1、1安全生产监督管理边缘问题探究（河南省安全生产监督管理局 马天希）摘要：安全生产边缘问题研究，是安全生 产理论研究的重要内容，对于解决安全生产体制不顺、职责不清等问题，准确界定职责边 界，有效 规避监管风险，都具有重要作用。根据有关法律法规规定推理研究，安全生产监督管理定位是国家 监察， 对象是法人，方式以事后监察为主，责任追究是无罪推定原则下过错追究。关键词：安全生产 监督管理 边缘问题安全生产边缘性问题研究，是安全生产理论研究的重要内容，对于解决当前体制不顺、职责不清等诸多问题，准确界定职责边界，有效规避监管风险，都具有十分重要的作用。一、安全生产监督管理定位：国家安全生产监察安全生产监督
2、管理定位问题，是一切监管理论研究和实践探索的前提和基础。不论是从历史渊源、身份资格还是词语构成来讲，安全生产的“监督管理”都等同于“国家监察” ，而与“行业管理”没有联系。从历史渊源来看，建国以来我国安全生产一直实行的是“企业负责、行业管理、国家监察、群众监督”的体制，在 1998 年开始的国务院机构改革中，原劳动部门承担的安全生产监察职能先是划转到了经贸部门，再升格为独立的安全生产监督管理部门。原来行业部门承担的安全生产行业管理职能，在机构改革中被撤销了，并没有划入安全生产监督管理部门。虽然安监部门有很多同志原来在行业部门工作，但这些同志是在原机构撤并的情况下，由政府另行安置到安监部门的，而
3、不是随职能划转而来的。从身份证明来看，无论是国家安监总局还是省安监局颁发的安全生产监督管理人员资格证明，都是安全生产监察员证 ，而不是管理人员资格证。从词语构成分析， “监督管理”是一个完整的不可分割的特定词语，绝不能机械地认为是“监督+管理” 。正如“安全生产”不能认为是“安全+生产”一样。二、安全生产监督管理对象：法人安全生产监督管理对象定位问题，是正确履行安全生产监督管理职责的前提和基础。不论是从权力来源、法律规定还是安监队伍现状来讲，安全生产监督管理的对象都是法人而不是自然人。2从权力来源来看，政府权力源自人民通过法律的授权，政府又通过其职能部门行使行政管理权力。换言之，政府权力推论是
4、以无权为前提的，没有人民通过法律法规的授权，政府就没有权力，政府的权力只能是法律法规规定范围内的权力。安全生产监督管理是政府市场监管和公共服务的重要内容，其职责也必须是以无权为前提的。就自然（自发）生产经营安全、农村安全等而言，现行法律法规没有规定，政府不能通过某个文件将责任压给安监部门。就水上专项整治等活动而言，牵头单位虽然按照政府交办对农用船进行整治，但农用船不能作为其安全监管的对象。从法律规定解析， 安全生产法等法律法规已经明确，只有从事生产经营活动的单位（即法人）的安全生产，才适用安全生产法，才属于安全生产监督管理的范畴。虽然法律法规对自然人执业资格有规定，但对没有资格执业的，规定的都
5、是对生产经营单位安排无资格人员上岗的处罚，而不是对自然人本身的处罚。从安监队伍现状分析，我省现有的安监执法人员不到五千人，远远不能适应生产经营单位现场监察的需要，如果包揽对自然人的监管，安监部门势必陷于“人民战争的海洋” ，不仅自然人安全的“葫芦”没有按住，还会让法人安全“起了瓢” 。这与有限权力、有限责任政府的大背景也是不相衬的。三、安全生产监督管理方式：事后监察为主安全生产监督管理方式问题，是安全生产思路定位的具体体现。不论是从政府管理、法律规定还是监察内容来讲，安全生产监督管理都以事后监察为主，而不是大包大揽的全过程监管。从政府管理来看，随着社会主义市场经济体制的不断完善，市场经济已经在
