1、80 2017 Vol.32, No.5文章编号:1673-9493(2017)05-0080-07 中图分类号 : TU984 文献标识码:A DOI : 10.22217/upi.2015.255城市自然保育规划决策困境以香港沙螺洞为例The Dilemma of Urban Natural Conservation Planning: The Case of Sha Lo Tung, Hong Kong李 劼 刘建政 李卫锋Li Jie, Liu Jianzheng, Li Weifeng摘要:生态文明背景下,城市的自然保护与生态规划成为城市规划的一项重点 工作。然而由于快速城镇化时期土
2、地的稀缺性,城市发展与自然保护之间存在 剧烈矛盾,涉及多方利益相关者的不同诉求。因此对于城市生态保护的空间管引言生态文明建设背景下,城市的绿色生态发展已成1制不仅是一项技术规划,更是根植于当地制度框架与经济社会文化背景之中的 为我国新型城镇化战略的核心举措 ,城市的自然保复 杂 规 划 决 策 。 本 文 以 香 港 新 界 沙 螺 洞 近 30 年 来 面 临 的 保 育 与 发 展 之 间 的 矛 盾为案例,在考察香港自然保育政策、规划及法律法规的制度框架基础上,采 用“ 效 率 性 ”、 “公 平 性 ”、 “有 效 性 ”、 “合 法 性 ”的 综 合 分 析 框 架 对 案 例 中
3、三 个 规划决策进行分析,关注制度构建下不同参与方的利益冲突与决策制定的复杂 性 , 力 求 对 城 市 自 然 保 育 规 划 决 策 困 境 的 成 因 获 得 更 加 全 面 深 入 的 理 解 。Abstract: In the context of ecological civilization, urban natural conservation and ecological planning have become an important part of urban planning. However, due to land scarcity, there exists a
4、 severe conflict between urban development and natural conservation, which involves different appeals among different stakeholders. Therefore, spatial regulation for urban ecological conservation is not only a matter of technical planning, but a complex planning decision embedded in the local instit
5、utional framework and economic, social, and cultural context. Sha Lo Tung, located in New Territory region of Hong Kong, has been faced with dilemmas of planning making between development and conservation over the past thirty years. Taking it as a case, this study analyzes the three planning decisi
6、ons regarding its development and conservation through an analytical framework focusing on “efficiency”, “equity”, “effectiveness” and “legitimacy”, based on the natural conservation policy, planning, and rules and laws in Hong Kong. It aims to gain a deep understanding of the dilemmas of urban natu
