1、58 第3期No3 宜宾学院学报Journal of Yibin University March20o9 国际非政府组织在中国的活动现状及对策 李永忠 ，邱钰斌2 (1宜宾学院政治与公共管理系，四川宜宾644OOO；2西南交通大学政治学院，成都610031) 摘要：改革开放以后，大量的国际非政府组织进入我国境内从事公益活动，对我国的经济和社会事业发展带来了多方面的积极影响。但是，也有少 数国际非政府组织从事非法政治活动，与政府和国内非政府组织存在局部摩擦，采取的工作方式不适合于中国。为克服这些消极影响，中国政府应该完 善国际非政府组织的登记管理制度，加强政府与国际非政府组织的沟通与协调，树立
2、非传统安全观，引导国际非政府组织在中国的良性发展。 关键词：国际非政府组织；公益活动；非传统安全观 中图分类号：D8222 文献标识码：A 文章编号：16715365(2009)030058一o4 当前，大量的国际组织作为国家之间联系的纽带活跃在国际社会之 中。国际组织既包括国家或政府之间所设立的政府问组织，又包括若干 国家的民间团体及个人组成的国际非政府组织(Intemational Nongovem mental Organizations，本文简称INGOs)，与国内非政府组织(Nongovem mentOrganizations，本文简称NGOs)相区别。INGOs可以定义为：“一种
3、由个人或团体基于一定社会宗旨以非官方协议成立的跨越国界的民间联 合体。”它们需依某国国内法而成为法人，吸收其他国家的人民或团体， 以特定的问题和特定的领域为中心而形成组织，代表社会一定阶层或某 些集体的利益而活动。“ 通常认为，INGOs具有公益性、社会性、自治性、 志愿性等特殊性质，因而在国际社会发挥作用时得到各国人民的认可与 欢迎。根据国际组织年鉴统计，全球INGOs的数量从1956年的985个 增加到1985年的14000个，2003年发展到21000个。【2 它们主要来自西 方发达国家，活跃在跨国人权保护、环保、疾病防治、扶贫赈灾、妇女儿童 保护、教育和军控等领域，成为联合国处理世界事
4、务中不可或缺的重要伙 伴。 一、国际非政府组织(INGOs)在中国的活动状况 INGOs是随着改革开放进入中国的，在1995年北京召开的第四届世 界妇女大会之后，媒体和广大公众开始关注这个概念。改革开放之初，中 国政府认为与INGOs合作有利于经济发展与社会进步，所以支持和欢迎 INGOs进人中国。但是，由于没有统一的外国组织登记管理办法，导致 INGOs没有统一的入境渠道。目前INGOs进入中国主要有以下几种途 径：通过在香港、澳门等地设立分部指导在大陆的项目运作；拄靠政府机 构或接待单位；通过同地方政府签署“谅解备忘录”取得暂时合法运作的 许可；等等 。通过这些途径，INGOs在中国的发展
5、是非常迅速的。关于 目前INGOs在中国的数量，从公开的信息渠道看，还没有任何政府机构或 者学术机构能够提供权威、可靠的数据。据资料显示，到2000年，有700 个外国基金会、70个倡导组织、200家慈善组织及150家以信仰为基础的 组织在中国进行活动。 中国学者赵黎青认为，进入2l世纪以后，在中国 已经奠定了较稳固的活动基础的INGOs应在1000家左右，这个数据比较 符合当前INGOs在中国发展的实际情况。 INGOs作为当今国际社会相互联系的一种组织形式，通过经费、培 训、研讨会和自己的项目，把在世界其他地区形成的理念、经验和办法带 到了中国，对我国经济和社会发展具有多方面的积极影响。
6、(一)提供项目资金援助 二战后，INGOs通过开展项目为发展中国家输入了大量的援助资金。 在1995年以前，INGOs输入中国的资源还相当有限。据联合国开发计划 署驻北京使团统计，1995年国际发展援助机构对中国的资助总计29亿多 美元，其中来自INGOs的资助只占不到l。 亚洲基金会估计，2000年 后每年近五百个INGOs给予中国项目的援助总额约为一亿美元。 其中 美国的福特基金会、英国的海外志愿服务组织、世界观察国际、德国的埃 伯特基金会是提供资助最多的几个INGOs。比如，美国的福特基金会是 目前在华的最大国际非政府组织，1986年其在华项目经费仅20万美元。 1988年中国高层领导人
