厂等社会清障单位来实施强制拖车，这种做法是符合法律规定的。但是并非只要发生交通事故，就一律要强制拖车。“当事人不能清除”是行政强制法设定的即时代履行的前提条件。因此对于发生的未造成人身伤亡或仅造成人身轻微伤、事实清楚，
11、交通警察可以适用简易程序处理的交通事故，在车辆能够继续安全行驶的情况下，则不应强制拖车。交通警察可以适用道路交通安全法实施条例第八十九条的规定，责令当事人撤离现场，恢复交通。对拒不撤离现场的，才能适用“强制撤离”的措施强制拖车。此外，常州市公安局和物价局制定的（常价服2011183 号）文件还非常人性化的规定：“在道路上发生交通事故的机动车辆经交警勘验后认为可以继续行驶的，护送该车到指定停车场的车辆，不得收取车辆救援等费用。”这种规定和做法有效的减少了事故处理成本和交通压力，更好的体现了行政强制法确定的适当性原则。2、强制拖车的拖车费应由当事人承担。道路交通安全法第九十三条规定了因机动车违法停
12、放而强制拖车的，公安机关交通管理部门不得向当事人收取费用，这是对行政强制法第五十一条确定的由“当事人承担代履行费用”原则的特别规定。而“因收集证据的需要”强制拖车的费用由谁承担，法律没有做出特别规定，故只能根据行政强制法第五十一条的规定由当事人承担。在交通事故中，往往存在两方或两方以上的“当事人”，这里的“当事人”是指被拖车辆的一方还是其他民事赔偿义务人，法律没有明确规定。实践中都是由被拖车辆的一方承担拖车费。承担拖车费的一方可以将拖车费作为损失，根据侵权责任法的规定和事故认定书的责任划分，要求对方承担相应的赔偿责任；也可以将拖车费作为施救费，根据保险法的规定，向自己投保商业险的保险公司要求按
13、照“车辆损失险”的条款支付保险赔偿金。3、“因收集证据的需要”而被扣留车辆的停车费应由公安机关交通管理部门承担。被强制拖车至公安机关交通管理部门指定的停车场后，产生的停车费目前都是由被扣留车辆一方承担的。无锡市物价局甚至制定了专门的收费文件，规定由当事人承担。支持这种做法的观点认为：既然强制拖车的本质是代履行，停车费属于代履行的费用，那么根据行政强制法第五十一条的确定，就应由当事人来承担。笔者不同意这一观点，理由如下：“因收集证据的需要”而强制拖车只是实施扣押措施的一个子程序，并不是一个完全独立的执行程序。当被强制拖移的车辆到达停车场时，排除危险、恢复秩序的目的已经达到，检验、鉴定，收集证据成
14、为扣留车辆的唯一法定目的。而且检验、鉴定，收集证据的时间不受当事人的掌控，当事人亦不能通过选择停车地点、尽快取车等积极的行为去消除扣留车辆所产生的成本，故此时不再符合即时代履行的适用条件，强制拖车这一非独立存在的行政强制执行程序终结，之后进入检验、鉴定程序，但是车辆仍处于被扣押的状态。因此，停车费用的承担当然应适用行政强制法第二十六条的规定，即由公安机关交通管理门承担。这样处理最能体现少用、慎用行政强制的立法宗旨，对于缩短检验、鉴定的期限，缩小交通警察执法的弹性尺度，减少当事人的损失具有重要意义。根据现行的公安部交通事故处理程序规定的规定，检验、鉴定中各种程序的累加期限最长可达 28 个工作日
15、。如果经上一级公安机关交通管理部门批准，最长可达 68 个工作日。这对当事人来说，尤其是货车、出租车等营业性车辆会造成巨大的损失，有的甚至为“碰瓷”创造了法律条件。如由公安机关交通管理部门承担停车费，将迫使他们以最大的能力去解决以上问题。当然，如果没有政府财政部门的支持，这条法律也将是一纸空文。另外警方可以通过增加鉴定人员的方法来加快车辆检验、鉴定的速度，用人成本必定远远低于停车费。四、扣留车辆过程中存在一些的其他问题。1、交通事故发生后，部分交通警察将扣留的车辆交由当事人驾驶到指定停车场。笔者认为，这种做法既违法又有安全隐患，必须杜绝。首先，根据行政强制的法定性原则，行政强制措施和行政强制执
16、行都不能由当事人自己来实施。其次，这种做法不能排除当事人在途中趁机毁灭或者伪造痕迹等证据的可能性，更有甚者会溜之大吉，使得根本无法取证。第三，交通事故发生后，是不能仅凭肉眼来判断车辆是否符合安全技术标准的，如果继续行驶则具有安全隐患，增加了发生次生事故的可能性。2、第三方收取“代驾费”。代驾费是指：事故发生后，在机动车可以继续行驶的情况下，由公安机关交通管理部门委托的停车场、汽修厂等社会清障单位的工作人员以驾驶机动车到指定停车场的方式替代强制拖车，并以此收取的劳务费。笔者认为，收取“代驾费”没有法律依据，应予明令禁止。首先，代驾行为不是法律明确规定的可以代履行的方式。其次，可以收费的项目和标准
17、，必须基于法律的强制性规定或者当事人之间合同的约定。鉴于代驾行为的强制性，当事人无选择权和议价权，根据价格法的规定，应属于政府定价的项目。而目前各级价格行政主管部门都未制定过“代驾费”这一收费项目。第三，代驾行为具有安全隐患，增加了发生次生事故的可能性。3、公安机关交通管理部门指定社会清障单位、停车场的程序不公开、被指定单位收费不透明，乱收费现象屡禁不止，损害警方的形象。笔者发现，电台投诉类节目中投诉最多的就是清障单位和停车场的乱收费问题，而且几乎一查一个准。很显然这是公安机关交通管理部门和物价部门平时监管、查处力度不够、缺乏淘汰机制所致。对这些单位的指定应当按照政府采购、集中招标的方式和程序
18、定期进行，不能由公安机关交通管理部门一家在不公开、无标准的情况下进行。4、部分交通警察协助社会司法鉴定机构收取鉴定费。事故发生后，部分交警大队直接委托司法鉴定所进行车辆的痕迹鉴定，却让当事人与司法鉴定所签订委托合同，强迫当事人交纳 2000-4000 的鉴定费用。有的甚至从当事人交纳的事故赔偿预付款中将鉴定费直接划扣至司法鉴定所。这就使人对交警大队和司法鉴定所之间是否存在非法的利益关系产生了怀疑。笔者认为，行政强制法第二十五条明确规定：“检测、检验、检疫或者技术鉴定的费用由行政机关承担。”故涉及车辆的鉴定无论是公安机关交通管理部门依职权进行的首次鉴定，还是当事人提起的重新鉴定；也不论是由公安机关的内设鉴定机构进行鉴定，还是由社会司法鉴定机构进行鉴定，所需的鉴定费都应由公安机关交通管理部门承担。