7、ral conservation, through the examination of the institutionally constructed interests and conflicts of different stakeholders as well as the complexity of environmental related planning decision-making.关键词 : 城 市 自 然 保 育 ; 规 划 决 策 ; 生 态 保 护 规 划 ; 香 港Keywords: Urban Natural Conservation; Planning Dec
8、ision; Ecological Protection Planning; Hong Kong香 港 大 学 种 子 基 金 研 究 计 划 ( 201511159133)作者:李 劼 ,博士,香港大学建筑学院城市规划与设计系。jie.1. likcl. ac. uk刘建政(通信作者) ,博士,香港大学建筑学院城市规划与设计系。 jzliuconnect.hku.hk 李 卫 锋 , 博 士 , 香 港 大 学 建 筑 学 院 城 市 规 划 与 设 计 系 , 助 理 教 授 。 wihku.hk护与生态规划成为城市规划的一项重点工作。有别于对人类影响不深的大自然保护,城市中的自然生态环
9、境保护内容包括保护生物多样性及物种的栖息地,保 护城市自然景色,保护城市自然空间的连贯性,以及 保护绿色历史文化遗产 2。人们日益认识到城市不仅 是人口聚集区,也是多种野生动植物的栖息地。保护 城市的自然景观与生境,对于保护生物多样性、满足 市民户外活动游憩需求、维护生态安全格局等具有重 要意义。已有为数不少的文献介绍境外城市生态环境 保护的方法、政策与规划,特别是城市生态功能区规 划与实施的经验,力求探索我国通过空间管制方法在 快 速 城 镇 化 背 景 下 进 行 生 态 环 境 保 护 的 途 径 3-7。然 而,城市的发展对土地资源产生激烈争夺,城市发展 与 生 态 保 护 之 间 存
10、 在 剧 烈 矛 盾 , 涉 及 多 方 利 益 相 关者的不同诉求。在此背景下,通过生态控制线等空间 管制方法对城市生态环境的保护往往在实践中难以落 实、收效甚微 7。本文认为城市的自然生态保护规划 是一项复杂的规划决策,不仅需要一套规划的技术方法,更需要对其所处的体制和经济、社会、文化背景有深刻认识,对牵涉到的土地所有者、开发商、环保 组织、民众等各方利益相关者的角色和权力关系有所 考虑。香港是一座典型的人口密度极高、土地资源极其 稀 缺 的 城 市 , 却 成 功 地 将 超 过 40% 的 土 地 用 作 自 然 保育, 有效控制了城市发展对自然景观和生境的入侵。 其实,在寸土寸金、居
11、住空间促狭的香港,对土地开城市自然保育规划决策困境以香港沙螺洞为例李劼 刘建政 李卫锋国际城市规划 2017 Vol.32, No.5 2发的诉求更加强烈,发展与保育之间的矛盾更加突出。特别 是当需要受到保护的自然地带的土地为私人所有,所涉及的 问题更加复杂。本文在介绍香港自然保育政策、相关法律法 规 及 规 划 控 制 的 制 度 框 架 基 础 上 , 以 新 界 沙 螺 洞 地 区 近 30 年来面临的保育与发展之间的规划困境为案例,深入考察在 当地制度框架与社会经济文化背景下,对于保育与发展所作 的 三 个 规 划 决 策 的 过 程 以 及 各 方 利 益 相 关 者 的 诉 求 与
12、 角 色 , 并根据埃德加 ( Adger) 等人提出的 “效率性 ”“公平性 ”“有 效 性 ”“合 法 性 ”的 综 合 分 析 框 架 对 相 关 规 划 决 策 的 机 制 进 行分析 8。 本文的目的不在于提供技术性的规划方法或建议,而在于从学术角度通过一个跨学科的分析框架对城市自然保 育规划决策进行分析,讨论其面临困境的复杂性,以获得对 自然保育和城市发展之间矛盾的更加全面深入的理解。1 环境规划决策的跨学科分析框架涉 及 环 境 的 规 划 决 策 需 要 生 物 、 化 学 、 环 境 科 学 、 人 文 地 理 、 经 济 、 政 治 、 法 律 等 多 学 科 的 知 识