7、同意将中国社会科学院作为福特的接待单位后， 福特于当年在北京设立了办公室并开始将中国作为其在亚洲的的工作重 点之一。次年，福特对华经费跃升到400万美元。从19882001年，福特 提供给中国的项目经费总额达128亿美元。本世纪初，它的在华年度预 算是九百万美元，远远超过排在之后的香港红十字会(880万美元)和亚 洲基金会(430万美元)。 来自世界各国的INGOs提供的项目资金对中 国社会事业的发展作出了积极贡献。 (二)参与扶贫攻坚事业 ?肖除贫困和扶助贫困人口是INGOs的一项非常重要的工作。1985 年，中国政府就开始对西部贫困农村制定并实施扶贫政策 当时，政府除 了动员国内的力量参与
8、扶贫外，还允许很多INGOs进入这些地区参与扶 贫工作。ING0s选择的工作地点多为贫困边远的地区，云南少数民族边 收稿日期：2008123】 作者简介：李永忠(197l一)，男，四川岳池人，副教授主要吠事公民社会理论研究；邱钰斌(1982一)，男，四川成都人，博士研究生，主要从事社会主义 政治文明建设研究 2009年3月 李永忠，邱钰斌：国际非政府组织在中国的活动现状及对策 59 疆地区是它们的首选地。目前，云南省有来自美国、英国、法国、日本、加 拿大、瑞士等国的7O多个INGOs，主要从事灾区捐钱捐物、环保、乡村医疗 卫生保健和贫困山区教育。在扶贫中，INGOs采取小规模和本地化的方 法，
9、注重调动农户的积极性和参与意识。INGOs还常与当地的民间组织 进行合作，协同致力于扶贫事业。国内的NGOs可以从INGOs那里获得 资金、技术、理念等方面的支持，INGOs可以借助国内NGOs的帮助接触 到贫困民众。比如，从1992年开始，香港乐施会在云南与当地的民委、扶 贫、民政等部门合作，长期坚持在贫困、边远山区从事公益活动，其工作业 绩有目共睹。此外，INGOs还能为当地民众参与社会经济发展提供一些 组织架构和运作机制，增强民众的组织意识和自我发展的能力。INGOs 不仅带来了资金和技术，还输入了解决贫困和各种社会问题的新思路、新 观念，对于西部开发和社会发展具有重要的借鉴价值。因此，
10、INGOs在云 南的活动得到了当地少数民族的普遍赞誉。 (三)参与环境保护 围绕环境保护成立的民间组织越来越多，进入我国开展环境保护活 动的INGOs也越来越多。其活动方式主要有两种，一是致力于某些自然 区域的生态环境保护，其活动有：进行环保教育，引进先进的自然保护技 术及管理模式，培养自然保护管理人员，引导村民参与生态保护，协助政 府建立自然保护区，促进生态旅游模式的形成等，目的在于通过生态保护 来促进当地经济长期、可持续发展。如：法国生态及文化保护组织在云南 高黎贡山北段地区帮助地方政府筹建国际森林公园，世界自然基金会中 国项目云南办公室在云南白马雪山协助政府建自然保护区等。二是协助 国家
11、环保局阻止破坏生态环境的行为，尤其是对一些高污染企业的监督 和对有可能破坏生态平衡的大型工程项目的论证，他们的调查报告对地 方政府的决策可能产生重大、甚至是决定性的影响。比如，2004年在云南 怒江修建水电站计划被叫停，其原因就是在INGOs的启发下国内NGOs 的强烈反对，该案例说明INGOs间接地影响到了政府的决策。 (四)帮助NGOs成长 2O世纪90年代以前，由于经费、人员和管理理念的局限性，加上地方 政府长期忽视培育本地非政府组织，我国的非政府组织规模小、影响力 低、发展缓慢。在目前的社会转型中，国内NGOs要对付环保、扶贫、弱势 群体救助这类全新的问题，不但其资金和人力资源非常有限
12、，而且缺乏解 决问题的经验与理念。INGOs进人中国可谓恰逢其时。1NGOs的贡献之 一是把在其他国家特别是发展中国家积累起来的经验、摸索出来的项目 和工作方式介绍到中国来。我国的NGOs在与INGOs的合作中，学到了 先进的项目管理经验和理念，锻炼和培养了一批具有理论知识又有实践 经验的中高级项目管理人才，在组织建设和能力等方面得到了明显提高。 INGOs的贡献之二是对中国草根组织的资金支持和影响。中国政府对自 治社团是不给任何经费的，缺乏经费是中国底层自发草根组织的致命硬 伤，海外资金对于它们的建立和发展起了关键作用。仅以一些有名的自 治NGOs为例，2000年，“地球村”85、“自然之友
