1、1创新农业经营体制 增强农村发展活力刘孟山三农工作是全党工作的重中之重，作为领导干部，了解和掌握当前农村的形势和政策是理所当然的事。今天这个专题主要是解读一号文件。今年的一号文件中共中央国务院关于加快发展现代农业进一步增强农村发展活力的若干意见 ，共分 7 部分 26 条。关 于这 个 一号文件， 理 论 界 有 不 同 的 解 读 ， 各 地 在 贯 彻 执 行 中 也 有 差别 。 到 底 该 听 谁 的 ？ 毋 庸 置 疑 ， 中 央 农 办 主 任 陈 锡 文 的 解 读 最 权威 ，我今天讲课以陈 锡 文 的 解 读 为主要依据。一号文件亮点很多，我将其概括一二三四四句话，即一个核心
2、、两个倾斜、三项承诺、三个鼓励一个不鼓励。一、一号文件的核心内容是创新农业经营体制十八大以来，中央不断发出推进农业经营体制创新的信号。十八大报告明确提出“培育新型农业经营主体” 、 “构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系” 。此后不久召开的中央经济工作和中央农村工作会议都强调， “积极创新农业生产经营体制机制” 。7 月 22 日，习近平视察武汉农村综合产权交易所时说,如何在坚持农村土地集体所有性质的前提下完善联产承包责任制,既保障基本农田和粮食安全,又通过合乎规范的流转增加农民收入?一系列问题在下一步改革中要好好研究。3 月 28 日，李克强视察常熟古里镇田娘农场时说，
3、适度规模经营、家庭农场、农民专业合作社是现代农业的有效载体，也是未来的努力方向。土地也能产出黄金，但小块不行，要靠大块，一户农民一亩三分地那能行吗？一号文件的第三、四、五部分都与创新农业经营体制有关，为核心内容。为什么中央如此重视这个问题？伴随工业化、城镇化深入推进，2我国农业农村发展正在进入农业综合生产成本上升、农产品供求结构性矛盾突出、农村社会结构加速转型、城乡发展加快融合的新阶段，家庭经营规模过于细小、成本高、风险高等问题日益突出。农业副业化、村庄空心化、农业劳动力老龄化日趋严重，出现“谁来种地、地怎么种”的忧虑。全国农民人均纯收入中，家庭经营纯收入占比，1985 年为 81%，2012
4、 年已下降到 45%；家庭经营第一产业纯收入占比，1985 年为 62%，2012 年已下降到 34%。为了使农村生产关系更加适应生产力发展，就必须推进农业经营体制创新。而创新农业经营体制，则必须守住两条底线、把住两个着力点。一是要守住农民土地家庭承包经营这条底线。一些人认为家庭经营是落后的，规模小，不能实现现代化。农业经营规模是由国情、资源禀赋决定的，是不是以家庭为经营主体，是由农业自身发展规律决定的。古今中外，农业不以家庭为主而搞得好的，还没有看到。现在推进农业经营体制创新，也非“推倒重来” ，而是对基本经营制度的坚持和完善。 二是要守住提高土地产出率这条底线。我国人多地少水缺，扩大农业经
5、营规模不能以牺牲土地产出率、资源利用率为代价。应通过农业经营体制创新，实现农业劳动生产率、土地产出率和资源利用率同步提高。2012 年农产品进口特别是粮食的进口数量，创了历史新高。进口谷物和谷物粉接近 1400 万吨，仅大米就进口 200多万吨，进口大豆 5838 万吨，合在一起是 7000 多万吨。我们一直坚持粮食自给率要达到 95%，而现在粮食自给率已不足 90%，把饭碗掌握在我们中国人自己手里，千方百计提高土地产出率至关重要。三是要把住培育新型经营主体这个着力点。新型经营主体包括专业大户、家庭农场、联户经营、合作社，也包括带动农业产业化经营的龙头企业。 2013 年 3 月 22 日农业