13、和 思 想 。 埃 德 加 等 指 出 环 境 决 策 不 仅 需 要 掌 握 相 关 的 自 然 要 素 , 更 需 要 对 关 于 什 么 是 理 想 的 环 境 结 果 的 不 同 价 值 观 作 出 仲 裁 与 取舍 8。他们建议对环境决策的研究采取跨学科的方法,结合 不同领域的思想和分析工具,进而提出以效率性、公平性 、 有效性及合法性作为综合性分析工具,以获得对于环境决策 的 全 面 深 入 理 解 。 对 这 四 个 维 度 的 考 察 需 要 跨 学 科 的 思 考 , 例 如 效 率 是 经 济 学 的 核 心 概 念 , 合 法 性 则 属 于 政 治 学 领 域 。 这
14、四 个 维 度 又 互 为 关 联 、 缺 一 不 可 。 一 个 决 策 无 论 多 么 具 有 效 率 性 和 有 效 性 , 都 可 能 因 为 公 平 性 与 合 法 性 的 缺 乏 而 导 致 失 败 ; 同 样, 具 有 公 平 性 与 合 法 性 的 决 策 也 不 可 以 缺 乏效率和有效性。具体而言,根据埃德加等人的阐述,效率性是环境决策 的经济学研究所关注的问题,其焦点在于福祉最大化。经济 效率研究领域对人类福祉的专注引起了很多争议,批评者认 为除了人类福祉外,环境决策也需考虑其他的价值。这也意 味着在环境决策过程中不应轻易预设一个优先目标,优先级 的确立需要经过深思熟虑并
15、具有充分理由。有效性是指一个 决策能够达成其目标的能力,通常是工程师、规划师和政策 研究者所关心的问题。有效性的经济学解释涉及达成目标所 需的成本,或者在给定的成本下所能获得的一定结果。公平 性的视角关注正义分配,或者说是环境决策结果的分配 从环境变化的不均衡空间影响到社会与政治影响的分布。不 同学科对公平性也有不同的理解和定义,例如在有关环境正 义的文献中,公平通常意味着对暴露于环境危害和获得环境 资源的平等机会。经济学则对公平又有不同的定义,因此需 要采用跨学科的视角并根据具体的决策背景来考虑公平性问题,有时公平性需要按劳分配,有时则需要按需分配或均衡 分配。合法性涉及程序正义和决策能够被
16、相关者所接受的程 度。在政治学领域,合法性涉及社会规则、信念和规范,由 文化和意识形态所决定,因此对环境决策的分析需要理解其 所处的社会文化背景 8。下文首先考察香港的自然保育制度框架,然后以沙螺洞 为 案 例 , 介 绍 过 去 30 年 间 , 在 土 地 资 源 稀 缺 背 景 下 关 于 沙 螺洞地区开发与保育之间的三个重大环境决策,并应用埃德 加等提出的效率性、公平性、有效性、合法性分析框架对其 各个阶段作出的不同规划决策的机制及其结果进行分析。2 香港的自然保育制度框架香港是一个地形多样的地区,主要的地形特征是重叠的 山 脉 , 山 区 占 土 地 面 积 的 3/4。 此 外 ,
17、 也 有 平 坦 的 农 田 、 河 谷,交错的海岸线,星罗棋布的海岛,以及广阔的湿地。多 样的自然环境提供了多样的生境,这里孕育着 2 000 余 种 本 土维管植物,以及 50 余种哺乳动物,500 多种雀鸟,100 余 种 两 栖 及 爬 虫 类 动 物 , 180 多 种 淡 水 鱼 , 200 多 种 蝴 蝶 , 以 及 110 余 种 蜻 蜓 9。 不 同 类 型 的 生 境 为 香 港 生 物 多 样 性 提 供 了基础, 约 50% 的土地被指定为各种与自然保育有关的用途, 以维护宝贵的生态资源。然而城市发展对土地的需求对自然 生境产生了巨大威胁,具体表现为城市发展入侵风景优美
18、的 未发展区,造成了自然景观的破坏 ; 由于经济转型现有农村 景观受到威胁,出现荒废土地 ; 天然海岸线因港口用地不断 发 展 受 到 影 响 , 其 中 填 海 工 程 和 采 泥 工 程 对 海 岸 环 境 影 响 严重 10。2.1 香港自然保育空间管制为 了 减 少 城 市 发 展 对 自 然 生 境 的 威 胁 , 香 港 的 土 地 利 用 规 划 特 别 考 虑 到 自 然 及 文 物 保 育 的 需 求 , 制 定 原 则 包 括 :( 1) 把 重 要 的 景 观 、 生 态 与 地 质 特 征 和 文 物 的 所 在 地 划 为 保育有关地带 ; (2)限制在保育有关地带内
19、,只可进行有助 于保护特定景观、生态 、地质特征和文物的用途 ; (3)管制 毗邻土地用途, 尽量减少对自然保育有关地带产生不良影响, 并尽量提高这些地带对自然保育及文物保护的价值 ; (4)如 可 能 的 话 , 划 出 新 的 保 育 有 关 地 带 , 补 偿 因 为 发 展 而 失 去的 具 保 育 价 值 的 地 方 10。 自 然 保 育 的 控 制 带 包 括 “郊 野 公 园 ”“特 别 地 区 ”“海 岸 公 园 及 海 岸 保 护 区 ”“地 质 公 园 ”“具 有特殊科学价值地点 ”“自然保育用途地区 ”“绿化地带 ”“集 水区 ”等 , 其中很多地点是互相重合的 , 例