13、”52的收入来自像福 特这样的国际组织。 武汉大学公民权利保护中心、北京大学妇女法律援 助中心、北京红枫妇女热线、云南生育健康研究会等都是各自领域里的开 拓者，它们的70一100的经费依赖于福特的支持 【l们由于资金原因， 我国NGOs在项目的合作中往往过分依赖INGOs的援助。无论在资金、 人员还是在重大问题的决策方面，我国NGOs普遍处于被动地位。因而， 我国NGOs在当前还不可能完全摆脱INGOs的影响，只能在合作中求生 存、求发展。 二、国际非政府组织(INGOs)在中国活动中的消极影响 大量的INGOs对中国的社会事业做出了积极贡献。但是，中国是发 展中国家，与INGOs所处的发达国
14、家存在经济和社会发展上的差距，又存 在意识形态上的差异，所以INGOs在给予中国积极影响的同时，也会带来 一定的消极影响，需加以重视。 (一)部分LNGOs带有一定的非法政治目的 部分INGOs并非完全是因为公益性而进入中国的，“表面淡化意识形 态，实际上带有一定的政治倾向性”。u”其非法政治目的一般有如下表 现：深入我国边境地区开展社会调查，广泛收集我国政治、经济和社会发 展的信息，并以此在国际社会制造舆论，企图影响和改变政府的决策；通 过资助我国NGOs，与境内的组织和人员相互勾结，以期对抗政府，影响社 会稳定；受到西方国家的指使，利用“人权”名义诋毁中国形象，干涉中国 内政；利用对中国的
15、文化援助进行文化渗透，传播西方的价值观念，在青 年一代中培育亲西方的力量，妄图在中国复制“颜色革命”；对一些民族分 裂势力和宗教极端势力进行支持和援助，妄图使它们最终演变为危害国 家安全的力量。少数INGOs的这些活动对我国的政治、经济和社会发展 产生了较大的负面影响，同时对绝大多数INGOs在我国的健康发展也极 为不利。 (二)INGOs与地方NGOs和政府相关部门合作中存在局部摩擦 在中国的INGOs一方面希望培育和支持地方NGOs，使其在社会事务 中更多地发挥作用，促成中国公民社会的发育成熟；另一方面又希望得到 地方NGOs的支持以开展工作。这种相互需要说明了两者之间是一种合 作共赢的关
16、系，但INGOs与地方NGOs的合作总不是那么顺利，常常会存 在一些误解或猜疑，双方需要更多的沟通和相互理解。比如主要由国外 和香港的基督教徒捐资，专注于教育、西部扶贫和卫生公益事业的“爱德 基金会”曾被认为是“联络外国势力在中国高校布道传教”的反动势 力。”纠事实上，宗教INGOs进行公益事业会不自觉地带有一定程度的甚 至很强的宗教色彩，其他类型的INGOs也常在理念上不可避免地与传统 观念和政府的行为模式发生冲突。在INGOs与地方NGOs的合作中，本 土NGOs常常处于一种被动的境地：因为INGOs是在地方NGOs接受了它 的附加条件才给予资金支持的，地方NGOs在开展项目时不得不被动接
17、受 INGOs的意志。这种状况将可能导致地方NGOs失去自我，失去政府和 部分民众的信任，失去其赖以生存和发展的基础。这是地方NGOs发展中 的重大考验。 由于INGOs与地方NGOs所从事的活动多是以往政府独自承担但没 有做好的事业，政府是容许、鼓励和支持INGOs活动的，他们之间既是合 作伙伴又是竞争关系，会在理念、资源、资金、活动领域和范围等方面发生 冲突。如少数INGOs不愿与地方政府合作，擅自开展一些项目，损害了地 方政府的利益；个别INGOs的人员从事非法宗教活动，影响了当地的社会 稳定等。政府因此而对INGOs存有一些疑忌、甚至是敌视的态度。这些 冲突不仅对双方产生不利影响，而且
18、也会给当地的社会经济发展带来负 面效应。 (三)INGOs追求社会公平和正义的方法不适用于中国 大多数INGOs以公平正义观作为自己组织的思想理论基础，建立一 宜宾学院学报 2009年3期 个公平、正义与和谐的社会是现阶段我国社会主义建设的目标。因而， INGOs的宗旨与中国社会发展目标有一定的相同之处，吸取INGOs所倡 议的全球公平与正义观念有利于中国社会主义和谐社会的建立。在我 国，目前强调的公平与正义思想来源于党中央关于建立社会主义和谐社 会的精神。针对中国社会目前出现的社会不公和非正义问题，胡锦涛强 调构建以“民主法治、公平正义、诚信友爱、安定有序、人与自然和谐”为内 涵的社会主义和
