1、1关于安徽省气象灾害防御条例 (征求意见稿)立法说明为了加强气象灾害的防御，避免和减轻气象灾害造成的损失，保障人民生命和财产安全，促进经济和社会全面、协调、可持续发展，根据中华人民共和国气象法、 人工影响天气管理条例和安徽省气象管理条例的有关规定，安徽省气象局组织起草了安徽省气象灾害防御条例（以下简称条例）。一、制定本条例的必要性（一）是树立和落实科学发展观和创建和谐社会的需要我省自然条件复杂，是自然灾害严重的省份之一，而在各类自然灾害中，气象灾害占 70%以上。而且我省气象灾害种类多、强度大、频 率高，产生的危害严重，直接危害着人民群众的生命财产安全，也严重威胁着国家安全。据统计，我省每年因
2、各种气象灾害造成的农田受灾面积在百万亩以上。受干旱、暴雨、洪涝和热带风暴等重大气象灾害影响的人口约百万人次， 20 世纪 90 年代以来，在以全球变暖为主要特征的气候变化背景下，我省的气象灾害呈明显上升趋势，对经济 社会发展的影响日益加剧，而随着我省经济建设的快速发展，气象灾害造成的经济损失也越来越大。据政府间气候变化专门委员会（IPCC）评估报告分析，20 世纪 90 年代全球重大气象灾害造成的损失比 20 世纪 50 年代高出 10 倍。据初步统计，2000 年以来，我省每年因气象灾害而造成的直接经济损失约占国内生产总值（GDP）的 3%-6%。如果考 虑气象灾害而引发的生态、环境、地质等
3、次生灾害，则损失更为严重。因此要减轻和避免气象灾害造成的严重损失，最大限度解决给生态、环境、社会、 经济带来的诸多问题，就必须加强气象防灾减灾，就必须加强防御气象灾害的能力建设，来提高气象灾害的监测、预警、预报能力和灾害防御的应急水平。而做好气象灾害的防御工作正是全面贯彻落实科学的发展观的具体表现，就是坚持人与自然和谐相处，统筹人与自然和谐发展。(二 )是提高我省防灾减灾水平的需要。我省是一个自然灾害频发的省份。做好自然灾害管理工作，事关人民群众的生命和财产安全，是促进经济社会健康发展的必然要求，是强化政府社会管理和公共服务能力的重要内容。要把制订灾害管理预案，建立健全灾害应急机制作为重点来抓
4、，提高预案的科学性、实用性、可操作性。要加强对灾害规律的研究，提高灾害预测预报的2准确性。加大投入力度，继续加强防灾减灾基础设施建设。搞好灾害管理队伍建设，提高专业队伍素质。完善灾害管理社会动员机制，注意调动各方面积极性。加强灾害管理法律保障，提高依法抗灾救灾水平。在我省自然灾害防御中，气象灾害的防御所占的比重最为突出，气象灾害防御不仅是科学问题、经济问题，而且是政治问题和国家安全问题，涉及公共安全、生态安全、环境安全、能源安全、粮食安全和水资源安全等等。加强气象灾害防御，对于防御其他自然灾害具有基础性、先导性作用。例如地质灾害、大气污染等都是在一定气象条件下造成的。(三 )是 规范全社会气象
5、灾害防御活动的迫切需要长期以来，气象灾害防御一直是政府防灾减灾工作的重要组成部分。气象灾害的监测、预测、应急、防御，保护人民生命财产和为地方经济建设服务，始终是气象工作的根本宗旨。在安徽省气象管理条例第五章中也对“ 气象灾害防御和减 轻” 做了宏观的要求。但就气象灾害的监测、预警、应急、防御等方面未做出具体的规定，为此，通过制定安徽省气象灾害防御条例，进一步明确各级政府、部门的管理、服务职能和社会及个人的义务，进一步建立从气象灾害监测、 预测、应急、防御的工作流程和工作机制，加强对气象灾害防御工作的检查和督促，规范全社会气象灾害防御活动，建立起全省公共的气象灾害防御体系十分必要。另外，自 19
6、98 年 9 月 1 日安徽省气象管理条例正式颁布实施以来，在我省已形成了“一例、二办法”（一例指安徽省气象管理条例，二办法是指合肥多普勒天气雷达站探测设施和环境保护办法和安徽省防雷减灾管理办法）的省级地方气象法规体系。但是与其他省市相比，在气象灾害防御方面的法制建设上相对滞后。目前全国已有重庆市、山东省出台了气象灾害防御的地方性法律法规，黑龙江、四川、江苏、浙江等 10 个省（市）已列入 2005-2006 年人大常委会的立法计划或正在制定当中。长期以来，气象灾害防御一直是政府防灾减灾工作的重要组成部分，监测、预测、防御气象灾害，保护人民生命财产和为社会主义现代化建设服务始终是气象工作的根本