20、如大部分集水区 和特别地区都处于郊野公园范围内。这些地点受到郊野公园条例 海岸公园条例 水务设施条例 城市规划条例环境影响评估条例等多种法律法规的保护,涉及到的管规划研究82 2017 Vol.32, No.5编号 地点 面积(公顷) 指定日期a 城门 1400 24/6/1977b 金 山 339 修订于 30/12/2013c 狮 子 山 557 24/6/1977d 香 港 仔 423 28/10/1977e 大 潭 1315 28/10/1977f 西 贡 东 4494 修订于 30/12/2013g 西 贡 西 3000 3/2/1978h 船 湾 4594 7/4/1978i 南
21、大 屿 5640 20/4/1979j 北 大 屿 2200 18/8/1978k 八 仙 岭 3125 18/8/1978l 大 榄 5412 修订于 30/12/2013m 大 帽 山 1440 23/2/1979n 林 村 1520 23/2/1979o 马 鞍 山 2880 修订于 18/12/1998p 桥 嘴 100 1/6/1979q 船 湾 ( 扩 建 部 分 ) 630 1/6/1979r 石 澳 701 修订于 22/10/1993s 薄 扶 林 270 21/9/1979t 大 潭 ( 鲗 鱼 涌 扩 建 部 分 ) 270 21/9/1979u 清 水 湾 615 28
22、/9/1979v 西 贡 西 ( 湾 仔 扩 建 部 分 ) 123 14/6/1996w 龙 虎 山 47 18/12/1998x 北 大 屿 ( 扩 建 部 分 ) 2360 7/11/2008总面积 43455编号 地点 面积(公顷) 指定日期1 大埔滘自然护理区 4602 东龙洲炮台 33 蕉坑 244 马屎洲 615 荔枝窝 16 香港湿地公园 617 印洲塘 0.88 果洲群岛 53.19 瓮缸群岛 176.8 桥嘴洲 0.06 粮船湾 3.9总面积 845理 主 体 包 括 渔 农 自 然 护 理 署( 渔 护 署 ) 、 环 境 保 护 署( 环 保 署 ) 、 水 务 署、
23、规 划 署 等 多 个 政 府 部 门 。 总 体 来 说, 陆 地 自 然保育地区的空间管制可粗略分为受郊野公园条例管制 的地区和受规划法定图则管制的地区。受郊野公园条例 保护的地区包括郊野公园和特别地区。郊野公园建立的目的 是进行自然保育并为市民提供郊野康乐和自然教育的设施和 服务 ; 特别地区是指在动植物 、地质、文化或考古特色方面 具有特殊及重要价值的政府土地。郊野公园和特别地区的划 定和管理由渔护署负责,相关保育与开发的事宜需经渔护署 同 意 。 为 避 免 双 重 管 制 , 郊 野 公 园 一 般 不 在 规 划 图 则 上 标 出 , 不 受 规 划 署 管 制 。 现 时 ,
24、 全 港 共 有 24 个 郊 野 公 园 ( 占地 43 455 hm2) 和 17 个 特 别 地 区 ( 图 1) ( 占 地 1 997 hm2, 其中 845 hm2 位于郊野公园之外) ,总面积约达 44 300 hm2, 占香港土地面积逾 40%10。没有被划入郊野公园的具有生态价值的自然地区,由城 市规划委员会 ( 城规会 ) 对其进行鉴定 , 并以 “自然保育用 途地区 ”和 “绿化地带 ”等形式在法定图则上确定下来 , 通 过规划图则进行开发控制。具体体现在分区计划大纲图和发 展审批地区图等法定图则上,或在规划署拟备的发展大纲图和发展蓝图等政府内部图则上。负责制定法定图则的
25、城规会 本身是一个法定组织,成员由行政长官委任,包括政府成员 和其他来自工商业、法律、建筑、环境、社会工作、文物保 护的各界专家人士,力求在规划制定时从各专业范畴进行考 虑 , 并 平 衡 各 方 面 利 益 。 此 外 , “具 特 殊 科 学 价 值 地 点 ”可 以 是 陆 上 或 海 上 的 地 点 , 在 动 植 物 、 地 理 或 地 质 上 具 有 特 色, 因 而 具 有 特 殊 价 值 。 这 些 地 点 由 渔 护 署 鉴 定 , 可 能 位 于 郊 野 公 园 内 , 也 可 能 不 在 其 中 。 一 经 指 定 , 便 会 在 适 当 的 法 定 规 划 图 则 及