19、谐社会，“公平正义”就是“社会各方面的利益关系得到妥 善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义 得到切实维护和实现” 。中国当前的“公平正义”主要是针对“三农” 问题、弱势群体所受到的不平等待遇、贫富悬殊和社会分配不公、公民接 受教育、就业和社会保障机会不平等几个方面。INGOs在资本主义国家 常采用与政府对抗、通过限制或超越国家主权等一些极端的做法来达到 其公平正义目的。这些方法不适合于中国，因为中国可以且必须在政府 主导下采取多种救济方式。“鉴于LNGOs与中国社会所强调的公平与正 义在理念上存在相似性，在内容及实现方式上有很大差别，INGOs所强 调的全球公平与正义
20、可以给中国构建和谐社会以道义上的支持以及制度 建设上的启迪，但在方式上则不适宜于中国。” 三、发展和管理国际非政府组织(INGOs)的对策 一个国家在多大程度上受INGOs的影响以及该国在多大程度上允许 INGOs的进入，很大程度上跟该国与国际社会的密切程度有关。只要对 外开放，INGOs在中国发展就是一个必然趋势，问题是如何管理好INGOs， 在充分利用它们的观念和资金的同时，把它们所带来的负面影响减少到 最低程度。 (一)完善登记管理制度 目前中国对INGOs管理的法规非常少。1989年颁布-；Ob国商会管 理暂行规定，它对外国商会以外的其他INGOs并不适用；2004年出台的 基金会管理
21、条例提出外国基金会参照中国基金会进行管理。除此之 外，中国迄今尚无一部登记管理所有各类INGOs的统一法规。这种管理 现状使一些国际非政府组织感到无所适从。例如，有个美国INGOs为了 申请在中国某省活动，向该省国际非政府组织促进会递交了他们的申请 材料后才发现，这个部门只负责该组织在该省合法驻留事宜，并不负责登 记。因为这个组织的项目是培训公共卫生人员，还必须得到该省卫生厅 和教育厅的批准。 这种状况使INGOs谋求在中国合法生存时方法各 异，反而增加了政府管理的难度。与这种繁杂的登记手续相反，一旦IN GOs得到了某种形式的批准，政府对他们下一步的活动并没有有效的监 督机制。 进入21世纪
22、后，ING0s进入我国的数量和规模将进一步增大，对政 府的管理工作提出了更高的要求。因而，尽快制定和完善对INGOs管理 的法律法规，建立与INGOs的沟通渠道和合作机制，总结和完善管理的办 法和经验，是我国相关政府部门必须关注并设法解决的问题。参照一些 发达国家的做法，可从以下方面加强对INGOs的管理： 1、制定针对各类非政府组织的统一法规社团法，对非政府组 织管理的各种问题作出明确规定，包括登记程序、业务主管、涉外活动、权 利义务等，尤其要对INGOs的注册登记和活动范围进行清楚严格的规定。 比如，INGOs在登记时，须表明自己的性质和活动方向，说明本组织的宗 旨、使命和价值，确定本组织
23、活动的内容领域和地域范围。政府部门在接 受INGOs登记时，应对其提出约束要求，如只限于从事社会事业和发展活 动，不得参与政治活动。 2、设立专门的政府机构去指导和管理INGOs的活动。该机构的责任 是建立针对INGOs的透明的政府管理框架，对LNGOs活动进行指导与协 调，避免INGOs活动的盲目性，防止其出现一些同政府战略和政策相冲突 的活动。此外，还应了解导致INGOs活动失败的原因，收集、整理和推广 它们的成功经验。该机构还要对LNGOs予以经常性的监督和控制，可以 要求INGOs提供定期或不定期的活动报告，向INGOs派出视察人员等。 3、对INGOs进行财会和审计监督，即政府通过财
24、会制度和审计制度 对INGOs的活动进行监督。INGOs的资金筹集与运作，可以真实反映其 活动情况，这种监督有助于衡量其活动的有效性，同时还会暴露出INGOs 的问题，如贪污、腐败、挪用资金和滥用资金等问题。 (二)加强政府与INGOs的沟通与协调 为避免政府同INGOs之间的矛盾和冲突，需要从以下两个方面加以 解决： 1、政府部门应建立与INGOs进行经常性对话的渠道和沟通的机制。 在与INGOs的合作中，政府部门应主动与INGOs进行沟通和联系，在决策 过程中听取它们的意见。政府可以主动提出与INGOs共同从事一些社会 发展项目，还可将一些社会服务、发展项目分解外包给INGOs。此外，双