7、宗旨。因此，中华人民共和国气象法和安徽省气象管理条例专门对“ 气象灾害防御” 作了规范。但由于中华人民共和国气象法和安徽省气象管理条例涉及的有关规定较为宏观，在气象灾害的防御方案、应急预案、防御措施的制定等方面未做出规定，因此在具体的防灾减灾过程中还存在着3一定的法律空白。目前我省气象灾害防御工作还存在着许多问题，主要表现在五个方面：一是，部分地方政府尚未将气象灾害防御工作列入当地社会经济发展计划，气象灾害防御的基础工作薄弱，气象灾害的监测网络不完善，气象灾害防御规划和气象灾害防御方案的编制不规范。二是，在经济建设活动中，一些单位忽视气象灾害的预防和气象灾害风险性评估工作，导致工程建设应对气象
8、灾害的能力较弱。三是，气象灾害应急机制不健全，存在着气象灾害预报、预警信息发布、报告渠道不畅，气象灾情与情报收集上报不及时、手段落后，应急反应不快，应急准备不足的问题，气象灾害公共预警响应体系亟待建立。四是，政府有关部门的责任和有关单位的权利与义务有待进一步明确。五是，气象灾害防御的投入机制不完善，存在重救灾轻防灾的现象，气象灾害防御资金投入不足。因此，加快制定条例，已是进一步健全安徽地方气象法规体系，推进气象依法行政，规范全社会气象灾害防御活动的迫切需要。是进一步依法规范气象活动、管理气象工作、促进气象事业发展、有效防御气象灾害、维护安全和社会稳定的需要。二、起草过程在前期大量研究的基础上，
9、2005 年 7 月，安徽省气象局启动条例的起草工作。经过调研、修改，形成征求意见稿，于 2005 年10 月底印发各市气象局征求意见。2005 年 11 月，根据各地反馈意见，组织 有关人员，对文本进行讨论、修改。在此基础上，修改形成了目前的征求意见稿。三、主要问题的说明条例在起草过程中，以中华人民共和国气象法和安徽省气象管理条例为依据，根据相关法律法规中明确规定的气象灾害防御的社会管理职责，结合我省气象灾害防御的实际，参照了其他省份有关防灾减灾法规以及气象灾害的防御措施和先进经验。目前，共六章五十条，分别对制定条例的目的、依据、气象灾害防御规划编制及设施建设，气象灾害防御、气象灾害应急、气
10、象灾害评估和鉴定、法律责任和施行日期等作出了规定。现将主要问题说明如下：（一）关于各级人民政府在气象灾害防御中的地位和作用加强气象防灾减灾基础设施建设，增强气象防灾减灾能力，提高气象防灾减灾效益，是各级政府的责任和义务。由于气象灾害防御直接关系到经济建设、社会发展和人民生命财产的安全，气象灾害防御工作涉及气象、水利、林业、农业、规划、国土、交通、财政、4电信等部门和公共媒体，需要多部门密切协作，全社会共同努力，必须由政府进行领导、组织和协调才能很好地开展这项工作。因此，条例明确了各级人民政府在气象灾害防御的领导责任，县级以上人民政府应当加强气象灾害防御基础设施建设和气象灾害信息共享平台建设，并
11、根据气象灾害防御工作需要，组织制定本行政区域内的突发性气象灾害应急预案，提高气象灾害防御能力。（二）关于各级气象部门和有关部门在气象灾害防御中的责任和义务为了保证气象灾害防御工作的协调、有序进行。条例规定了各级气象部门和有关部门在气象灾害防御中的责任和义务，明确了县级气象主管部门在本级负责组织实施对气象灾害的普查、调查、监测、 预报、警报和应急服务等职责，同时负责会同有关部门编制气象灾害防御规划、方案、应急预案，负责对气象灾害进行风险评估和技术鉴定，并对有关工作实施管理等。此外，在气象灾害防御和应急工作中，本条例明确规定了相关部门应尽的职责和义务。（三）关于气象灾害的界定中华人民共和国气象法第