26、政 府 内 部 规 划 图 则 上 显 示 。 在 “具 特 殊 科 学 价 值 地 点 ”内 , 除 用 作 保 育 用 途 外 通 常 不 会 批 准 进 行 新 的 开 发 。 负 责 规 划 和 发 展 的 政 府 部 门 需 要 确 保 建 议 在 这 些 地 点 或 其 附 近 进 行 发 展 时 , 已 对 保 育 事 宜 作 出 充 分 考 虑 。 若 计 划 在 “具 特 殊 科 学 价 值 地 点 ”或 其 邻 近 地 方 进 行 发 展 , 须征询渔护署的意见 10。2.2 香港自然保育政策与措施香 港 多 年 来 奉 行 的 自 然 保 育 政 策 是 通 过 保 护
27、现 有 的 自 然 保 育 地 区 、 找 出 其 他 应 予 保 育 的 地 方 , 以 及 对 值 得 保 育 但 因 重 要 发 展 计 划 而 无 法 保 存 的 自 然 环 境 作 出 弥 补 , 以 保香港现已划定的郊野公园 北深圳市上水吉澳海 平洲船湾淡水湖塔门天水园 大埔元朗香港现已划定的特别地区(位于郊野公园外)沙田大揽涌水塘荃湾大浪湾香港国际机场竹篙湾桥嘴洲青衣九龙将军澳滘 西洲粮船湾 粮船湾海大澳 梅窝昂坪中环 清水湾香港仔果洲群岛长沙榕树湾东龙洲石澳长洲南丫岛 赤柱2 0 2 4 6 8 10 km图 1 香港郊野公园及特别地区资料来源 : 香港特别行政区政府渔农自然护
28、理署城市自然保育规划决策困境以香港沙螺洞为例李劼 刘建政 李卫锋国际城市规划 2017 Vol.32, No.5 4育 和 美 化 本 港 的 自 然 环 境 。 根 据 这 套 政 策 进 行 的 立 法 和 行 政 措 施 有 效 保 护 了 易 受 破 坏 的 生 境 及 重 要 物 种 。 不 过 , 对 于 个 别 地 点 是 否 应 予 保 育 仍 不 时 引 起 争 议 ; 在 发 展 诉 求 与 自 然 保 育 目 的 相 抵 触 的 情 况 下 , 争 议 尤 其 激 烈 。 特 别 是 有 不 少 具 重 要 生 态 价 值 的 地 点 位 于 私 人 土 地 上 , 已
29、有 机 制 没 能 对 其 进 行 全 面 管 制 。 基 于 以 上 认 识 , 2005 年 香 港 特 区 政 府 出 台 新 自 然 保 育 政 策 , 宗 旨 为 “顾 及 社 会 及 经 济 的 考 虑 , 以可持续的方式规管、保护和管理对维护本港生物多样性至 为 重 要 的 天 然 资 源 , 使 现 在 及 将 来 的 市 民 均 可 共 享 这 些 资 源 。 ”11 除 加 强 执 法 , 鼓 励 公 众 参 与 等 措 施 外 , 为 了 更 有 效 地 达 到 自 然 保 育 的 目 标 , 特 别 是 加 强 保 育 私 人 土 地 上 具 有 重要生态价值的地点 ,
30、 新自然保育政策提出了 “管理协议 ” 与 “公私合作 ”两项新的措施 , 并采用计分制评估不同地点 在 生 态 方 面 的 相 对 重 要 性 , 拟 定 了 12 个 须 优 先 加 强 保 护 的 地点清单 。香港的土地归政府所有,但由于历史原因,部分新界村 野的土地归当地原住民所有,部分土地又被村民卖给了开发 公司,分散的土地权属使自然保育变得更加复杂。私人所有 的土地具有重要生态价值,进行保育必然涉及对土地所有者 利益的补偿,但是由政府出资向土地所有者购买土地进行保 育 将 产 生 巨 大 财 政 压 力 。 在 此 背 景 下 , “管 理 协 议 ”与“ 公 私合作”两项新的自然
31、保育措施尝试以自然环保基金或有限 的开发作为资金来源, 并利用环保组织的力量进行合作保育。 管理协议计划下,非政府机构透过环境及自然保育基金的拨 款,与土地所有人订立管理协议,促进有关地点的自然保育 工作。非政府机构可通过协议向土地所有人或其租户提供经 济激励,藉此换取土地管理权或促使土地所有人或租户与其 合作保育。公私合作计划则允许倡议者在有关地点中生态较 不易受破坏的部分进行发展,但发展规模须经政府同意,并 且用发展的收益负责长期保育和管理该地点生态较易受破坏的其余部分 11。 新 措 施 出 台 后 , 沙 螺 洞 地 区 便 是 首 批 申 请 进 行公私合作发展的地点之一。动 植 物