6、部办公厅下发关于开展家庭农场调查工作的通知对家庭农场作出如下界定：家庭农场是指以家庭成员为主要劳动力，从事农业规模化、集约化、商品化生产经营，并以农业为主要收入来源的新型农业经营主体。应符合以下条件： (一）家庭农场经营者应具有农村户籍（即非城镇居民）。（二）以家庭3成员为主要劳动力。无常年雇工或常年雇工数量不超过家庭务农人员数量。（三）以农业收入为主。农业净收入占家庭农场总收益的80%以上。（四）经营规模达到一定标准并相对稳定。即：从事粮食作物的，租期或承包期在 5 年以上的土地经营面积达到 50 亩（一年两熟制地区）或 100 亩（一年一熟制地区）以上；从事经济作物、养殖业或种养结合的，应
7、达到当地县级以上农业部门确定的规模标准。（五）家庭农场经营者应接受过农业技能培训。（六）家庭农场经营活动有比较完整的财务收支记录。（七）对其他农户开展农业生产有示范带动作用。农民合作社将成创新农村经营体制的重点。一号文件指出：“农民合作社是带动农户进入市场的基本主体，是发展农村集体经济的新型实体，是创新农村社会管理的有效载体”。这是对“农民合作社”的新定位，表明农民合作社将成为引领我国农业生产经营体制创新的重要主体。中央政策已经明确，现在问题是如何加快推进合作社发展。你种 10 亩白萝卜，我种 10 亩白萝卜，咱们合伙种20 亩白萝卜，这种合作有什么意义呢？如果咱们联合起来与天津沙窝村合作，种
8、 20 亩沙窝萝卜，每根萝卜能卖到 100 元，你我肯定愿意，也能长久。农户作为经济单位追求自身收益最大化，他们加入合作社，希望能获得比其单干时更大的收益，只有生产品牌农产品才能实现愿望。在整个农产品产业链中，育种和销售盈利水平高，而农业生产盈利水平很低，处于微笑曲线下端。从世界范围经验看，无论是东亚国家的小农合作社，还是欧盟合作社，以农业生产为主的合作社绝大多数最终是不成功的。我国很多示范合作社的实践经验也证明，在组织好标准化生产的同时，着力在产品加工和营销、特别是品牌化建设方面多下功夫，就能使合作社快速发展、农民收入明显增长。所以应鼓励与引导农民以品牌为核心纽带发展合作社，促进合作向销售领
9、域延伸。引导和鼓励农民围绕开发地理标志产品兴办合作社。引导和鼓励农民围绕开发地理标志产品兴办合作社。邢台市拥有隆尧泽畔藕、临城薄皮核桃等 9 个地标产品。开发地理标志产品的最佳形式就是组建合作社，不仅可以使合作社组建伊始就获得品牌效应，同时也有利于地理标志产品的规模化开发。4推进农业集群产业发展，打造区域品牌，带动合作社发展。邢台市太行山深山区优质苹果、板栗果品基地，浅山丘陵区薄皮核桃、大枣果品基地，环邢台市区蔬菜示范带、106 国道高效蔬菜示范带和 308 国道食用菌示范带，集群产业特征明显，应通过发展合作社，扩大规模，提高品牌效应。打破小农生产自我封闭的桎梏，大胆引进龙头企业领办合作社。邢
10、台市国家级、省级、市级重点龙头企业分别有 3 家、26 家、176家，形成知名品牌 17 个。应鼓励和支持他们带领农民建立合作社，帮助农民建立稳定的农产品营销渠道,快速提升农产品质量、延伸农产品的产业链条、分享农产品的增值收益。消除龙头企业生产扩张面临的土地供给的刚性约束,扩大品牌经营的规模，实现农户与公司的双赢共利。 通过订单生产专用优质农产品组织农户发展合作社。优质专用麦价格比普通麦高 2-3 角钱，也是农民实现增收的生产途径。但由于农户生产规模小，种植分散，难以形成品质优势。张三的小麦适宜做面包，李四的小麦适宜做方便面，收购的粮食混到一起还有什么意义呢？在滏西山前平原粮食生产区、黑龙港流