6、资源配置等领域发挥了基础作用，政府已经从计划经济的无限权力、无限责任进化到有限权力、有限责任，在政府管理与老百姓自主决定之间，老百姓自主决定优先；在政府管理与市场调节之间，市场调节优先；在政府管理与社会自律之间，社会自律优先。现代政府管理主要是规则导向型管理，在直接管理与间接管理之间，强调间接管理；在事前管理与事后管理之间，强调事后管理；在管理与服务之间，更多的注重服务。安全生产监督管理是政府管理一项重要内容，其监管应当以间接监管、事后监管为主。从法律规定分析，现有法律法规都将企业作为安全生产的责任主体，虽然要求政府及其有关部门定期排查事故隐患，但强调的更多的是对事故隐患和违法行为发现后的处罚
7、和处理措施。对取得安全生产许可证的高危行业的生产经营单位，对已经发现的重大事故隐患，安监部门需要加强后续性监督管理，但对不需要取证的非高危行业，法律法规没有规定安监部门检查周期、频率，安监部门只是不定期进行抽样式监督管理。从监察内容分析，政府监督管理的内容是企业一个时期内履行法律义务情况，而不是对特定时间点的全方位的检查。检查企业一个时期情况，当然是事后的监督管理，必须以查档案和记录3为主，抽查现场主要目的是为了验证档案和记录的真实可靠性。所以，除安全生产许可现场审查外，在制定粗线条执法计划的同时，每次安全生产执法检查都应当填写审批具体的执法任务书，明确检查对象、具体检查内容和检查方式，使检查
8、执法人员任务具体化、明确化。四、安全生产责任追究：无罪推定原则下的过错追究安全生产责任追究问题，对安全生产监督管理、企业管理等具有相当强烈的反作用。无论是从追究依据、权责分配、责任主体还是构成要件来讲，安全生产责任追究都应当是无罪推定原则下的过错追究。从追究依据来讲，安全生产责任追究包括事故调查处理，都必须以无罪推定为原则，非法定事由不受追究，非经法定程序不受追究。 安全生产法 、 国务院特大安全事故行政责任追究规定 、 安全生产领域违法行为处分办法等法律法规和规定，已经对安全生产行政责任追究进行了枚举，不属于法律法规明确列举事项的，不得进行追究。就行政追究与刑事追究关系而言，行政追究作为国家
9、行政机关内部自我纠正机制，其范围远比刑事追究大，也就是说刑事追究范围应当在行政追究范围内，是行政责任追究比较严重的事项，而不是避开行政追究范围而另列的事项。就举证责任而言，安全生产责任追究的举证责任在实施机关，而非追究对象，不得进行有罪推定，先定罪再收集证据。从权责分配来看，无论是政府还是部门，其权力都是法定的、有限的，其责任也应当是法定的、有限的，无权则无责，无责则无罪。安全生产现行体制是国家监察与专项监督相结合的体制，安全生产监督管理部门履行国家监察和综合管理职能，其他部门履行分管行业专项监督管理。安监部门的责任应当与其行使的权力是对等的，一个具体的安监局不应当承担整个安监系统的责任。按照
10、法律法规规定，县安监局对中石油、中石化所属加油站没有执法权，市、县安监局对生产经营单位无安全生产许可证的行为没有执罚权，也不应当承担相应的责任追究。在非法生产方面，安监部门负责的只是未取得安全生产许可证的企业的查处；未经工商登记及自然人即使安全生产条件再好，也不具备取证的法人条件，当然不属于安监部门查处范围；无采矿证违反的是矿产资源法，应当由国土资源部门而不是安监部门查处；烟花爆竹非法作坊违反的是治安处罚法，应当由公安部门而不是安监部门查处。从责任主体分析，政府及其有关部门是安全生产监督管理的主体，生产经营单位是安全生产企业管理主体，职工群众是安全生产的自律主体。三个主体分别行使权利，分别独立承担责任，不能搞连坐，安监部门只要尽到自己职责，就不能因为生产经营单位不尽职、职工群众不尽责受处分。从责任追究要件来看，安全生产行政责任追究和刑事责任追究，都必须符合法律法规规定的要件：主观上有故意或者重大过失、客观上有违法行为并导致严重后果、主观过失与客观后果有4较直接关系，缺一不可。