32、 , 包 括 两 栖 动 物 、 浅 水 鱼 类 以 及 蝴 蝶 蜻 蜓 。 特 别 是 这 里 孕 育 了 全 港 近 六 成 半 的 蜻 蜓 品 种 , 是 70 多 种 蜻 蜓 的 重 要 栖 息 繁 殖 地 , 被 环 保 团 体 誉 为 “蜻 蜓 天 堂 ”12。 坐 落 于 沙 螺 洞 的 三 个 客 家 村 落 也 被 列 为 “香 港 二 级 历 史 建 筑 ”。 在 政 府 采 用 计 分 制 划 定 的 12 个 须 优 先 加 强 保 护 的 地 点 中 , 沙 螺 洞 的 得 分 位 列 第 二 。 然 而 , 纵 然 有 极 高 的 生 态 价 值 , 对 于 香 港
33、 这 样 一 个 城 市 快 速 发 展 、 人 口 高 速 膨 胀 、 土 地 极 其 稀 缺 的 国 际 都 市 , 保 育 与 发 展 之 间 的 决 策 极 为 复 杂 , 涉 及 种 种 利 益 冲 突 与 价 值 碰 撞 , 包 括 土 地 所 有 者 的 权 利 , 环 保 团 体 的 诉 求 , 以 及 规 划 专 业 人 士 的 判 断 。 下 文 依 时 间 顺 序介 绍 过 去 30 多 年 间 关 于 沙 螺 洞 保 育 与 发 展 之 间 的 三 次 规 划 决 策 , 并 采 用 效 率 性 、 公 平 性 、 有 效 性 、 合 法 性 的 分 析 框 架 对 三
34、 个 决 策 进 行 分 析 。3.1 经济快速发展背景下的开发决策1979 年 , 沙 螺 洞 发 展 有 限 公 司 收 购 了 当 地 村 民 的 私 人 土 地,并承诺为当地百余户村民免费建造三层高的丁屋。根据 公司与村民的协议,拥有五间村屋的村民可获三间丁屋,三 间村屋的有两间,如此类推。在房价高企的香港,这样优渥 的条件自然深得村民的拥护响应。现在沙螺洞的土地逾 40% 归 沙 螺 洞 发 展 公 司 所 有 , 其 余 归 政 府 所 有 , 均 为 荒 废 农 地 , 另 有 数 幢 村 屋 。 1982 年 , 该 公 司 宣 布 在 沙 螺 洞 兴 建 低 密 度 住宅、新
35、界小型屋宇(丁屋)以及高尔夫球场。发展计划除 了 占 用 由 村 民 收 购 回 来 的 农 地 外 , 更 占 用 了 43 hm2 八 仙 岭 郊野公园的土地。1986 年 , 发 展 计 划 提 交 郊 野 公 园 管 理 局 。 1990 年 , 郊 野 公 园 委 员 会 ( 郊 委 会 ) 认 为 该 计 划 能 改 善 沙 螺洞的郊游设施及行车通道,批准了该项目。然而这个发展计划遭到多个环保团体的极力反对。环保 团体认为沙螺洞具有很高的生态价值,加上地处集水区及郊 野公园,指责发展会污染和破坏沙螺洞的溪流和水塘,摧毁 航空照片及地图由地政总署提供3 开发与保育的规划决策困境沙螺洞
36、案例沙 螺 洞 位 于 香 港 新 界 大 埔 新 市 镇 东 北 部 , 是 一 个 三 面 环 山 的 山 谷 盆 地 , 占 地 超 过 80 hm2( 图 2) 。 它 是 一 块 淡 水 湿 地 , 其 北 、 东 、 西 三 面 被 八 仙 岭 郊 野 公 园 环 抱 , 南 面 约 1:5,500图例地点范围3.8 km 之 外 是 大 埔 新 市 镇 中 心 。 沙 螺 洞 早 期 由 17、 18 世 纪 迁 入 的 客 家 人 所 居 , 原 有 三 座 传 统 客 家 村 落 , 分 别 是 张 屋 、 老 围 和 李 屋 。 1995 年 后 由 于 香 港 经 济 发
37、 展 基 本 不 再 从 事 农 业 活 动 , 原 村 民 外 迁 , 已 无 人 居 住 。 沙 螺 洞 被 誉 为 香 港 最 具 生 态 价 值 的 地 方 , 溪 流 蜿 蜒 穿 过 树 林 、 灌 木 丛 、 草 地 、 废 弃 的 稻 田 , 形 成 了 多 样 的 湿 地 生 态 环 境 , 拥 有 多 种 稀 有图 2 沙螺洞区位及航拍图资料来源 : 香港特别行政区政府渔农自然护理署0 45 90 180 270 m鱼晨自然护理署沙螺洞规划研究84 2017 Vol.32, No.5野生动植物的生境,危害生物多样性。其中地球之友 更因 为郊委会的决定而申请司法复核,事件出现关