11、域棉花生产区，适应农业生产专业化发展的需要，大力发展专业合作与股份合作，按照“成方连片、集约发展”的原则，推动优质专用作物区域规模化种植。支持龙头企业发展要处理好企业和农户之间的利益关系。为防止龙头企业凭借优势地位盘剥农户，应推动龙头企业与农户建立紧密型利益联结机制，采取保底收购、股份分红、利润返还等方式，让农户更多分享加工销售收益。还应该鼓励龙头企业投入更多的专用性资产， “货到地头死” ，只要公司投入了专用性资产，他的谈判地位就会下降，就会被套牢，从而形成长期稳定的协作关系。四是要把住发展多元服务主体这个着力点。无论传统小农、兼业农户，还是专业大户、家庭农场，都需要通过提高组织化程度实现与
12、市场的有效对接，通过提高社会化程度克服规模不经济的局限。一号文件强调，要加快构建公益性服务与经营性服务相结合、专项服务与综合服务相协调的新型农业社会化服务体系，使农民享受到低成本、便利化、全方位的社会化服务。黑龙江和上海松江的农业5规模经营，从耕种到收割的主要环节，依靠服务公司来做，而田间管理靠家庭成员管理，形成以扩大服务的规模来弥补耕地规模的不足的中国特色模式。二、强调加大强农惠农富农政策力度要实现两个倾斜十六大以来，中央全面确立了重中之重、统筹城乡、“四化同步”等战略思想，全面制定了一系列多予少取放活和工业反哺农业、城市支持农村的重大政策。三农支出 2010 、2011、2012、2013
13、分别为 8579.7 、10497.7 、12286.6 、13799 亿元。需要注意的是，这些钱并没有都投入到农村，像大江大河的治理、农业科研基础设施建设、农业科研费用、农业大专院校经费以及防灾抗灾资金等都包括在内。为提高强农惠农富农政策力度和效果，中央提出要实现两个倾斜。（一） 、新增补贴向专业大户、家庭农场、农民合作社等新型生产经营主体倾斜。农业补贴，主要包括粮食直补、农资综合补贴、良种补贴和农机补贴等四项补贴，农业补贴2010、2011、2012、2013年分别为1225.9 、1439 、1923 、1700.55亿元。为提高农民种粮积极性，继续增加农业补贴资金规模，新增补贴向向主产
14、区和优势产区集中，专业大户、家庭农场、农民合作社等新型生产经营主体倾斜。对农民的直接补贴，是一项长期的制度和政策。已经补给农民的，要继续补给他。新增的部分，要更多地提供给专业大户、家庭农场、农民合作社，以鼓励和支持他们的发展。（二） 、大力推动社会事业发展和基础设施建设向农村倾斜。总体来看，国家投入的农村基础设施存在着建设等级低、缺乏有效管理养护机制等问题。农村基本公共服务和社会保障水平与城镇仍存在较大差距。因此，必须长期坚持把国家基础设施建设和社会事业发展重点放在农村的方针，使公共财政支出进一步向农村倾斜，让农民能够更充分享受经济发展和社会进步的成果。在这里，我想着重谈谈新农保问题。从试点来
15、看，新农保制度有三个问题需要解决。其一，家庭成员捆绑缴费问题。新农保制度规定，已年满60周岁的农民不用缴费，可以直接按月领取基础养老金，但其符合参保6条件的子女应当参保缴费。这条原则性规定在许多地方演变成“家庭成员捆绑缴费”强制性措施，子女不参保，父母就不能领取国家基础养老金。我们在调研时曾遇到这样的事情，一家农户婆媳闹矛盾，儿媳就是不缴费，因为养老金比保费多，婆婆也有点收入，想替他们缴费，而缴费需要出示户口本，儿媳说要惩罚老人，就是不让用。于情于理，这位胡搅蛮缠的儿媳理应受到谴责和惩罚，但现行制度却将板子打在两位无辜的两位老人身上。其二、参保率达标问题。中央要求选择基础好的县作试点，但许多地