12、四十一条规定“本法所称气象灾害，是指台风、暴雨（雪）、寒潮、大风（沙尘暴）、低温、高温、干旱、雷电、冰雹、霜冻和大雾等所造成的灾害”，总结 近年来气象灾害防御工作，随着我省国民经济和现代化建设的快速发展，龙卷、积涝、干热风、热浪、 连阴雨、冻雨、结（积）冰等对航空、交通、电信、农业、生态和人民生命财产所构成的威胁不容忽视。因气象因素作用而引起的山体滑坡、泥石流、森林火灾、大气污染等造成衍生灾害、次生灾害也多有发生。因此，本条例对气象灾害的界定在中华人民共和国气象法的基础上作了扩充，同时增加了关于衍生灾害、次生灾害适用有关法律、行政法规的规定。另外对于雷电灾害防御工作，按照安徽省防雷减灾管理办法
13、的规定执行。（四）关于气象灾害防御规划组织编制气象灾害防御规划，是中华人民共和国气象法赋予各级人民政府的职责，但是没有规定由谁来拟订防御规划，也未明确规划的内容，以致该项工作一直未开展起来。制定气象灾害防御规划，是政府依法加强领导，统一组织协调各部门工作，动员社会力量，开展气象防灾减灾工作的重要途径和手段。通过编制气象灾害防御规划，明确一定时期内气象灾害防御工作的指导思想、工作原则、防御重点、主要目标和措施等，并与社会经济发展规划和其他行5业发展规划相衔接，对于增强气象灾害防御能力，避免和减轻各种自然灾害损失，具有重大意义。因此，条例做出规定，县级以上气象主管部门会同有关部门，结合当地气象灾害
14、特点，编制本行政区域内的气象灾害防御规划，报本级人民政府批准后实施，并送上级气象主管部门备案。同时，为了做好气象灾害防御规划编制的基础性工作， 条例规定，各级气象主管部门在编制气象灾害防御规划时，应当会同有关部门开展气象灾害普查，普查结果作为编制规划的依据。（五）关于气象灾害防御设施建设气象灾害防御设施的建设，特别是气象灾害监测、预警系统的建设，是做好气象灾害防御工作的基础。没有现代化的监测、预警系统，就 谈不上有效的防御和减轻气象灾害造成的损失。由于气象灾害的发生、发展、演变及其危害，不受行政区划和行业的局限，各级气象台站要准确地监测预报气象灾害，必须及时掌握大范围、多行业的监测信息，有必要
15、在国家和省大中型项目所在地区组建气象灾害监测站网，组建多部门联合信息网络。此外，政府还应当建立完善的气象灾害警示系统。如果不能将预警信息及时传递到各单位和人民群众手中，再准确的预警也是枉然，这是也是目前存在的一个薄弱环节。根据国外和其他省的一些经验，在各级电视台、广播电台进行实时插播，利用手机进行免费群发，在各类网站登录预警信息，在城市的显著位置设置预警信号牌等，都可以成为警示的手段。因此，条例就气象灾害监测、预警、调查、评估、鉴定和应急服务系统基础设施建设；地区气象灾害监测专网建设；联合信息网络建设；预警信号播发设施建设等都做出了相应规定。（六）关于气象灾害防御方案防灾减灾，重在预防，需要作
16、长期不懈的努力。中华人民共和国气象法第二十九条要求：“县级以上地方人民政府 应当根据防御气象灾害的需要，制定气象灾害防御方案，并根据气象主管机构提供的气象信息，组织实施气象灾害防御方案，避免或者减轻气象灾害” 。同 样没有明确由谁来拟订防御方案及方案的内容。我省气象灾害频繁、灾种多，需要在深入了解各类灾种威胁的主要时段、范围和对象的基础上，有针对性地制订各类气象灾害的防御方案，明确具体措施和各有关部门的职责。条例规定，县级以上气象主管部门应当会同有关部门，依据气象灾害防御规划，制定本行政区域内的气象灾害防御工作方案，报本级人民政府批准后实施。同时，规定了6方案主要内容、组织实施等。（七）关于气
17、象灾害的监测、预报、警报和预警信号气象灾害的监测预报，是气象灾害防御工作的基础。准确及时的气象灾害监测、预报和警报，对于防御气象灾害具有基础性、先导性的作用。气象预报是否准确，不仅是经济问题，也是政治问题，关系到经济建设，关系到社会稳定和人民群众生命财产安全。气象灾害监测、 预报工作责任重大，必须依法作出规定。因此，条例规定，各级气象主管部门所属的气象台站应当加强气象灾害的监测、预报，提高气象灾害预报、警报的准确性、及时性和服务水平。各级气象主管部门所属的气象台站根据可能造成气象灾害的监测预报结论，按照职责制作气象灾害预报、警报，并向社会发布气象灾害预报、警报和预警信号。广播、电视、报纸、电信