25、方在人员培训、技术指导等方面也可以开展合作。通过建立这种对话渠 道和沟通机制，双方可以增进了解，明确彼此的需求，达到相互信任、共同 发展的目标。 2、INGOs应主动与相关政府部门沟通情况，获得支持。对于LNGOs 来说，同当地政府建立合作关系非常重要。它们可以通过与政府的合作， 获得在发展方向、技术、人员、信息等方面的支持，有利于增强组织的活动 能力和影响能力。在合作过程中，他们有更多的机会向政府表达民众的 意愿，向社区民众解释说明发展项目的内容和意义，动员和组织民众参与 项目。如果INGOs不能同当地政府进行合作，彼此之问各行其是，那么其 整体的社会经济效益就难于体现，双方的矛盾和冲突就不
26、可避免，最终 INGOs在当地是难于立足的。相反，如美国大自然保护协会(TNC)与云 南的相关政府部门建立了良好的联系渠道和互信关系，其项目开展得比 较顺利。云南的“三江并流”能够被联合国列为世界文化遗产，美国大自 然保护协会在其中起了一定的积极作用。实践中，一些INGOs兴致勃勃 地开始在我国的项目活动，没有多长时问就无声无息地离开，缺乏与当地 政府部门的联系和沟通是其失败的主要原因。 总之。INGOs在我国发展的总体情况是好的，它们通过项目活动与我 国的各级政府部门、国内民间组织等建立了良好的合作关系。但是，这种 合作在目前还缺乏保障机制。只有双方之间不断加强对话，在一定的制 度框架之下建
27、立起合作机制，INGOs才能有良好的前景。 (三)树立非传统安全观 INGOs主要是在二战后的发达国家发展起来的，在深入到发展中国 家开展活动的过程中难免要受到当地政府出于国家安全角度的抵制。因 此，有必要将非传统安全观念引入到对INGOs的理论研究和管理实践中。 国家安全是国际关系中的一个重要概念，而INGOs已成为了国际关系中 的主体之一。由于INGOs属于非军事性组织，因此它们不会涉及到国家 主权、领土完整和抵御外敌入侵等问题，而更多地与非传统安全有关。从 2009年3月 李永忠，邱钰斌：国际非政府组织在中国的活动现状及对策 当前看，世界各国都面临着经济、能源、环境、恐怖主义等一系列新的
28、非传 统安全因素的威胁。针对这些问题，非传统安全理论强调加强国际关系 交往主体之间的信任、合作，共同抵御和化解这些危害国家安全的非军事 因素。ING0s在相当程度上起到了传递信息、加强沟通合作的桥梁作用。 就我国而言，ING0s在化解非传统安全问题上可以分担和补充政府资金 和能力的不足，如慈善ING0s在重大自然灾害发生的时候，可以充分利 用它们丰富的专业知识和经验参与灾后重建工作。因此，有关部门应该 形成一个管理ING0s的新视角：一方面要积极主动地与INGOs合作，利 用它们作为中间桥梁，将中国与世界连接起来；另一方面，要充分认识IN- G0s的本质特点，防范一些别有用心的ING0s危害中
29、国的国家安全。【l” 结语 INGOs是当前非常活跃的国际力量，是各国之间联系与作用的纽带。 它们为中国的社会事业带来了积极作用，但也不可避免地存在一些消极 影响。因此，党和政府应该完善相关的法规，积极引导，有效管理，使IN GOs成长为一支促进我国社会事业迅速发展的社会力量。 参考文献： 1梁西国际组织法M武汉：武汉大学出版社，2001：4 (2KReimannA view from the Top：International Politics，Norms and the Worldwide cro h of NGOsJInternational Studies Quartefly，2006
30、 (02)：56 3黎尔平多维视角下的国际非政府组织J公共管理学报，2006 (7)：80，8283 4马秋莎全球化、国际非政府组织与中国民间组织的发展J开放时 代，2006(2)：124126 5NYuanThe statement at the Roundtable before the Congressional Exec utive Commission on ChinaTo Serve the People：NGOs and the Develop- ment of Civil Society in ChinaMWashington DC：USGovernment Printing