16、方把农民参保率作为选择试点县的强制性指标，要求试点县的参保率必须达到90%以上，而且还同政绩考核挂钩。现在，许多农村并没有多少集体资产和收入，而新农保又强调农民自愿，没有强制性措施。对无理拒不缴费参保的农民，村干部只能干瞪眼无可奈何，为确保参保率，有些地方的村干部只好向银行贷款为不参保农民垫资，以便将参保率支应过去。这不仅不合理也不可持续。其三、逆向选择问题。新农保规定年满十六岁农村居民连续缴费十五年，到六十岁以后，就可以领取养老金，并制定了100元、200元、300元、400元、500元5个档次缴费标准。有些农民说等四十五岁在缴费参保吧，许多农民都选择100元最低标准。养老金由基础养老金和个
17、人账户养老金组成，个人账户养老金与缴费多少和时间长短有关，而现在国家给的基础养老金一律是55元，于是就产生上述逆向选择问题。所以国家基础养老金也应该与缴费多少和时间长短挂钩，鼓励多缴费、早参保。三、为化解农民内心的纠结做出三项承诺种粮不挣钱，进城打工难入户，入户城镇担心承包地、宅基地被收走，断了后路，这都是令农民很纠结的事情，一号文件对此制定了政策。1、使务农种粮有效益、得实惠、不吃亏。2012 年中央经济工作会议提出，要充分保护和调动农民生产经营积极性，使务农种粮有效益、不吃亏、得实惠。一号文件做出反应，制定了措施。“继续增加农业补贴资金规模”，农业直补有可能达到每亩 300 元。“充分发挥
18、价格对农业生产和农民增收的激励作用，按照生产成本加合理利润的原则，继续提高小麦、稻谷最低收购价，适时启动玉7米、大豆、油菜籽、棉花、食糖等农产品临时收储”。 2、有序推进农业转移人口市民化。我国最大的内需在城镇化，促进发展最大的潜力也在城镇化。3 月 17 日，国务院总理李克强在人民大会堂回答新华社记者的问题时强调:城镇化是现代化的必然趋势，也是广大农民的普遍愿望，它不仅可以带动巨大的消费和投资需求，创造更多的就业机会，其直接作用还是富裕农民、造福人民。我们强调的新型城镇化，是以人为核心的城镇化。城镇化的实质是农民市民化，农民工市民化需要跨过三道坎。户籍问题。农民进城以后应获得市民身份，并充分
19、享受到城镇的公共服务和社会保障。按照国际惯例常住人口统计，我国城镇化率已经达到 52.57%，但按户籍人口计算仅为 35左右，仍有 16%左右的城镇人口是农民工及其家属，没有城市户口，也没有充分享受到城镇的公共服务和社会保障,形成城市二元结构 。国务院发布关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知规定，在县级市有合法职业和住所，即可落户；在设区的市有合法职业满三年可落户。继续控制直辖市、副省级和其他大城市人口规模。就业问题。从中国的实际情况来看，农民工的就业，总体是由需要农民的中小企业、微小企业等民营企业来解决。民营企业就业的稳定性需要加强，社会保障水平需要提高。2011 年，农民工加入城镇养老保
20、险的比例是 16.4%，加入城镇医疗保险的是18.6%，加入工伤保险的高一点 27%，加入失业保险的 9.4%。扯平了算，不到 20%，存在 80%的缺口。 居住问题。2011 年，农民工 52%居住在用人单位提供的集体住所，包括工地上工棚等等，其实就是一个床位。47%租住在城中村、城近郊区、城乡接合部的农民的住房。在城镇拥有自有住房的农民工只有 0.7%。要让农民跟市民一样，有稳定的就业、住所、收入来源，要享受当地市民的同等待遇，让他们购房住房。这缺口有多大？ 引导农民就地就近转移就业。农民工外出打工产生留守儿童、妇女、老人 “三留守”问题，留守妇女高达四千七百万，有人称之为体制性寡妇，引发