38、键转折点。地 球之友挑战郊委会的决策主要基于两点。第一,地球之友指 出郊委会批准沙螺洞的开发是不当的土地利用规划,规划决 策没有遵循正规的规划程序,与多个前置研究报告和规划相 冲突,挑战其合法性。第二,地球之友提出建设高尔夫球场 将使原本供公众享受的公共郊野空间成为进入受限制的收费 场所,并因靠近集水区可能导致香港饮用水质的下降,开发 的利益由一小部分人获得,损失和风险却要由公众承担,因此 质 疑 决 策 的 公 平 性 13。 1992 年 , 最 高 法 院 最 后 裁 定 郊 野 公园委员会的决定违法,整项发展因此停止。此后,开发商 提交环境评估报告和新的开发计划,取消占用郊野公园的部
39、分,并多次缩减低密度住宅及高尔夫球场的面积。但是环境 咨询委员会否决了其环境评估报告,发展仍得不到通过。3.2 环境意识提高背景下的保育决策1997 年, 城市规划委员会公布沙螺洞发展审批地区草图, 对 该 地 区 订 下 规 划 管 制 , 开 发 公 司 无 法 再 进 行 任 何 开 发 计 划。发展审批地区图是临时性法定规划文件, 有效期为三年, 目的是给予城规会时间来研究制定分区计划大纲图,分区计 划大纲图生效后作为正式法定图则取代之前的发展审批地区 图。1999 年 , 城 规 会 申 请 将 发 展 审 批 地 区 草 图 有 效 期 延 长 一年,以争取更多的时间对该地区的生态
40、价值和开发保育方 式做更深入的研究。 但是开发公司认为它们的权利受到侵害, 从而向高等法院提出司法复核,要求推翻有效期延长一年的 决 定 , 其 本 质 企 图 是 推 翻 发 展 限 制 。 2000 年 12 月 , 高 等 法 院经过详细的实地调研与核查,裁定城规会申请期限延长合 法,驳回发展公司的复核申请 14。面对沙螺洞的保育与开发,城规会在制定规划图则时可 以有三个选择 : 第一,自然保育导向,限制开发,保存沙螺 洞珍贵的生境和自然资源 ; 第二,混合开发 ,在保持溪流湿 地 生 态 环 境 不 受 影 响 的 基 础 上 有 选 择 性 地 进 行 一 定 的 开 发 , 满足私
41、人住宅的需求 ; 第三,开发导向 ,即批准开发商的开 发计划 。这一开发计划包含三个部分 : 私人住宅开发 、村庄 开发,以及设施建设。其中选定五个地区用于综合性私人住宅开发, 总楼面面积 66 300 m2, 主要为两层独栋住宅。最终, 城规会的决定为自然保育 : 2001 年城规会公布分区计划大纲 草图并公示, 区内大部分地区均化为绿化地带、 自然保育区、 以及具有特殊科学价值的地点,只有现在村落的两公顷被划 为乡村式发展 14。规划的意向定为保育,引起了沙螺洞开发有限公司及村 民的强烈反对。村民担心将沙螺洞列为保育地区,他们将不 能在区内大量建设小型屋宇或作任何大型发展 , 村民的 “豪
42、 宅梦 ”被粉碎 15。 更 矛 盾 的 是 , 沙 螺 洞 因 保 育 的 决 策 反 而 陷 入无法保育的结局。原因是这里约一半的土地权属属于沙螺 洞开发公司,开发公司并没有保育沙螺洞自然生境的义务和 激励,而政府需要尊重业主的权利,不是想保育就能做到保 育的 。 据报道这里的大部分植物被久未清理的 “植物杀手 ” 薇甘菊抢去养分和阳光,奄奄一息。有效的管理和保育措施 缺失已使沙螺洞成为非法钓鱼、越野赛车、野战游戏的热门 地点,溪流也被人排放污水,生态环境遭到严重破坏 15。3.3 保育困境背景下的公私合作决策考虑到管理缺失只会陷入双输的局面,政府在新自然 保育政策中将沙螺洞列为优先加强保
43、育的地点,意图通过 新措施对沙螺洞进行保育。在新保育措施“管理协议计划” 和“公私合作计划 ”出台背景下,沙螺洞发展有限公司提出 与环保团体绿色力量合作,以公私合作的方式保育及发展沙 螺洞。该计划允许有限的发展,并由发展公司出资保育,以 此平衡发展与保育的利益。 新的沙螺洞开发计划分为保育区、 开 发 区 、 道 路 改 善 工 程 三 个 部 分 , 其 中 将 沙 螺 洞 90% 的 面 积划为保育区,10% 的 面 积 作 为 开 发 区 , 并 改 善 通 往 沙 螺 洞 的道路 16。 具 体 的 措 施 是 发 展 公 司 在 沙 螺 洞 其 中 一 幅 生 态 价 值 较 低 的