18、、因特网等媒体，应当及时向社会播发当地气象主管部门所属气象台站直接提供的适时气象灾害预报、警 报文字或画面和预警信号，增播或插播补充、订正的气象灾害预报、警 报文字或画面和预警信号。（八）关于气象灾害的应急为贯彻落实党的十六届三中全会关于“建立健全各种 预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力”的要求，目前我省正在组织制订突发公共事件（包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等各类涉及公共安全的事件）的应急预案。虽然我省对气象灾害的预警已具备一定能力，特别是在防止暴雨洪涝灾害方面，各级政府已积累了不少经验，有的已经建立应急预案。但在，在预防其他气象灾害方面的应急预案仍然存在着
19、空白，气象灾害的应急救援工作还存在许多薄弱环节。为此，条例专设一章，对气象灾害应急预案的编制、应急预案的启动、应急抢险、应急期间政府及其各有关部门的职责和应急处置措施等做出了规定。人工影响天气工作按照国务院人工影响天气管理条例的相关规定执行。建设人工影响天气作业指挥体系，是指人工影响天气的作业指挥中心和指挥系统建设，根据我省自然区划进行的不同地域的作业基地建设，相关的作业设备投入建设（飞机、火箭、高炮、GPS定位、移动雷达等）。（九）关于气象灾害风险性评估和气象灾害技术鉴定总结多年来气象灾害防御的经验和教训，各级政府部门在编制城镇建设总体规划、重点建设项目规划、区域经济开发、自然资源开发等规划
20、时，在气象灾害易发区内进行工程建设前，都应当进行气7象灾害风险性评估。但长期以来气象灾害的风险性评估工作，没有得到政府相关部门和社会各建设单位的高度重视，加之社会公众防灾意识较差，尤其是暴雨多发和地质灾害易发的山区城镇和农村，群众缺乏科学地指导，很多地方工程建设和群众建房之前主要通过所谓的“看 风水” ，房屋往往建在背靠山坡的危险地带。为此，由此省内外引发的洪灾和山体滑坡及无数的大小地质灾害在这方面付出惨重的代价的事件时有发生，教训惨重。如：四川重庆“04.9”大暴雨过程引发的山体滑坡和泥石流，造成 180 余人死亡，40 余人失踪，经济损失达 56 亿元以上。黑龙江省宁安市沙河镇因短时间、局
21、部、突发性强降雨引起的泥石流山洪，造成 110 多名学生死亡事件至今让人触目惊心，原因就是学校建在镇里的偏低处。沙兰河上游强降雨造成河水出槽，短时间形成高水头，冲入校园，酿成灾害。今年福建台风暴雨引发的山洪泥石流造成的重大伤亡事件也有类似的原因。我省枞阳海螺集团一水泥厂今年 7 月 15 日因 27 米秒以上的大风致使厂房掀顶、倒塌（设计风速为 25.5 米/秒），造成数千万的损失。这些都是因为工程和城镇规划、建设前缺乏科学的气象灾害评估所造成损失的典型案例。总结多年来省内外气象灾害防御的经验和教训，通过制定法律法规，确定强制措施和要求，在城镇建设规划和工程建设项目等方面必须开展气象灾害风险性
22、评估，就可以规范建设的事前轻率行为，就可以有效地避免或减轻人民生命和财产的损失。气象灾害风险性评估是一项规范性、技术性很强的工作，条例对开展气象灾害风险性评估的范围、内容、从事气象灾害风险性评估单位的资质管理和相关活动中禁止的行为等作了规定。气象灾害技术鉴定是可能因气象灾害造成财产损失或人员伤亡的事件发生后,开展对气象灾害发生程度及影响情况定性分析,并利用雷达、卫星、自动站等气象监测资料，采取先进的技术方法，对灾害发生情况进行定量计算和技术分析，为相关单位和个人提供灾害影响证明的一项工作。 气象灾害技术鉴定是一项规范性、技术性很强的工作，条例对开展气象灾害技术鉴定的范围、内容、从事气象灾害技术鉴定单位的资质管理和相关活动等作了规定。