21、非常严重的社会问题。2013 年 9 月 2 日南风窗报道，在三门峡市西南方，距离市区 90 公里左右的一8个小村里，村支书张大万(化名)笑嘻嘻地对市里来的驻村工作队员说：“这个村，有一半都是我的娃。 ”本村的青壮劳力都外出打工去了，他们的留守妻子竟然成为张支书的猎艳对象。所以要引导产业向内地、向中小城市和小城镇转移，实现农民工就近就地转移，进城打工在家吃饭。我去年下乡找到了知音。魏庄镇有制钉企业80 余家，8000 多名从业人员，该镇青壮年大多在制钉企业打工，实现了就近就地转移就业，打工种地两不误，三留守问题较少，社会也比较稳定。 3、依法保障农民的土地财产权益。农民进城以后穿上城里的工作、
22、住宅、社保、低保、养老保险等五件新衣服，其在农村的承包地、房屋宅基地和集体收益分配权等三件旧衣服怎么处理 ？有以下几种模式，马上就脱的苏南模式，用土地换社保，用宅基地换楼房。三年后再脱的重庆模式，允许农民最长保留 3 年；可以不脱的成都模式，农民进城保留农村宅基地使用权、土地(林地)承包经营权等原有权利。以土地和房屋来换取市民身份的做法于法无据、于理不合。一号文件再次强调要依法维护农民土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权，要提高农民在土地增值收益中的分配比例。2012 年月日国务院召开常务，讨论通过中华人民共和国土地管理法修正案（草案） ，对农民集体所有土地征收补偿制度作了修改，主要内
23、容是提高征地补偿数额。 允许农民带地进城，打开城门，保留后路，来去自由，两头沾光。要是已在城市站住脚，买了房，有了稳定的收入，不妨卖掉老家的住宅和承包地。离乡日久，再回去主张权利就困难了，等到了下一代，可能就要不回来了。四、对当前争论的焦点问题做出“三鼓励一不鼓励”界定近几年围绕土地流转、资本下乡、拆村并居等问题产生许多争论，有些地方甚至乱象频发，一号文件对此作出政策界定。（一） 、鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转。目前已有 2.6 亿多青壮年劳动力到城镇和非农产业就业之后，人口流出的农村地区村庄出现了“空村化”现象，农村的土地流转不可避免。全国土地流转规模，到去年占土地
24、承包合同面积的，近亿亩，大多数是农民自愿的。关于土地流转，一9号文件做出以下规定，土地流转必须坚持依法自愿有偿原则，需要注意以下三个问题。一是土地流转要尊重农民主体地位，不强制、不限制，确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力 。二是鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转。这一表态不仅代表未来土地政策的导向，也是为了培育和扶持新型经营主体，专业大户、家庭农场和农民合作社将成为政策扶持重点。 三是经营规模要适度。经营规模也并不是越大越好。经营规模超自身经营能力后，资源利用率、土地产出率和经济效益都可能下降。全国共有农业生产经营户亿户，其中纯农户亿户。如果都大规模