31、Office，2003：40 6赵黎青非政府组织与可持续发展M北京：经济科学出版社， 1998：312 7王名中国NGO研究以个案为中心M北京：联合国区域发展 中心，2000：157175 8CDLeeLegal Reform in China：A Role for NongovemmentalOr- ganizations(JThe Yale Journal ofInternational Law，2003(25)：381 382 (9李双伍非政府组织支异军突起的国际力量J世界纵横， 2003(11)：19 103郭字宽爱德基金会突围J南风窗，2005(6上)：50 1 1胡锦涛在中共中央举
32、办的省部级主要领导干部提高构建社会主义 和谐社会能力专题研讨班开班式上的讲话N)光明日报，200502 19(1) 123黎尔平多维视角下的国际非政府组织J公共管理学报，2006 (7)：84 13R Y Hsia，L TWhite lI1Working Amid Corpomfism and Confusion： Foreign NGOs in ChinaJNonprofit and Voluntary Sector QIlartefly， 2002(9)：340341 14耿立新对国际非政府组织管理的对策建议J】江南社会学院学报， 2004(12 ：5051 责任编辑：许洁) Invest
33、igations and Countermeasures on the Activities of International Nongovernmental Organizations in China Yongzhong QIU Yubin (1Politics&Administration Department，Yibin University，Yibin 644007； 2Politics School，Southwest Jiaotong University，Chengdu 610031，China) Abstract：With the reform and opening pol
34、icy，a lot of international nongovernmental organizations(INGOs)enter our country to be engaged in the public welfare activities，and then bring various positive influences to our countrys economy and the social enterprisesThere are also，however，a few INGOs which are engaged in the illegal political a
35、ctivities and have conflict with the government and the domestic INGOs，and their runningstyle does not suit for ChinaIn order to O- vercome these negative effects，Chinese government should improve the INGOsregistration and the control system，and should strengthen the communication and the coordination between the govemment and the INGOsand further sets up the nontraditional security view，SO that the government can have the INGOs to develop positively Key words：International Nongovemmenml Organizations；Public Welfare Activity；Nontraditional Security View