44、 政 府 土 地 ( 约 5.5 hm2) 兴 建 6 万 个 日 式 无 烟 骨 灰 龛,以售卖骨灰龛灵位赚取收入,但是要将其手中的私人土 地 交 予 政 府 , 并 注 资 1.2 亿 元 成 立 保 育 基 金 , 与 环 保 组 织 绿 色力量合作,在交出的土地上建生态教育中心,对沙螺洞进 行保育。新的开发有考虑环境影响,项目倡议方沙螺洞发展 公司和绿色力量主动向政府提交了环评报告,并提出一系列 措施减少对环境的破坏,包括禁止拜祭时焚香烧纸,以防止 山火及避免影响附近的空气质量,清明节和重阳节期间限制 访客人数等。即便如此, 新的开发计划再次遭到多个环保团体的质疑, 认为在沙螺洞修建骨
45、灰龛会影响保育工作,并指出发展公司 将通过兴建骨灰龛获得巨额收益,认为政府批准该项目有利 益输送之嫌。2012 年 6 月 , 包 括 长 春 社 、 绿 色 和 平 、 地 球 之 友 在 内 的 10 个 环 保 团 体 联 署 要 求 政 府 否 决 该 项 目 , 否 则 不 排 除 申 请 司 法 复 核 挑 战 政 府 17。 相 关 环 保 人 士 指 出 兴 建 骨 灰 龛 及 拓 宽 道 路 工 程 将 摧 毁 20 hm2 的 树 木 , 并 将 阻 截 雨 水 流入河溪,影响整片湿地、树木及蜻蜓栖息,拜祭人潮带来 香港地球之友成立于 1983 年,旨在“通过推动政府、企业
46、和公众,共建可持续发展的环保政策、营商方式和生活形态,以保护香港和临近地 区的环境为目标” 。参见香港地球之友网址 http:/www.foe.org.hk/c/content/cat_page.asp?cat_id=35#.VTN8rWSUcrg。城市自然保育规划决策困境以香港沙螺洞为例李劼 刘建政 李卫锋国际城市规划 2017 Vol.32, No.5 6的化学品也会污染生态环境。环保组织对作为项目倡议人的 绿色力量所提交的环评报告也深度质疑,呼吁应由第三方专 业环评机构重新做正式环评。另一方面,沙螺洞原居民却把 这 项 发 展 视 为 “唯 一 的 希 望 。 继 沙 螺 洞 被 列 为
47、 保 育 地 区 后 , 开发公司承诺的丁屋无法建设,村民无法得到屋宇补偿。开 发公司承诺进行金钱赔偿,但公司首先要回本,所有赔偿都 要 在 新 的 开 发 计 划 得 以 实 施 后 才 能 进 行 。 沙 螺 洞 35 年 来 发 展无期,直到近期仍时时引来村民的强烈不满与抗议 18。3.4 三次规划决策的分析沙螺洞案例发展的三个阶段涉及三个关于自然保育与发 展的规划决策,下文基于效率性、公平性、有效性、合法性 的分析框架,讨论本案例在不同的利益诉求与决策机制下产 生的完全不同的规划决策及结果。效率性通常是发展型政府(developmental state)追求的目标 ,旨在促进经济福祉的
48、最 大化。由于经济激励,效率性通常与有效性相辅相成,却与 公平性相矛盾。第一个规划决策中,郊野公园委员会作出的 决 策 是 将 效 率 性 作 为 首 要 目 标 , 即 改 善 其 郊 游 及 道 路 设 施 , 振 兴 当 地 已 开 始 衰 落 的 郊 野 经 济 , 认 为 这 会 使 全 社 会 受 益 , 这与当时的香港以发展为导向的整体社会环境密不可分。但 是随着经济水平提高,民众环保意识觉醒,以效率为首要目 标的规划决策受到质疑。因此第二个规划决策不再把效率作 为 优 先 目 标 , 而 是 把 对 生 态 环 境 的 保 育 置 于 经 济 效 率 之 先 , 但同时也由于缺
49、乏经济激励导致保育有效性的缺失,规划的 目 标 并 没 有 实 现 。 第 三 个 规 划 决 策 中 , 为 弥 补 有 效 性 不 足 , 采用公私合作发展,希望将有限的开发作为对私营部门的激 励达成自然保育的有效性,效率性和有效性的考量占据主要 位置,但是最终仍遭致反对而至今无法落实。这里的问题是 保育的有效性是否一定要以经济的效率性为条件?私人土地 的自然保育究竟应由谁来负责,谁来买单?公平性在本案例中主要体现为是否为公众提供了平等的 共享环境及生态资源的机会,也体现在利益相关者是否获得 公平的补偿。三次规划决策中涉及公平性的问题是谁获益? 谁损失?不同利益主体的收益与损失是否相同?第一阶段的 决策中,兴建高尔夫球场、丁屋和低密度住宅并改善道路及 交 通 设 施 , 声 称 将“ 提 高 全 社 会 的 福 祉 , 但 获 益 最 多 的 是 那些能够负担高尔夫活动或低密度楼盘的富裕人士,以及作 为土地所有者的村民和开发商。这项开发将使本属于公众的 自然休憩地变成仅供一小部分人使用的收费场所,非楼盘业 主以及不参与高尔夫活动的人将难以进入。