25、经营，其余农户转到哪儿去？ 土地承包法对土地流转的规模没有做出限制，有的地方土地流转规模高达数数千、甚至上万亩，很令人担忧，许多专家提出要修改承包法 ，对土地流转作出上限控制。农业部有关领导透露，南方以 200 亩、北方 300 亩为宜。四是要用五年时间完成农村土地承包经营权的确权登记颁证工作。为了切实保障农民的权益，有必要对农民承包的土地进行全面的确权登记颁证，以提供更好的法律依据，也便于土地流转。2、鼓励和引导城市工商资本投资现代农业。工商企业投资现代农业，一方面已经是个基本事实，各地都有。受农产品价格上涨和中央支农政策力度加大等诸多因素影响，近年来农业领域逐步成为投资热点。截至 2012
26、 年 12 月底，流入工商企业的耕地面积为2800 万亩，占流转总面积的 10.3%。另外一方面理论界、实际工作部门也都有不同的看法。农业现代化缺资金、缺技术、缺人才，工商企业的投资带来了资金、技术、人才。但是工商企业也挤占了农民的生产空间，与农民夺利。有一些企业到农村租赁农民的土地，醉翁之意不在酒，租了地未免认真搞农业，而是在等待着有一天转变土地的性质搞非农产业。由于利弊参半，对工商企业的投资农业要区别地对待，不是不允许去，而是要做好引导工作。一号文件明确提出，将探索建立严格的工商企业租赁农户承包地准入和监管制度。一是坚持农地农业用，确保国家粮食安全和主要农产品供给；二是坚持农地农民用，确保
27、农民充分就业和农村社会和谐稳定。10引导城市工商资本采取公司加农户、公司加农民合作社和订单农业等方式，重点发展种养业产前、产中、产后服务、设施农业、规模化养殖和“四荒”资源开发等适合企业化经营的产业。但不支持、不鼓励工商企业大面积租种农户承包耕地，与农民争夺耕地。3、鼓励社会资本投向新农村建设。社会资本投资新农村建设也属于资本下乡范畴，农民不喜欢社会资本到农村包地，但建桥修路，还非常欢迎，所以中央一号文件提出鼓励社会资本投向新农村建设。并且号召各行各业制定发展规划、安排项目、增加投资要主动向农村倾斜。引导国有企业参与和支持农业农村发展。鼓励企业和社会组织采取投资筹资、捐款捐助、人才和技术支持等
28、方式在农村兴办医疗卫生、教育培训、社会福利、社会服务、文化旅游体育等各类事业，按规定享受税收优惠、管护费用补助等政策。落实公益性捐赠农村公益事业项目支出所得税前扣除政策。鼓励企业以多种投资方式建设农村生产生活基础设施。4、不提倡、不鼓励在城镇规划区外拆并村庄、建设大规模的农民集中居住区。农村社区化改造应区别对待。在城市规划范围内、工业园区和矿区，为避免日后形成城中村并充分开发利用土地和矿产资源,可以将村庄整体改造成城市社区。有的地方乡镇企业已发展成为规模较大的企业集团，虽然在行政管理上还有“村”的名字存在，但实际上已形成了村企一体化，如恒利庄园；有些农村距离城市虽远但经济发展条件较好，如前南峪
29、，也可以进行农村社区化改造，此外，一些农民举家外出打工较多的空心小村，也可考虑将村庄整体整治。但一般农业区不宜搞社区化改造，主要基于这么几个方面，一是农村的主要产业仍然还是农业，但拆并村庄以后，生产上还不如过去方便，也没有解决农民的扩大就业问题。二是不少地方的村庄的拆迁和合并，并不符合农民的意愿。我国农村现有 2 亿多亩宅基地，许多地方空心村非常严重，大量农宅闲置，这些沉睡的资产，全国工商联副主席、民生银行董事长董文标的估价 40 万亿，而重庆市长黄奇帆的估价 20 万亿。前几年有些地方采取城乡建设用地增减挂钩办法进行开发，出了点问题，一号文件仍坚持要严格规范城乡建设用地增减挂钩试点。但如何盘活这些闲置资产值得研究，也很诱人。随着农村人口的减少，有一11部分村庄空心化了，居住不方便，提供公共服务也不方便，只要农民愿意，将村庄拆并也未尝不可，采取城乡建设用地增减挂钩办法进行开发也可获得建设资金。我们省要求积极开展城乡建设用地增减挂钩试点。
